完善城市水環(huán)境綜合治理PPP模式的研究

孟慶軍，陳 晶，房愛軍

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100；2.中國農(nóng)業(yè)銀行鹽城分行，江蘇 鹽城 224000)

完善城市水環(huán)境綜合治理PPP模式的研究

孟慶軍1，陳 晶1，房愛軍2

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100；2.中國農(nóng)業(yè)銀行鹽城分行，江蘇 鹽城 224000)

針對以政府為主導的傳統(tǒng)水污染治理方法治理力度不夠等問題，以江西省撫河流域生態(tài)保護及綜合治理為例，分析城市水環(huán)境綜合治理中運用PPP模式產(chǎn)生的效益及遇到的阻力。研究結(jié)果表明，必須從國家法律層面促進PPP模式的發(fā)展；各級財政部門要引導PPP模式的進行；金融行業(yè)、民營企業(yè)等必須加強合作，積極參與PPP模式，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，建立利益共享、風險共擔、全程合作的關(guān)系。

PPP模式；城市水環(huán)境；綜合治理；生態(tài)文明

1978年改革開放以來，隨著城市化進程的加快，生態(tài)環(huán)境污染問題日益突出[1]。長期高投入、高損耗造成高污染的傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式，導致許多城市環(huán)境污染嚴重，北京、上海、廣州等城市尤為明顯。研究表明，中國的環(huán)境污染成本約占實際GDP的8%～10%，而且經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)明顯高于經(jīng)濟落后地區(qū)。環(huán)境庫茲涅茨曲線(EKC)認為，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，環(huán)境先不斷惡化，到達頂點后再逐漸改善[2]。隨著社會的發(fā)展、人類思想的進步，越來越多的國家、國際組織和學術(shù)界專家認識到環(huán)境污染問題的嚴重性。2006年聯(lián)合國成立了囯際生態(tài)安全合作組織；中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出了“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會建設(shè)等戰(zhàn)略思想[3]；習近平提出關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)思想，繼承并發(fā)展了馬克思恩格斯人和自然和諧的思想[4]。

目前，城市水環(huán)境綜合治理現(xiàn)狀并不盡如人意，傳統(tǒng)的水污染治理方法主要是依靠政府力量，并沒有調(diào)動民營資本參與，由此造成政府財政負擔加大，資金成為高效治理水環(huán)境污染的突出阻力。為了解決城市水環(huán)境污染治理難題，我國政府積極探索并尋求國內(nèi)外先進治理模式。英國是最早提出PPP模式并建立相關(guān)法律法規(guī)的國家，隨后幾乎各國的PPP模式發(fā)展都會借鑒英國的經(jīng)驗[5]。Yang等[6]分析了當前城市污水處理項目和公私伙伴關(guān)系之間的關(guān)系模型，并證明了公私伙伴關(guān)系模型適用于城市污水處理項目，從而提高了社會資本，促進了各種管理方法創(chuàng)新和優(yōu)化。國內(nèi)許多專家對PPP模式進行了研究，包括運用PPP 模式吸引社會資本投入水利工程[7]、在重大節(jié)水供水工程中運用PPP 模式[8]等。鑒于PPP模式在項目建設(shè)中有突出優(yōu)勢，我國政府在眾多工程項目中推廣運用PPP模式。但是目前很多研究都側(cè)重于大型項目，而對于中小型項目(如城市水環(huán)境綜合治理項目)的研究則很少涉及。因此，筆者從中小型項目出發(fā)，希望能夠在城市水環(huán)境治理項目中合理運用PPP模式，提出一些建議，力求解決過去對城市水環(huán)境治理力量不夠等問題。

1 PPP模式簡述

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式[9]是一種以政府為主導、民營資本參與，兩者合作提高效率降低風險，最終達到政府和民營資本雙贏，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)質(zhì)量的新型的融資模式。PPP模式定義有狹義和廣義之分，廣義PPP模式指政府和民營企業(yè)為提供公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或者服務(wù)而建立的相互合作關(guān)系，這種公私合作形式包括BOT、BOO、PFI，也包括外包類、特許經(jīng)營類、私有化類的PPP項目。狹義PPP模式指政府和民營企業(yè)一起組成特殊目的機構(gòu)，以機構(gòu)為單位引入社會資本，全過程合作，共同設(shè)計、開發(fā)和承擔風險，在期滿后移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運營方式。與BOT相比，狹義PPP中雙方的合作時間更長、信息更加對稱、政府參與度更高。PPP模式可提高經(jīng)營效率，優(yōu)化資源配置，降低投資風險，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)質(zhì)量。這是貫徹政府有關(guān)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、培育經(jīng)濟發(fā)展新動能的重要舉措。

1.2 PPP模式的優(yōu)勢

1.2.1 政府支持能提高PPP項目的成功率

PPP是一種新型的項目融資模式。它是以具體項目為主體，根據(jù)項目預期收益、資產(chǎn)和政府支持的力度來安排融資，而非項目投資人或發(fā)起人的資信。這些項目經(jīng)營收益和由政府扶持轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的重要資金來源，政府的承諾也是貸款的安全保障。因此，政府所代表的國家支持力度越高，社會公眾、企業(yè)的信任度就越高，項目的進展會更加順利，成功率也會更高。

