生態(tài)行政學(xué)視域下“為官不為”現(xiàn)象的治理路徑

屈曉東+閆生金

摘 要：當(dāng)前，隨著全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)，干部隊伍中“為官不為”作風(fēng)悄然而起。從生態(tài)行政學(xué)視角分析官場出現(xiàn)的這種消極適應(yīng)性行為，我們發(fā)現(xiàn)“治標(biāo)”與“治本”相互割裂、行政資源消耗過大而行政效能低下、“隱性行政”和“顯性行政”背道而馳是當(dāng)今中國行政管理領(lǐng)域“為官不為”治理的主要缺陷。從行政生態(tài)學(xué)角度治理“為官不為”現(xiàn)象，必須既治標(biāo)又治本，開啟“標(biāo)本兼治”型公共治理新模式；必須從源頭上治理釀生“為官不為”現(xiàn)象的體制機(jī)制因素；必須吸納世界各國治理“為官不為”現(xiàn)象的“包容性”治理理念，以“柔性行政”“謙抑行政”“協(xié)商行政”開啟當(dāng)代中國“為官不為”治理新局面。

關(guān)鍵詞：“為官不為”；治理；包容性行政；生態(tài)行政；標(biāo)本兼治

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2017）09-0032-04

當(dāng)前，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，全面從嚴(yán)治黨的持續(xù)推進(jìn)，尤其是“四個全面”與“五大發(fā)展理念”宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)落實的艱巨性、挫折性、探索性，及重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制的建立，部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為管得太緊，約束加大，風(fēng)險升級，當(dāng)官越來越?jīng)]勁了。八項規(guī)定等禁令之下，一些官員不想為也不敢為，發(fā)出 “官不聊生”“為官不易”的感嘆，干部隊伍中“為官不為”之風(fēng)悄然而起。針對此種官場生態(tài)，2014年10月8日習(xí)近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中明確指出，“我們做人一世，為官一任，要有肝膽，要有擔(dān)當(dāng)精神，應(yīng)該對為官不為感到羞恥，應(yīng)該予以嚴(yán)肅批評?！?015年李克強(qiáng)在政府工作報告中對“為官不為”行為直言不諱：有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦。“為官不為”首入政府工作報告釋放出黨和政府重拳治懶治庸的強(qiáng)大決心。2016年1月18日在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話上，針對“為官不為”現(xiàn)象，習(xí)近平再次指出，“總的看我們的干部隊伍素質(zhì)不斷提高、結(jié)構(gòu)明顯改善，但是一個突出問題是部分干部存在一定程度的‘為官不為。”這一系列重要講話，矛頭直指“為官不為”?？梢钥闯觯?dāng)前官場的不良狀態(tài)，黨和政府高度重視，因為“為官不為”已嚴(yán)重侵蝕了黨的肌體，敗壞了黨的形象，阻礙了中國特色社會主義事業(yè)的全面推進(jìn)， 對其治理已迫在眉睫。

一、“為官不為”的表現(xiàn)及成因

十八大以來，黨中央通過全面從嚴(yán)治黨、正風(fēng)肅紀(jì)，采取一系列有效措施使得黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，黨群干群關(guān)系極大改善。但干部隊伍中一些以往不太明顯的問題也逐漸暴露出來，如“為官不易”想法的持續(xù)發(fā)酵，部分干部秉持多一事不如少一事的態(tài)度，能不做事就不做事，能少做事就少做事，不求有功但求無過，“為官不為”之風(fēng)盛行。從法律的角度來界定“為官不為”，其最終會體現(xiàn)在行政行為的表現(xiàn)上，即行政行為中的不作為。[1]具體來講，其指部分領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不認(rèn)真履行應(yīng)盡職責(zé)的行為，表現(xiàn)為是非面前不表態(tài)，矛盾面前不敢上，風(fēng)險面前不敢闖，失誤面前不擔(dān)責(zé)，歪風(fēng)面前不敢斗。[2]

習(xí)近平在2016年1月18日省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上指出：“綜合各方面反映，當(dāng)前‘為官不為主要有三種情況：一是能力不足而‘不能為，二是動力不足而‘不想為，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為?！盵3]即事前不主動，事中不作為，事后不擔(dān)責(zé)。[4]

