淺析政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展中的問(wèn)題及對(duì)策

關(guān)鍵詞：政府引導(dǎo)基金；創(chuàng)業(yè)投資；問(wèn)題與對(duì)策

一、政府引導(dǎo)基金的定義及意義

政府引導(dǎo)基金，從廣義上說(shuō)是由政府設(shè)立并按市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政策性基金。狹義的政府引導(dǎo)基金主要指創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。政府引導(dǎo)基金是由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，不以營(yíng)利為目的，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)或新興產(chǎn)業(yè)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)資金。

從國(guó)際上看，引導(dǎo)基金亦稱為“母基金”（Fund of Founds），是指由政府主導(dǎo)并為支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展或科技創(chuàng)業(yè)型企業(yè)發(fā)展而建立的母基金，其主要功能就是發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，提高政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控能力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

由于創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目與投資者存在信息不對(duì)稱，加上創(chuàng)業(yè)投資的標(biāo)的高新技術(shù)企業(yè)，具有正外部性和高風(fēng)險(xiǎn)性等內(nèi)在屬性，使創(chuàng)業(yè)投資市場(chǎng)往往會(huì)產(chǎn)生資本供給不足和逆向選擇等市場(chǎng)失靈問(wèn)題。因此，迫切需要政府以公共資本的宏觀引導(dǎo)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域，于是，作為一種新的融資機(jī)制和金融制度安排，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金應(yīng)運(yùn)而生。

二、我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展bb的政策環(huán)境

在我國(guó)，引導(dǎo)基金最早以法規(guī)形式出現(xiàn)在2005年國(guó)家發(fā)改委等十部委聯(lián)合頒布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》。此后，為了有效指導(dǎo)政府規(guī)范設(shè)立和運(yùn)作創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，2008年10月，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部、商務(wù)部制定了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，為政府引導(dǎo)基金組織和設(shè)立確立了一個(gè)法律基礎(chǔ)。財(cái)政部于2015年發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)【2015】210號(hào)），對(duì)政府投資金的設(shè)立、運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)控制、終止和退出、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理以及監(jiān)督管理進(jìn)行規(guī)范管理。2016年2月，財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確政府投資基金應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行運(yùn)作。

這些管理辦法及指導(dǎo)意見，為我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展提供了政策基礎(chǔ)，對(duì)于指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)投資參與高新技術(shù)領(lǐng)域與鼓勵(lì)高新技術(shù)的研發(fā)無(wú)疑都具有一定的指導(dǎo)意義。

三、我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀

繼2015年決定設(shè)立400億國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和600億國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金后，2016年接連設(shè)立了多只規(guī)模超千億的政府引導(dǎo)基金。我國(guó)政府引導(dǎo)基金從2014年開始步入了快速發(fā)展時(shí)期，地方引導(dǎo)基金提速發(fā)展的勢(shì)頭越來(lái)越明顯。2016年，我國(guó)政府引導(dǎo)基金更是發(fā)展迅速，據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月底，國(guó)內(nèi)共成立1013支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)規(guī)模已經(jīng)超過(guò)5.3萬(wàn)億元，已到位資金1.9萬(wàn)億元。其中，僅2016年就新設(shè)立政府引導(dǎo)基金384支，披露的總目標(biāo)規(guī)模超過(guò)3.1萬(wàn)億元。從基金目標(biāo)規(guī)模來(lái)看，2016年較2015年同比增長(zhǎng)了100.8%。

其中戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)備受青睞，2016年涌現(xiàn)了大批投向戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的政府引導(dǎo)基金。從地域分布來(lái)看，政府引導(dǎo)基金呈現(xiàn)由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)加速擴(kuò)散的發(fā)展趨勢(shì)。環(huán)渤海地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)及珠三角地區(qū)依然是政府引導(dǎo)基金設(shè)立最密集的區(qū)域。同時(shí)，國(guó)內(nèi)其他偏遠(yuǎn)地區(qū)也在積極嘗試?yán)谜龑?dǎo)基金，帶動(dòng)當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展。從級(jí)別分布特點(diǎn)來(lái)看，地市級(jí)和縣區(qū)級(jí)行政單位逐漸成為政府投資基金設(shè)立主力，其中，地市級(jí)政府投資基金占比已經(jīng)從2015年的36.7%增至42.6%。