1.2.2 民營經(jīng)濟參與能彌補項目不足

PPP模式的融資方式使民營資本參與項目中，彌補傳統(tǒng)方式中政府主持項目的不足，這種新的融資方式彌補了傳統(tǒng)公共項目建設(shè)融資僅由政府承擔的缺陷。民營企業(yè)通過簽訂特許權(quán)協(xié)議與政府公共部門合作，在降低其投資風險的情況下引入自己的管理方法和技術(shù)，有效實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本，能較好地保障各方利益。

1.2.3 項目未來盈利有一定保證

民營企業(yè)的投資目的是在保證本金安全取回的情況下獲得一定的投資回報，無利可圖甚至本金不保的項目吸引不了民營資本的投入。但是PPP模式中，政府可以給予民營投資者相應的政策扶持作為補償，民營企業(yè)不必擔心投資無回報的風險，從而提高民營資本投資水環(huán)境治理項目的積極性。相應政策扶持包括稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營投資者各類優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。因此，通過PPP模式，政府和民營資本互相合作，民營資本的投入可減輕政府初期建設(shè)投資負擔和風險。

2 PPP模式下城市水環(huán)境綜合治理的現(xiàn)實意義

一直以來，我國城市水環(huán)境治理都是以政府為主導，包括建立污染物排放總量控制體系、集中力量抓緊治理重點流域的污染等。但是，過去的治理方法政府財政負擔大，一旦資金不足會造成環(huán)境保護力度不夠；而在資金足夠的情況下，由于政府沒有過多的實際治理經(jīng)驗，造成高投入、高污染和高損耗。為了解決傳統(tǒng)治理方式帶來的問題，越來越多的政府考慮推廣PPP模式，該模式通過政府與民營企業(yè)間的合作，能夠有效地降低治理成本，風險共擔，利益共享，最終形成“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”城市。因此，城市水環(huán)境綜合治理PPP模式應運而生(圖1)。

圖1 城市水環(huán)境綜合治理模式發(fā)展

2.1 PPP模式下城市水環(huán)境綜合治理的實例

江西省撫州市撫河流域生態(tài)保護及綜合治理項目，已列入江西省2016 年第一批PPP 示范項目，目前第一期工程正在進行中。由于之前的產(chǎn)業(yè)廢水、生活廢水造成污染，撫河流域急需治理，但是僅靠政府的力量無法撐起這個巨大的工程，而PPP模式具有調(diào)動民營資本參與、創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的特點，因此政府決定采用PPP模式進行撫河流域的治理。政府希望通過PPP項目的開展積極推動城市的生態(tài)修復和保護以及水資源保護和利用，最終實現(xiàn)極富活力的撫河生態(tài)廊道，重現(xiàn)撫州水鄉(xiāng)風情；在撫州市區(qū)下河段結(jié)合“昌撫一體”經(jīng)濟區(qū)，打造港航工程、帶動物流產(chǎn)業(yè)；通過各種治理措施恢復撫河“黃金水道”，從水路實現(xiàn)“昌撫一體化”；通過在沿河區(qū)域布置文化旅游和綠色工業(yè)項目帶動撫州產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級[10]。

2.2 PPP模式下城市水環(huán)境綜合治理產(chǎn)生的效益

PPP模式下水環(huán)境綜合治理項目通過政府和社會公眾的推動，能夠扎實推進項目的實施，有效、合理地改善城市水環(huán)境。江西省撫州市撫河流域生態(tài)保護及綜合治理項目中，可以通過PPP模式的推進，進行低污染、低消耗和綠色的綜合治理，實現(xiàn)城市的生態(tài)修復和保護以及水資源保護和利用。同時政府通過市場測試的方式，利用公開透明的競爭性采購機制選擇投資人和工程項目建設(shè)者，促進潛在投資人及建設(shè)者之間的有序競爭，不僅為各類企業(yè)提供了新的經(jīng)營發(fā)展空間，而且能夠降低項目建設(shè)運營成本，產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟效益。

2.3 PPP模式下城市水環(huán)境綜合治理中的阻力

一方面，城市水環(huán)境綜合治理工程位于城市或城市周邊，施工地段的噪音、施工地的水源截流會影響居民的生活，如果對項目宣傳不到位會引起當?shù)鼐用竦姆锤信c不理解，由此會引發(fā)一些矛盾及糾紛，最終影響工程的進度。

另一方面，由于工程項目投資回收期較長，短期內(nèi)不能獲得較為確切的收益，因此民營企業(yè)可能會因為風險過大而放棄投資，從而造成項目籌款的不確定性。再加上地方政府如果缺少相關(guān)法律法規(guī)約束以及工程實際操作的經(jīng)驗和技能不足[11]，使工程各方相互協(xié)調(diào)不足、成本控制不當，最終造成項目工期延誤、工程質(zhì)量不達標以及收益的不確定性[12]。