“不能為”是能力問題。即因能力不足或本領(lǐng)恐慌而不知“為什么”“怎樣為”“不敢為”。 這類干部完全按照上級指示做事情，之外，則不知要做什么。對發(fā)展新階段的新形勢新任務(wù)認(rèn)識不到位，束手無策，在新常態(tài)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動力的培育、社會正能量的凝聚上無能為力。因能力不足怕做錯事，缺乏“為”的自信，所以不為。

“不想為”是動力問題。這類干部追求自身的享樂、安逸，缺乏工作動力而不想為。其因理想信念淡化，工作缺乏熱情和激情，安于現(xiàn)狀，創(chuàng)新不足，工作得過且過，“不求有功，但求無過”。混日子，熬年頭，想做“老好人”， 甚至想方設(shè)法避事避責(zé)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)班子熱衷于以會議貫徹部署上級會議，以文件落實文件精神，工作不切實際、不務(wù)實、實效差。

“不敢為”是擔(dān)當(dāng)問題。這類干部缺少為國情懷，缺少報國之志，缺少“立黨為公，執(zhí)政為民”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。一些干部改革時代不敢沖，創(chuàng)新時代不敢進(jìn)，工作上怕?lián)?zé)任，把不貪不占也不干作為最大原則，缺乏主動擔(dān)當(dāng)、積極作為的勇氣，遇到困難不是迎難而上，而是畏首畏尾、患得患失。怕“惹事”，怕“出事”，怕“樹敵”。所有這些現(xiàn)象都是擔(dān)當(dāng)精神缺乏，即為了不擔(dān)當(dāng)，可以重任之前撂挑子，問題之前裝無視，責(zé)任之前避開走，將政治擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、事業(yè)擔(dān)當(dāng)拋諸腦后。[2]

“為官不為” 是部分干部宗旨意識不強(qiáng)、執(zhí)政能力不足、進(jìn)取精神退化，世界觀、人生觀、價值觀扭曲的外在表現(xiàn)。之所以會滋生這種現(xiàn)象，無外乎內(nèi)因外因兩個方面。內(nèi)因方面，與部分干部理想信念缺失、宗旨意識淡薄、思想作風(fēng)不端、能力水平弱化、責(zé)任意識退化、擔(dān)當(dāng)精神缺乏有關(guān)。正是基于以上原因，他們脫離群眾、脫離實際，以人情世故、功利心代替黨性原則和宗旨觀念，不求新知、不務(wù)新業(yè)，不進(jìn)新政、工作能推則推，問題一拖再拖，以己為中心。外因方面，與當(dāng)前全面深化改革所處攻堅期、不健康的政治生態(tài)、偏差的選人用人導(dǎo)向、落實不力的問責(zé)制度、合力不足的監(jiān)督體系、界限不明晰的權(quán)責(zé)狀態(tài)有關(guān)。各種矛盾的層出不窮，新問題新情況的疊加使得原來的工作方式捉襟見肘，制度的不完善使得干事創(chuàng)業(yè)風(fēng)險加大、動力不足，社會輿論壓力重重，部分干部思想困惑增多、積極性不高。

領(lǐng)導(dǎo)干部履職，“為”是本分，“不為”是怠政。在其位就應(yīng)謀其政，要堅持“有為就有位、有位更有為”的價值導(dǎo)向，否則只會淡化為民服務(wù)的宗旨意識，損害黨和國家的形象，浪費國家資源，延誤改革和發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，危害干部隊伍，貽害社會，破壞政治生態(tài)和黨與人民群眾的魚水關(guān)系。一旦社會把“為官不為”當(dāng)成“正常行為”，官場非正式潛規(guī)則就會大行其道，從而引發(fā)更多干部的不作為，久而久之整個政治生態(tài)環(huán)境將會惡化變異。[5]endprint