四、國(guó)外政府引導(dǎo)基金的效用分析

作為財(cái)政支出創(chuàng)新方式之一，政府引導(dǎo)基金在我國(guó)迎來(lái)爆發(fā)式增長(zhǎng)。在世界各國(guó)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展歷程中，政府如何通過(guò)有效的辦法和手段，引導(dǎo)這些基金的發(fā)展，是一個(gè)世界級(jí)的共同課題。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，除了美國(guó)的SBIC是融資擔(dān)保的模式外，絕大多數(shù)國(guó)家的政府引導(dǎo)基金通常通過(guò)參股設(shè)立混合基金，以“基金的基金”模式運(yùn)作，如以色列的YOZMA基金，英國(guó)政府引導(dǎo)基金、澳大利亞的PSF 基金等，均是通過(guò)引導(dǎo)基金吸引私人投資者的共同設(shè)立混合基金，再由混合基金投資企業(yè)，引導(dǎo)基金一般直接投資創(chuàng)業(yè)投資。

國(guó)外學(xué)者們研究了政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，證明從創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)早期投資、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目融資、產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面確實(shí)產(chǎn)生了積極的政策效應(yīng)。

FedericoMunari &Laura Toschi（2009）以政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的政策目標(biāo)為出發(fā)點(diǎn)，他們比較了英國(guó)高技術(shù)和低技術(shù)區(qū)的不同政府混合引導(dǎo)基金和私有風(fēng)險(xiǎn)投資基金的績(jī)效，結(jié)果表明，政府引導(dǎo)基金必須考慮地區(qū)特點(diǎn)，在創(chuàng)業(yè)投資產(chǎn)業(yè)的早期投資和促進(jìn)融資等方面體現(xiàn)出政策作用。

Lerner J.（1999）研究分析了美國(guó)SBIR（小企業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃）的受資公司與未得到融資公司的差異。

五、我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展中存在的問(wèn)題及對(duì)策

借鑒美國(guó)、英國(guó)、以色列等創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域發(fā)展較為成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府引導(dǎo)基金綜合采用參股投資、融資擔(dān)保和跟進(jìn)投資等多種運(yùn)作模式。我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展規(guī)模愈加壯大，產(chǎn)生的效用還待時(shí)間驗(yàn)證，但就不同的政府引導(dǎo)基金具體狀況而言，仍然十分參差不齊，目前主要問(wèn)題集中在以下幾點(diǎn)。

（一）、政府引導(dǎo)基金運(yùn)作效率較低

受限于政府引導(dǎo)基金中地方政府財(cái)政資金屬性及當(dāng)前的管理思路，引導(dǎo)基金被賦予了過(guò)多的政策性目標(biāo)，對(duì)基金注冊(cè)地、投資地域限制、投資范圍做了限制。層級(jí)審批流程繁瑣，時(shí)間較長(zhǎng)，引導(dǎo)基金資金出現(xiàn)沉淀、閑置現(xiàn)象，運(yùn)作效率較低。

（二）、政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏

引導(dǎo)基金有納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系的迫切需求，目前，還沒(méi)有一套成熟的績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)指導(dǎo)意見。地方引導(dǎo)基金往往存在著引導(dǎo)基金設(shè)立了，但績(jī)效考評(píng)困難的現(xiàn)象?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立對(duì)于進(jìn)一步提高政府引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)和引導(dǎo)效應(yīng)，推進(jìn)引導(dǎo)基金更好更快良性發(fā)展有著重要意義。