3 城市水環(huán)境綜合治理PPP模式的策略

通過上面分析，可以發(fā)現(xiàn)引進PPP模式治理城市水環(huán)境具有現(xiàn)實意義，但推進PPP模式的經(jīng)驗不足可能會引起成本控制、工程質(zhì)量管理等方面的問題。因此需要從多方面考慮，使城市水環(huán)境綜合治理PPP模式能夠順利進行。

3.1 法律有效支持PPP模式發(fā)展

國家需出臺一系列促進城市水環(huán)境綜合治理PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)，引導其順利進行并構(gòu)建良好的宏觀環(huán)境。近年來，中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布文件，明確了試點工作中采取PPP模式操作項目投資和工程量占試點工作總投資和總工作量的比例，明確PPP項目實施基礎(chǔ)的有關(guān)規(guī)定及細則[13]，但是具體針對城市水環(huán)境的相關(guān)法律法規(guī)并不完善，因此國家需在全國范圍內(nèi)出臺推進PPP模式具體分類的法律法規(guī)，通過法律層面的引導，使各地政府在治理城市水環(huán)境過程中能夠運用政府和民營資本合作的協(xié)同創(chuàng)新模式，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，拓寬投融資渠道，充分調(diào)動民營資本參與項目建設(shè)的積極性，有效提高城市水環(huán)境治理水平。

3.2 財政提高支持PPP模式力度

財政需要提高對PPP模式的支持力度，引導該模式順利進行。各級財政部門可以通過綜合信息平臺中PPP具體項目信息的管理和發(fā)布平臺，依托互聯(lián)網(wǎng)在這個平臺上實現(xiàn)項目信息的填報、審核、查詢、統(tǒng)計和分析等功能。也可以結(jié)合城市經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、相關(guān)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、當?shù)刭Y源稟賦及科技優(yōu)勢等實際情況，積極調(diào)研并完善PPP融資等市場化支持方式，形成政策合力，共同支持城市水環(huán)境產(chǎn)業(yè)，推動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制。

3.3 金融積極參與PPP模式

金融行業(yè)應針對政府和民營資本合作的PPP項目的特點，創(chuàng)新金融服務(wù)，拓寬重大工程建設(shè)的融資渠道和方式，便于PPP項目進行融資。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、國家發(fā)展和改革委員會在2015年發(fā)布《關(guān)于銀行業(yè)支持重點領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導意見》[14]，積極推進資產(chǎn)證券化，盤活重大項目信貸資產(chǎn)。因此，銀行等金融機構(gòu)應該積極響應號召，在依法合規(guī)合理測算項目還款能力和收益的前提下，對承擔重大工程項目如城市水環(huán)境綜合治理項目的政府，給予信貸支持。

3.4 民營企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢參與PPP模式

民營企業(yè)是社會的中堅力量，在城市水環(huán)境綜合治理PPP項目中，一些做過環(huán)境保護方面工程建設(shè)的民營企業(yè)能夠彌補政府在項目運行管理上的不足，發(fā)揮自己在技術(shù)及管理上的優(yōu)勢，學習和適應創(chuàng)新模式，重視對項目核心競爭力的投入，將高科技創(chuàng)新要素楔入PPP合作中，這樣不僅提高了項目的競爭力，同時也提高了企業(yè)自身的聲譽，促進企業(yè)未來的發(fā)展。

3.5 PPP模式經(jīng)營者與其他組織合作

PPP模式的參與者在城市水環(huán)境綜合治理項目發(fā)展中，應注重與科研院所、新聞媒體等互利合作。由于PPP模式涉及的學科多，具有復雜性、系統(tǒng)性和艱巨性的特點，具體項目需要專門技術(shù)等資源的支持。因此PPP模式經(jīng)營者可以采取一系列措施加強與其他組織的合作，包括與科研院所合作培養(yǎng)人才，為PPP模式的發(fā)展打下堅實的人才基礎(chǔ)；加強與新聞媒體間的合作，進行輿論宣傳，讓項目周圍民眾對此類項目有所了解，減輕具體項目實施過程中的阻力；進行國際合作，借鑒國際經(jīng)驗，為中國PPP項目成功走向世界做好準備。

4 結(jié) 語

PPP模式近年來越來越受到國際組織和眾多國家政府的關(guān)注。PPP模式可以運用到各個領(lǐng)域、各個行業(yè)，因此具有廣泛性和較強的適用性。在城市水環(huán)境綜合治理中，該模式的應用可以在很大程度上彌補傳統(tǒng)治理模式中資金、技術(shù)與管理等方面的不足，充分發(fā)揮項目參與者各自的優(yōu)勢，使項目的成功率大幅度提高，并且保證未來具有一定的盈利。但是，由于PPP模式運營中仍存在不確定因素，項目具有艱巨性和復雜性特點，需要參與者有堅持長期互利合作和共擔風險精神，才能解決發(fā)展中的新問題，使PPP模式具有良好的發(fā)展前景。

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F407.9

A

1003-9511(2017)05-0028-04

2017-03-25 編輯：方宇彤)

國家社會科學規(guī)劃基金(15BGL054)

孟慶軍(1963—)，男，副教授，碩士，從事工商管理與金融學研究。E-mail：mqj@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.05.006