統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)化

楊誠(chéng)

摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)化內(nèi)容主要包括人口和計(jì)劃生育管理、社區(qū)管理、社會(huì)組織管理、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理，其標(biāo)準(zhǔn)體系相應(yīng)地由基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)與人口和計(jì)劃生育管理、社區(qū)管理、社會(huì)組織管理、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理子系統(tǒng)構(gòu)成。當(dāng)前推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化，需要全面確立標(biāo)準(zhǔn)化在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理中的戰(zhàn)略地位，加快構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)體系和完善推進(jìn)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；標(biāo)準(zhǔn)化；范疇；體系

中圖分類(lèi)號(hào)：F24文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.28.032

改革和創(chuàng)新社會(huì)管理，是黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視的一項(xiàng)工作。而采用標(biāo)準(zhǔn)化的手段，可以對(duì)社會(huì)管理源頭和社會(huì)管理過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，正是改革和創(chuàng)新社會(huì)管理的一種必然選擇。那么，應(yīng)當(dāng)如何利用標(biāo)準(zhǔn)化手段來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)管理呢？這其中有幾個(gè)基本問(wèn)題需要加以解決。

1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的范疇

我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分：標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動(dòng)的通用詞匯》（GB/T 20000.1-2002）把標(biāo)準(zhǔn)化界定為“為了在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或潛在問(wèn)題制定共同使用和重復(fù)使用的條款的活動(dòng)”，這個(gè)活動(dòng)包括標(biāo)準(zhǔn)制定前的研究和標(biāo)準(zhǔn)的制定、發(fā)布、實(shí)施，以及標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后的修訂?？梢?jiàn)，標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的首要環(huán)節(jié)就是制定標(biāo)準(zhǔn)，而研究標(biāo)準(zhǔn)制定的范圍則是制定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和前提。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)化，第一要做的就是恰當(dāng)?shù)亟缍ńy(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的范疇。

由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)等部門(mén)發(fā)布的《社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》指出，社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作涉及公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、公共基礎(chǔ)設(shè)施管理與服務(wù)、公共文化體育、公共交通、司法行政與服務(wù)、公共安全、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、社會(huì)組織管理、社會(huì)公益科技服務(wù)等14個(gè)方面。由此看來(lái)，在我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化管理和實(shí)施層面，社會(huì)管理與公共服務(wù)是水乳交融，沒(méi)有被截然分開(kāi)的。的確，改善公共服務(wù)，提升公眾對(duì)政府等公共部門(mén)的滿(mǎn)意度，可以起到維護(hù)公平正義，消弭社會(huì)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾等作用。而加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，形成良好的社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)系統(tǒng)的健康運(yùn)行，從而為公眾營(yíng)造舒心的社會(huì)環(huán)境，這在本質(zhì)上也是公共服務(wù)。社會(huì)管理與公共服務(wù)是相輔相成，有機(jī)統(tǒng)一的。不過(guò)，作為新時(shí)期我國(guó)政府的兩大基本職能，雖然關(guān)系密切甚至難以分割，但它們的具體任務(wù)和作用也還是有所不同的。

主持國(guó)務(wù)院辦公廳委托課題《政府社會(huì)職能建設(shè)》的陳振明認(rèn)為，政府的社會(huì)管理職能一是規(guī)范社會(huì)組織或團(tuán)體，培育社會(huì)治理多元主體；二是創(chuàng)設(shè)完整的社會(huì)規(guī)制體系，推行社會(huì)安全系統(tǒng)工程；三是實(shí)施配套的社會(huì)政策，維護(hù)社會(huì)公正；四是樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀，培育健康的市民社會(huì)；五是調(diào)整社會(huì)管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，健全政府社會(huì)管理體制。從這個(gè)界定來(lái)看，政府的社會(huì)管理職能主要著力點(diǎn)是在制度、政策、機(jī)制等層面，而非具體的社會(huì)事務(wù)。有學(xué)者用“一、二、三、四、五”這樣一組數(shù)字來(lái)概括當(dāng)代中國(guó)政府的職能框架，“一”是指一項(xiàng)基本職責(zé)，就是提供廣義的公共產(chǎn)品；“二”是指兩項(xiàng)市場(chǎng)監(jiān)管職能，就是執(zhí)法監(jiān)督和維護(hù)秩序；“三”是指三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，就是收入再分配、資源再配置和穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)；“四”是指四項(xiàng)社會(huì)管理職能，包括建立法制基礎(chǔ)、投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體和保護(hù)環(huán)境；“五”是指五項(xiàng)公共服務(wù)職能，包括為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所提供的法律、政策和信息服務(wù)，為市場(chǎng)發(fā)育和發(fā)展所提供的制度與環(huán)境服務(wù)，為公民生活所提供的安全與保障服務(wù)，為教科文衛(wèi)等社會(huì)公益事業(yè)所提供的服務(wù)，為扶貧濟(jì)困、救災(zāi)搶險(xiǎn)、防止疫情等社會(huì)危急管理所提供的服務(wù)。這可以被看作是對(duì)我國(guó)政府四項(xiàng)基本職能的進(jìn)一步闡釋?zhuān)贿^(guò)社會(huì)管理的四項(xiàng)職能與公共服務(wù)的五項(xiàng)職能之中，有的還是存在一定的交叉。比如，建立法制基礎(chǔ)與提供法律服務(wù)，公共基礎(chǔ)設(shè)施投資與教科文衛(wèi)等社會(huì)公益事業(yè)，扶貧濟(jì)困與保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體，其間就存在必然的聯(lián)系。