二、生態(tài)行政學(xué)視域下“為官不為”治理的現(xiàn)實缺陷

生態(tài)行政學(xué)是研究各行政部門之間、行政管理理念和行政管理目標(biāo)之間、行政活動和行政精神之間有機(jī)互動和內(nèi)生互聯(lián)關(guān)系的科學(xué)。生態(tài)行政學(xué)借用了生物學(xué)物種之間彼此共生、相反相成的生態(tài)倫理機(jī)制，映射了政府部門上下層級性和橫向平行性的動態(tài)博弈原理。針對當(dāng)前官場“為官不為”消極行政適應(yīng)性行為，從生態(tài)行政學(xué)的角度分析，其存在既是當(dāng)今中國行政領(lǐng)域深生態(tài)治理中出現(xiàn)的行政不和諧現(xiàn)象，也代表著當(dāng)今社會“行政異化”趨勢的典型特征。

1.治標(biāo)不治本，“為官不為”逐漸成為行政變遷新常態(tài)。當(dāng)今中國行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)的“為官不為”現(xiàn)象，既是中國政治場域歷史演進(jìn)的現(xiàn)代遺存，又是行政權(quán)力相對于決策權(quán)力的實踐優(yōu)勢使然。在公共治理生態(tài)化轉(zhuǎn)型的背景下，“為官不為”現(xiàn)象不僅違背了“權(quán)為民所用”的基本行政法治精神，而且破壞了“包容性”行政機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實性和可能性。正如學(xué)者所言：“當(dāng)今中國官場博弈的利益裙帶性和物質(zhì)欲望困局已經(jīng)把傳統(tǒng)意義上的官場作為排擠到‘作為不如不作為的境地。政治權(quán)力的金字塔格局導(dǎo)致了‘政治指示現(xiàn)象的流布并把‘為官不為現(xiàn)象演進(jìn)為官場新常態(tài)?！盵1]可見，中國社會在政治“鐵腕治腐”境遇下的公共治理范式已經(jīng)把“治標(biāo)”和“治本”潛在割裂開來，也就是說一方面一些政府部門打著“有所作為”的幌子行“不作為”或者“亂作為”之實，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)行政文化中“為官要為民做主”的政治精神逐漸被肆意踐踏并消失殆盡，于是“為官不為”的官僚文化便愈演愈烈，各種消極抵觸行為、行政態(tài)度過失性行為、擅離職守行為、敷衍搪塞行為、吃拿卡要行為、行政迷信行為便在正式制度的掩蓋下大行其道。由此可見，基于“治標(biāo)不治本”邏輯的自然展示，“為官不為”現(xiàn)象是一種“逆生態(tài)化”行政作為現(xiàn)象，并逐漸成為行政變遷的新常態(tài)。

2.行政成本投入巨大而行政效能變化不大，“低效高耗”逐漸成為行政新樣態(tài)。投入和產(chǎn)出是衡量經(jīng)濟(jì)過程的重要概念，而行政投入和行政效能則是衡量政府治理效率的生態(tài)概念，因為這二者之間的關(guān)系就像生物界“汲取”和“排放”之間的消化關(guān)系一樣，具有行政過程的生態(tài)演化特點。就生態(tài)行政的產(chǎn)出效果來說，縱觀中國古代治理“為官不為”的經(jīng)驗，我們發(fā)現(xiàn)單純依靠“法制治官”邏輯很難約束好行政官員的道德良知并提升行政效率，而依靠“組織外權(quán)力”的監(jiān)督檢查也很難起到長效作用。究其原因就在于“為官不為”現(xiàn)象肇始的深層“利益驅(qū)動原理”，也就是說大多數(shù)為官者都是把“為官”當(dāng)成“做官”，把“行政權(quán)力”當(dāng)成“人格商品”，借助政治權(quán)力的強(qiáng)制性來驅(qū)動“人格依附”和“權(quán)威服從”并從中收取“靈魂撫恤金”（通常意義上的“行政租金”）。從政治資本學(xué)的意義上看，各級各類官員手中握有的政治權(quán)力都是“國家政治資本”的表現(xiàn)形式，任何官員出售或者變相買賣這些政治資本不僅是違背“政治資本民生導(dǎo)向原理”的，而且是極為骯臟的反生態(tài)化行政尋租行為。從行政生態(tài)成本控制的角度看，以“行政尋租”為目的的官僚行為是造成“為官不為”現(xiàn)象泛濫的根本原因，而“為官不為”現(xiàn)象是造成當(dāng)今中國行政管理領(lǐng)域效率低下的重要因素。在以“低效才能維持政府工作”的官本位哲學(xué)下，“低效高耗”將成為行政的全新樣態(tài)。

