城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策研究

馮麗娟+陳曉燕

摘要：伴隨著改革開放三十多年來中國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國對于諸如教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共需求進(jìn)入了一個全面快速增長時期。然而我國基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間存在著嚴(yán)重的供給不均，因此本文對我國基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)間供給非均等化現(xiàn)狀加以研究，并提出促進(jìn)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策建議及其他措施。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)；基本公共服務(wù)均等化；財(cái)政政策

一問題的提出

改革開放以來，中國的社會經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，居民的生活水平不斷改善，國際地位也逐步提高。然而，城鄉(xiāng)居民的福利水平并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展而得以普遍提高，收入分配不公平的現(xiàn)象日益顯著，尤其是城鄉(xiāng)居民獲得的基本公共服務(wù)不均衡現(xiàn)象對經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會穩(wěn)定帶來了一定影響。

2017年3月1日，國務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》提出，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的總體目標(biāo)是，到2020年，基本公共服務(wù)體系更加完善，體制機(jī)制更加健全，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面持續(xù)取得新進(jìn)展，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)。深化財(cái)政政策改革從而對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，具有十分重要的意義。

二我國基本公共服務(wù)均等化的原因分析

我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)失衡狀況的形成，是現(xiàn)實(shí)社會中各方面因素綜合作的結(jié)果，本文著重從財(cái)政因素、農(nóng)村公共服務(wù)供給以及其他制度因素等方面來分析。

（一）財(cái)政因素

1.政府公共財(cái)政資源在城鄉(xiāng)間的分配不均

城鄉(xiāng)二元制度的設(shè)計(jì)奠定了政府公共財(cái)政資源在城鄉(xiāng)間分配不均的基調(diào)。政府為了加快工業(yè)化發(fā)展，將大多數(shù)財(cái)政資源投向了城市。而與此相比，我國政府對農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)的投入則存在著嚴(yán)重不足。

2.政府間事權(quán)劃分不盡合理，基層政府財(cái)力不足

第一，政府間事權(quán)劃分不合理，政府間事權(quán)與財(cái)力不對稱。1994年分稅制改革了中央與省級政府間的分稅制財(cái)政關(guān)系。實(shí)際中，事權(quán)逐級下移，財(cái)力層層上移導(dǎo)致政府間事權(quán)與財(cái)力不對稱，地方政府尤其是基層政府缺乏充足的財(cái)力來提供各項(xiàng)公共服務(wù)。

第二，轉(zhuǎn)移支付制度不完善。轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付支出規(guī)模過小，不利于中央均衡地方的財(cái)力。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)供給因素

第一，基本公共服務(wù)的供給主體單一。從現(xiàn)行體制來看，政府仍舊是作為單一的供給主體來提供公共服務(wù)，私人組織參與公共服務(wù)并不充分。

第二，農(nóng)民缺乏有效的利益表達(dá)渠道。受傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，農(nóng)村絕大部分的公共服務(wù)實(shí)行自上而下的供給決策程序，農(nóng)民很難有機(jī)會表達(dá)自己的需求偏好。

（三）其他制度因素

二元戶籍管理制度通過教育、醫(yī)療、社會保障等一系列的制度安排將城鄉(xiāng)居民人為地分成兩個經(jīng)濟(jì)利益上不平等的社會階層，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的社會福利政策，以戶籍制度為基礎(chǔ)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一方面制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，另一方面也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀。

三促進(jìn)我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策建議

（一）加大對農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的財(cái)政支持力度

要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間基本功公共服務(wù)均等化，必須加大財(cái)政對農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)的支持力度。一方面要合理調(diào)整國家公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，使國民收入和財(cái)政支出進(jìn)一步向農(nóng)村、貧困地區(qū)和社會弱勢群體傾斜，逐步構(gòu)建合理的公共財(cái)政支農(nóng)機(jī)制；另一方面要對財(cái)政支農(nóng)資金的結(jié)構(gòu)進(jìn)行適度調(diào)整，加大用于農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域資金的比重，逐步縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距。

（二）合理界定各級政府事權(quán)，提高農(nóng)村基層的財(cái)政能力

首先，合理界定各級政府事權(quán)。具體而言，對于農(nóng)村的基礎(chǔ)教育，由中央和各級地方政府分項(xiàng)目、按比例來分?jǐn)傓r(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)；對于農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，應(yīng)該加大各級財(cái)政的投入力度，適度提高中央和省級政府的財(cái)政支出比例；而農(nóng)村社會保障的主要供給責(zé)任應(yīng)該由中央和省級政府來承擔(dān)，縣鄉(xiāng)基層政府則主要負(fù)責(zé)其管理工作等。

其次，確保各級政府的財(cái)力與事權(quán)相統(tǒng)一。在中央稅、共享稅以及對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控影響程度較大的地方稅立法權(quán)由中央集中管理的大前提下，明確地方稅的主體稅種，并賦予地方政府一定的稅權(quán)管理自主權(quán)，適度提高現(xiàn)行共享稅的地方分成比例。

（三）提升轉(zhuǎn)移支付制度的均等化能力

首先，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，逐漸建立起以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系。其次，適度降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，并加大對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，并且適度向農(nóng)村傾斜，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)創(chuàng)造有利條件。

（四）相關(guān)配套政策建議

首先，深化農(nóng)村公共服務(wù)供給體制的改革。構(gòu)建科學(xué)合理的基本公共服務(wù)供給績效考評機(jī)制，建立起以基本公共服務(wù)為導(dǎo)向的政績評估體系，并將公眾的滿意度納入到考核指標(biāo)體系之中。

其次，改變我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。由政府承擔(dān)起農(nóng)村基本公共服務(wù)的主要供給責(zé)任，將農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步納入到公共財(cái)政支出范圍。并且，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)供給制度，推進(jìn)戶籍制度的改革。

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作者簡介：

馮麗娟（1992-），女，山西晉城人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015（財(cái)政學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生研究方向：財(cái)政理論和政策。

陳曉燕（1992-），女，山西晉城人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015（財(cái)政學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生研究方向：財(cái)政理論和政策。