近年來(lái)，四川省在加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，確立了“五統(tǒng)籌五改革”的工作思路。五統(tǒng)籌即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，五改革就是深入推進(jìn)戶(hù)籍制度改革、積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、加快完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、積極穩(wěn)妥開(kāi)展用地制度改革和大力推進(jìn)農(nóng)村金融創(chuàng)新。其中，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理方面，2013年的工作重點(diǎn)一是建立健全新型基層治理機(jī)制，二是加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)建設(shè)與管理，三是完善公共服務(wù)機(jī)制；2014年的工作重點(diǎn)一是推行以信息化為支撐的網(wǎng)格化服務(wù)管理，二是推動(dòng)“四位一體”區(qū)域化黨組織體系建設(shè)和村（社區(qū)）活動(dòng)場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，三是推行社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，四是推行新型村級(jí)治理機(jī)制構(gòu)建。與之相關(guān)的改革則是戶(hù)籍制度改革，改進(jìn)流動(dòng)人口的管理。

從以上的介紹和分析來(lái)看，盡快社會(huì)管理與公共服務(wù)在理論上難以絕對(duì)區(qū)分開(kāi)來(lái)，但作為不同的職能，在實(shí)踐中還是應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。筆者認(rèn)為，社會(huì)管理和公共服務(wù)，是政府在不同領(lǐng)域，作用于不同對(duì)象的兩種職能，社會(huì)管理的職能作用于社會(huì)系統(tǒng)，以完善社會(huì)建設(shè)、維護(hù)社會(huì)秩序?yàn)榧喝?，主要任?wù)有人口和計(jì)劃生育管理、社會(huì)組織管理、社區(qū)管理、公共安全管理等。而公共服務(wù)的職能作用于公眾系統(tǒng)，以滿(mǎn)足公眾的基本生存與發(fā)展需求為己任，主要任務(wù)為提供公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、公共體育、公共交通、公共信息、就業(yè)與保障等方面的服務(wù)。

2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)體系

按照《標(biāo)準(zhǔn)體系表編制原則和要求》（GB/T 13016-2009）的定義，標(biāo)準(zhǔn)體系是一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系形成的科學(xué)的有機(jī)整體?！耙欢ǚ秶笔侵笢?zhǔn)備開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的范圍，“內(nèi)在聯(lián)系”是指一定范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)之間存在互相牽連的關(guān)系，“科學(xué)的有機(jī)整體”是指因其內(nèi)在聯(lián)系而產(chǎn)生了有機(jī)整體，而“科學(xué)”是強(qiáng)調(diào)其內(nèi)在聯(lián)系應(yīng)得到準(zhǔn)確的識(shí)別并按科學(xué)規(guī)律進(jìn)行安排。那么，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)體系，就應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理范圍內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)按其內(nèi)在聯(lián)系而形成的科學(xué)的有機(jī)整體。按理說(shuō)來(lái)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系本應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理領(lǐng)域里已有標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)排列，但在標(biāo)準(zhǔn)化過(guò)程中，標(biāo)準(zhǔn)體系往往具有規(guī)劃和指導(dǎo)性作用，通常是先分析研究這個(gè)范圍內(nèi)可以或者應(yīng)當(dāng)編制哪些標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)之間的內(nèi)在聯(lián)系是怎樣的，進(jìn)而編制出它的體系表，以確定標(biāo)準(zhǔn)之間的聯(lián)系和性質(zhì)，然后才按照需要編制出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建和標(biāo)準(zhǔn)體系表的編制，是標(biāo)準(zhǔn)化的重要基礎(chǔ)性工作。我們根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有關(guān)精神，確定現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)體系由基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)與人口和計(jì)劃生育管理、社區(qū)管理、社會(huì)組織管理和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理等子系統(tǒng)構(gòu)成（如圖1所示）。endprint