3.“隱性行政”和“顯性行政”并存，行政的外在表現(xiàn)嚴(yán)重背離內(nèi)在目標(biāo)。任何活動都是過程和目的的辯證統(tǒng)一，當(dāng)行政過程嚴(yán)重背離原初目標(biāo)的時候，“為官不為”邏輯就接近了政治可容忍性的邊緣境地，此時的官僚體系就愈加接近政治存在的脆弱性和可擊破性。在這些場域生存的行政官員不僅不會起到“行政生態(tài)元”的“螺絲釘”作用，而且還會“銹跡斑斑而不自知”，最終危及政治大廈的歷史合理性。在大多數(shù)情況下，“隱性行政”和“顯性行政”博弈的常態(tài)背離性是造成“為官不為”現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)生心理性因素。所謂“顯性行政”是指通過各種新聞傳播媒體和官方話語體系感覺到的行政過程和行政目標(biāo)；而“隱性行政”是指通過各種非主流媒體或者民間話語傳播體系覺察到的行政行為和行政過程。在新公共管理浪潮的峰尖上，顯性行政曾經(jīng)成為社會主流價值體系和主導(dǎo)性社會輿論的風(fēng)向標(biāo)，而隱性行政行為被廣泛冷落；但在后公共管理時代隱性行政行為的影響力和破壞性逐漸被學(xué)者們認(rèn)識和重視，比如遍布行政場域的“拉關(guān)走后”哲學(xué)、“請客送禮”邏輯、“拍馬溜須”倫理就成為百姓關(guān)注的熱點話題?！半[性行政”是隱藏在顯性行政行為背后的“馬后炮”，在很多時候隱性行政的范式和“規(guī)則”逐漸成為“顯性行政”的“藍(lán)本”或者“樣本”，大多數(shù)官員在默默無聞地奉獻(xiàn)了較長時間之后會選擇“隱性行政路徑”來達(dá)到晉升和提拔的目的，這也是政府誠信度直線下滑的重要原因?？陀^來講，“雙行政”并存的官僚政治模式不僅造成了行政外在表現(xiàn)嚴(yán)重背離內(nèi)在目標(biāo)，而且快速擊潰了政府各級官員的“腐敗底線”并迅速助長了“為官不為”現(xiàn)象的泛濫。