（三）、政府引導(dǎo)基金缺乏大量的專業(yè)人才

優(yōu)秀的人才團(tuán)隊(duì)是政府引導(dǎo)基金運(yùn)行的基礎(chǔ)。政府引導(dǎo)基金是基金中的基金，本身需要非常專業(yè)的運(yùn)作能力，同時(shí)政府引導(dǎo)基金又與一般的FOF（專門投資于其他證券投資基金的基金）有不同之處，其復(fù)雜與專業(yè)要求既作為一般管理者（以下簡(jiǎn)稱GP），具有非常專業(yè)的運(yùn)作能力，而在我國(guó)專業(yè)GP人才十分缺乏。目前國(guó)內(nèi)很多GP，特別是新興的GP，是由投行或證券投資人轉(zhuǎn)型過(guò)來(lái)的，先天的產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗(yàn)缺失。

針對(duì)上述幾點(diǎn)問(wèn)題，提出下解決方案：

（一）、針對(duì)政府引導(dǎo)基金運(yùn)作效率較低的問(wèn)題。首先，資金來(lái)源市場(chǎng)化，政府引導(dǎo)基金出資參股，與具備相應(yīng)能力的市場(chǎng)化機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作和資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)資金規(guī)模的杠桿放大。其次，適當(dāng)放寬限制條款，合理引導(dǎo)投資領(lǐng)域。在設(shè)計(jì)基金的投資組合及其他相關(guān)策略時(shí)，結(jié)合基金情況，進(jìn)一步突破引導(dǎo)基金關(guān)于地域、行業(yè)、階段的限制，更加注重于資本生態(tài)和產(chǎn)業(yè)環(huán)境的打造。最后是內(nèi)部管理市場(chǎng)化。建立相關(guān)的工作體系和流程，包括行業(yè)信息和數(shù)據(jù)庫(kù)，基金篩選流程，基本法律條款和談判流程，基金監(jiān)測(cè)流程，投資組合管理和風(fēng)險(xiǎn)管理流程等完整的內(nèi)控流程。最后退出要市場(chǎng)化。配合使用事先條款約定、市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓退出、政府讓利等方式，提高政府資金的利用效率。

（二）、政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度亟待建立完善，政府引導(dǎo)基金既要肩負(fù)“引導(dǎo)社會(huì)資金投資創(chuàng)業(yè)企業(yè)”的政策性任務(wù)，又要兼顧社會(huì)資本與基金管理人的回報(bào)訴求，還得考慮自身管理的規(guī)范性和專業(yè)性。因此，可以從政策效益、經(jīng)濟(jì)效益、管理效益三個(gè)方面構(gòu)建政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系。除重視財(cái)務(wù)方面指標(biāo)外，還要考量技術(shù)、市場(chǎng)、管理、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等評(píng)估因素。更好的明確引導(dǎo)基金的使用方向，進(jìn)一步提高政府引導(dǎo)基金配置效率，發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和不足。

（三）、政府引導(dǎo)基金缺乏專業(yè)人才的問(wèn)題，首先需要?jiǎng)?chuàng)新人才管理制度，吸引優(yōu)秀的管理團(tuán)隊(duì)加入，既能運(yùn)用專業(yè)化的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)來(lái)運(yùn)作基金，也可以培養(yǎng)基金團(tuán)隊(duì)。同時(shí)建立有效激勵(lì)機(jī)制和配套優(yōu)惠措施，制定稅收方面的優(yōu)惠政策，如制定針對(duì)風(fēng)投私募產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)風(fēng)投私募機(jī)構(gòu)以及專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)、高管人員給予所得稅惠，通過(guò)政策吸引優(yōu)秀的基金管理團(tuán)隊(duì)參與政府引導(dǎo)基金運(yùn)作。

參考文獻(xiàn)：

清科研究中心《2016年中國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展研究報(bào)告》

王利明，王吉林 國(guó)內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作的現(xiàn)狀＼問(wèn)題及對(duì)策研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2010，2：112-114.）

作者簡(jiǎn)介：

徐菲 天津陳塘園區(qū)建設(shè)投資有限公司 天津財(cái)經(jīng)大學(xué)在職研究生 金融專業(yè)在讀