3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)

雖然標(biāo)準(zhǔn)化在改革和創(chuàng)新社會(huì)管理中具有重要的戰(zhàn)略地位和作用，但這種地位和作用要被習(xí)慣于用紅頭文件來(lái)處理社會(huì)事務(wù)的行政部門(mén)認(rèn)同，卻還需要一定的時(shí)日。加之我國(guó)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全，社會(huì)管理方面的許多重要標(biāo)準(zhǔn)亟待制訂修訂，標(biāo)準(zhǔn)化在提升社會(huì)管理水平方面的作用還顯現(xiàn)得不夠充分，因此要推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)化還任重道遠(yuǎn)，不少阻礙需要盡力排除。從當(dāng)前來(lái)看，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)化，以下幾個(gè)方面需要特別注意。

第一，盡快確立標(biāo)準(zhǔn)化在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理中的戰(zhàn)略地位。要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理中確立標(biāo)準(zhǔn)化的戰(zhàn)略地位，需要多方面的努力才能達(dá)成。首先是要被認(rèn)同，只有在思想上樹(shù)立了標(biāo)準(zhǔn)化在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理中不是可有可無(wú)而是必不可少且非常重要的理念之后，標(biāo)準(zhǔn)化才能夠得以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理中被引起足夠的重視，才能夠得以在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理中被實(shí)施和推進(jìn)。這需要標(biāo)準(zhǔn)化部門(mén)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理部門(mén)的宣傳和培訓(xùn)，積極向社會(huì)管理部門(mén)介紹國(guó)外先進(jìn)國(guó)家通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化提升社會(huì)管理水平的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，以提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)一思想。同時(shí)，要積極開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，通過(guò)國(guó)內(nèi)實(shí)踐的成功典型，以鮮活的事例教育社會(huì)管理人員，促進(jìn)其轉(zhuǎn)變觀念，重視標(biāo)準(zhǔn)化在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理中的應(yīng)用。其次，要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化納入到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的總體規(guī)劃，納入到地方政府的工作計(jì)劃之中去，要把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)、重要標(biāo)準(zhǔn)制訂修訂等工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，從制度上、政策上保障標(biāo)準(zhǔn)化在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理中的戰(zhàn)略地位。

第二，加快構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)體系。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《質(zhì)量發(fā)展綱要（2011-2020年）》要求加快社會(huì)管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，并且指出這一時(shí)期標(biāo)準(zhǔn)化工作的重點(diǎn)之一就是要建立健全教育、衛(wèi)生、人口、公共就業(yè)和人才服務(wù)、勞動(dòng)關(guān)系、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)管理等社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化體系。不過(guò)，由于人們?cè)谡J(rèn)識(shí)上偏向于認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)管理具有“寓管理與服務(wù)、以服務(wù)促管理”的鮮明特征，既包括社會(huì)管理職能履行，更包括社會(huì)服務(wù)提供，所以社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)遠(yuǎn)不如公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)那樣更加得到重視。特別是《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》頒布實(shí)施之后，社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的重點(diǎn)更多地向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜了。毫無(wú)疑義，改革和創(chuàng)新社會(huì)管理，這必定是提升公共服務(wù)水平的重要保障。因此，國(guó)家基本公共服務(wù)體系的建設(shè)是離不開(kāi)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)化的，所以應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)體系，以促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。

第三，完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化的推進(jìn)機(jī)制。為了從組織體系上保證《社會(huì)管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作“十二五”行動(dòng)綱要》的順利實(shí)施，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等27個(gè)部門(mén)共同確立了國(guó)家層面的社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)席會(huì)議制度，明確了“統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)”的工作推進(jìn)模式。國(guó)家部委的這一做法，被認(rèn)為是開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)管理和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化工作的新格局，初步建立起了標(biāo)準(zhǔn)化工作的運(yùn)行體系?？梢?jiàn)，為了有效推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理的標(biāo)準(zhǔn)化工作，地方政府也應(yīng)當(dāng)建立由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的行政主管部門(mén)牽頭，聯(lián)合民政、公安、衛(wèi)生和計(jì)生等社會(huì)管理部門(mén)組成的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化聯(lián)席會(huì)議，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化的組織實(shí)施工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立績(jī)效考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制，定期對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)和公眾滿(mǎn)意度調(diào)查，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化取得突出成績(jī)的地區(qū)、部門(mén)和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。還應(yīng)當(dāng)積極開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理重點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)的研制和試點(diǎn)工作，以重大工程或項(xiàng)目推進(jìn)的方式來(lái)推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理標(biāo)準(zhǔn)化工作。

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