三、治理“為官不為”的生態(tài)行政構(gòu)建

1.正其“本”而治其“標(biāo)”——開啟“標(biāo)本兼治型”行政新生態(tài)。在一個行政權(quán)力廣泛涉足市場物質(zhì)性交換的環(huán)境里，行政尋租性收益便成為各級各類行政官員滋生“行政不作為”“消極行政作為”和“行政過錯”的根本性肇因。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)的基本觀點，“行政尋租”違背了各行政生態(tài)元相互制約的純潔性和公平性，破壞了公共權(quán)力實踐機(jī)制的公正性，影響了公共決策政治參與的公開性，因而是嚴(yán)重違背行政生態(tài)化變遷規(guī)律的。在以利益導(dǎo)向為主要價值支柱的話語體系里，短期或中長期的尋租收益是任何顯性行政行為和隱性行政交換的“本源性”動力，也就是說如果沒有了利益的驅(qū)動，各種變換花樣的“行政過錯”抑或“行政不作為”便不會釀生。為此要想從根本上遏制“為官不為”現(xiàn)象的泛濫就必須從生態(tài)學(xué)意義上改變行政權(quán)力的相互關(guān)聯(lián)性和利益偏好性，要優(yōu)化行政利益驅(qū)動的新格局，把行政的“利益驅(qū)動”原理轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r值驅(qū)動”原理（見圖1），讓效率意識、節(jié)約理念、忍讓精神、施舍思維、慈善觀念、善政訴求成為整個社會流行的生態(tài)行政倫理話語，為此必須做到以下幾點：一是大力提倡“包容性行政”（inclusive administration），為行政夯實內(nèi)生的生態(tài)氛圍。要倡導(dǎo)“行政寬容”，使各級各類行為主體在面對不同的事物或思想時能夠無偏見地應(yīng)對。當(dāng)然行政寬容也是有限度的，就行政生態(tài)化變遷的總體趨勢來看，行政寬容和“行政處罰”之間的生態(tài)限度必須以“可為性”為基本標(biāo)準(zhǔn)，也就是說哪些可為哪些不可為都應(yīng)該名分梳理，不可隨意而為之。要避免行政官員“為”形象工程、面子工程和政績工程，要“為”利于民生的項目、要“為”利于國家和民族國際形象的事情、要“為”民本導(dǎo)向的戰(zhàn)略規(guī)劃、要“為”弱勢群體的關(guān)懷事業(yè)，把行政寬容擴(kuò)展到群眾最為關(guān)心的政府投資或者行政招標(biāo)項目上來。二是大力提倡“柔性行政”?！叭嵝孕姓笔桥c“剛性行政”相對應(yīng)的概念，柔性行政強(qiáng)調(diào)行政人員服務(wù)意識的平和、服務(wù)心態(tài)的端正、服務(wù)態(tài)度的溫柔、服務(wù)解說的得體。從生態(tài)行政的角度看，柔性行政是對“剛性行政”強(qiáng)制性生態(tài)變遷的最大補(bǔ)充和擴(kuò)展，這種柔性機(jī)制最大化符合了生物界“自在變遷”的生態(tài)鏈接原理，具有行政變遷的方向性價值。為此可以通過建立美德標(biāo)兵評選活動，對服務(wù)水平較好的行政人員進(jìn)行名譽(yù)或物質(zhì)上的獎勵；或者建立柔性服務(wù)客戶評價檔案，對行政當(dāng)事人大膽創(chuàng)新的行為進(jìn)行激勵；還可以建立“行政自由人”褒獎制度，聘請離退休行政官員作“虛擬自由人”對現(xiàn)任職員進(jìn)行第三視角的省察，以提高第三方監(jiān)管力量的監(jiān)督和評價水平。三是大力提倡“謙抑行政”?！爸t抑行政”是與“傲滿行政”相對應(yīng)的概念。謙抑行政強(qiáng)調(diào)行政官員謙遜和藹的辦事態(tài)度、娓娓動聽的答疑解惑精神、慢條斯理的執(zhí)政情緒體驗，是“滿招損謙受益”邏輯的自然展現(xiàn)，是行政管理生態(tài)服務(wù)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵內(nèi)容。傲慢必然產(chǎn)生偏見，高傲的行政態(tài)度不僅違背人類自身的生態(tài)和諧，而且影響到他人和整個社會的生態(tài)演進(jìn)。四是大力提倡“協(xié)商行政”?！皡f(xié)商行政”是與“強(qiáng)制行政”相對應(yīng)的生態(tài)行政概念。協(xié)商行政強(qiáng)調(diào)行政當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛時的平等商議和均衡化解決，反對任何一方以“關(guān)系行政”和“人情行政”來改變雙方行政法對等地位的情況，對于以“暴力行為”推進(jìn)的行政項目要堅決予以取締，反對黑力量介入政府拆遷中的行政補(bǔ)償過程、反對假借“聲討公平”標(biāo)語來煽動的惡意行政上訪行為、杜絕地產(chǎn)交易中行政回扣現(xiàn)象的發(fā)生、盡量規(guī)避行政官員謊報政績隱瞞問題的行為，對于大錯不犯小錯不斷的干部和職員要建立“為官不為”糾錯臨時檔案，要以行政誡勉制度來潛在約束行政官員的不作為和行政性過失行為。惟其如此，“為官不為”現(xiàn)象才能得到有效控制和糾正，良性循環(huán)的生態(tài)行政契合機(jī)制才能最終建立起來。endprint

2.開其“源”而節(jié)其“流”——推動“為官不為”治理的生態(tài)耦合。無源不成流，“源”和“流”之間是一種生態(tài)遞進(jìn)關(guān)系，也就是說如果沒有源頭源源不斷的良性行政理念的輸入，就沒有行政演進(jìn)過程中政治活動的廉潔與清明，也就沒有行政權(quán)力相對于決策權(quán)力和司法權(quán)力的生態(tài)貢獻(xiàn)力。時下中國行政變遷領(lǐng)域出現(xiàn)的行政不作為、行政過錯一方面與政策和法治輸入性錯識有關(guān)，另一方面與行政官員對政治決策的善意變通能力和良知輸出能力有關(guān)。在開源節(jié)流的意義上，推動“為官不為”治理的生態(tài)優(yōu)化，必須做到如下幾點：一是建立行政法律法規(guī)執(zhí)行的善意變通機(jī)制，推動行政法治的生態(tài)化轉(zhuǎn)型。所謂“開源”就是指優(yōu)化“為官不為”現(xiàn)象的制度性源頭，比如行政人員對行政法律和法規(guī)的誤解、錯識和一知半解都可能引起各種各樣的行政過失甚至行政不作為，所以遏制“為官不為”現(xiàn)象，首先應(yīng)加強(qiáng)行政法律知識的宣傳和培訓(xùn)，籍此提高行政人員對行政法律法規(guī)執(zhí)行的善意變通能力。法治約束是治理整個為官不為現(xiàn)象的生態(tài)制度源頭，必須引起足夠重視。當(dāng)然善意變通并不是歪曲解釋，而是把各種行政道德嵌入到法律執(zhí)行通道的邊緣，籍此緩釋“高壓行政”的逆生態(tài)穿透力和反生態(tài)化制度張力；與此同時“開源”還應(yīng)考慮行政績效考核制度的慣性和創(chuàng)新性，要根據(jù)行政管理體制改革的宏觀背景建立“績效雙向互評體系”，也就是說既要推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對職工的“下向”考核又要推行行政職工對領(lǐng)導(dǎo)干部的“上向”考評，這些考評的主持者應(yīng)該是第三方行政官員，而不應(yīng)該是本部門人員或有各種利益裙帶關(guān)系的人員，在具體的行政實踐中可以考慮區(qū)域性“空降”體制、時間性“外聘”體制或綜合性“民眾參與”體制；除此之外還應(yīng)該強(qiáng)化“治庸問責(zé)制”，對一般干部的“不為”問題，要強(qiáng)化首責(zé)問詢制、一次性告知制、限時辦結(jié)制和服務(wù)承諾制 ；對于行政人力資源的分配要堅持“有為才有位，有位就有為，為官要為民”的用人導(dǎo)向，對勇于擔(dān)責(zé)的干部要重點培養(yǎng)、優(yōu)先選用，要鼓勵創(chuàng)業(yè)，寬容失誤，消除“恐懼癥”，吃好“定心丸”，強(qiáng)化“為官敢為”的保障，真正讓“為官有為”者受重用，“為官不為”者遭冷落；要建立開放式、全方位的生態(tài)化行政監(jiān)督機(jī)制，把行政監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，充分利用各方面力量，讓“為官不為”干部無處遁形。要加強(qiáng)動態(tài)管理和日常監(jiān)督，讓“為官不為”者隨時會被發(fā)現(xiàn)并曝光，努力形成“為官盡責(zé)者得寬容、為官不為者難饒恕”的生態(tài)化行政監(jiān)管機(jī)制。可以這樣說，把好了制度源頭之“水”，就為“為官不為”治理打開了“善治”大門，也必將使各種行政管理體制得以生態(tài)優(yōu)化和提升。二是要牢固樹立行政成本的節(jié)約理念，促進(jìn)行政不作為預(yù)警機(jī)制的建立。在一個正常發(fā)展的行政過程中，政府部門的行政資源消耗必須是相對固定的，而不是隨意拆借的，但在當(dāng)今中國的行政舞臺上，政府官員不僅可以隨意從銀行獲得“過度消耗性”補(bǔ)償資金，而且可以通過非制度化手段獲得“財政透支款項”，這些行政資源的過度使用不僅違背了生態(tài)行政變遷的基本原理，而且大大降低了行政不作為“仁政”優(yōu)化的可能性和現(xiàn)實性。因此要改變“無限政府”時期那種追求政績的“大作為”意識，樹立“高效作為”的行政理念，要把物質(zhì)性行政成本的節(jié)約看成“提高行政執(zhí)行力”的必然選擇，從而在財政有限性的前提下提高行政生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)互惠水平、能量交換水平和信息交流能力。要推動建立“高成本低收益”的預(yù)警機(jī)制，使得行政投入-產(chǎn)出思維深深嵌入到各級各類行政官員的心靈深處，須臾不可放松。當(dāng)預(yù)警級別變?yōu)椤吧莩藁蛘呃速M”的時候，就應(yīng)該開展專項財務(wù)大檢查，以杜絕國有資產(chǎn)的大規(guī)模流失，從而影響整個政治系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的內(nèi)生態(tài)。三是要在節(jié)約財政的前提下建立科學(xué)合理的行政人員激勵機(jī)制，使得各級行政官員既“敢為”又“會為”還“愿為”，實現(xiàn)行政作為的生態(tài)化轉(zhuǎn)型。為此必須建立行政過錯的生態(tài)化容糾獎勵機(jī)制，對于敢于涉險的行政人員，要在寬容過失的基礎(chǔ)上給予支持和鼓勵；要積極培育中介組織來協(xié)同政府的有效作為，使得行政人員不至于“盲為”而是“會為”；要給官員和公職人員干事允錯的機(jī)會，從而使他們“敢為”。相信通過上述制度、機(jī)制的優(yōu)化和銜接，生態(tài)有序的行政管理系統(tǒng)將會很快建立起來，“為官不為”治理的生態(tài)耦合（生物界最優(yōu)匹配機(jī)制）現(xiàn)象將很快出現(xiàn)。

3.去其“形”而納其“神”——構(gòu)筑“為官不為”治理的精神新生態(tài)。一是以“心態(tài)革命”迎接“后問責(zé)時代”的到來。所謂“心態(tài)革命”是指在傳統(tǒng)行政問責(zé)機(jī)制慣性難以在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變的情況下，國家行政公職人員對已經(jīng)發(fā)生的或者即將發(fā)生的各種正向或負(fù)面外部性評價所持有的寬祥容和的認(rèn)知態(tài)度和接納度量。從行政心理學(xué)的角度看，心態(tài)革命致力于對寬容行政的支持和彈性糾錯機(jī)制的弘揚，主張構(gòu)建全新的行政管理問責(zé)機(jī)制，對于行政不作為和準(zhǔn)行政作為進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分，強(qiáng)調(diào)行政作為和行政不作為的相對性，并倡導(dǎo)建立差異性行政容錯糾錯機(jī)制。由此可見，在“后問責(zé)時代”，必須剝開行政亂象之“形”才能展示行政治理之“神”，只有形神兼?zhèn)洳拍軐崿F(xiàn)中華民族良性生態(tài)行政的復(fù)興和升華。二是以行政精神推動德性行政的建立。在較為嚴(yán)格的行政倫理學(xué)上，行政精神的作用可以說是極為關(guān)鍵的，也可以這樣說失缺了與時俱進(jìn)的行政精神，任何行政過程都會變成“閑懶散拖”的代名詞，因為“官本位”思想的盛行、“反腐綜合恐懼癥”的泛濫、“作秀”體制的出現(xiàn)都與行政人員內(nèi)心的精神性訴求有關(guān)，在理想信念缺失的境遇里、在宗旨意識淡漠的環(huán)境下、在核心價值體系異化傳播的話語里、在政治生態(tài)亞健康的氛圍里、在行政亂作為的緩沖機(jī)制中都存在行政過失頻發(fā)的情況，避免上述“精神匱乏癥”的出現(xiàn)，必須在后現(xiàn)代包容精神的指引下引領(lǐng)行政公職人員走向良善行政的軌道上來。惟其如此，“形散而神不散”的中國行政變遷才能走向內(nèi)生態(tài)優(yōu)化的正途上來。三是以“干部召回制度”激活行政生態(tài)性變革。所謂“干部召回制度”是指對通過正式官員任命狀到崗的官員推行的過錯召回制度。這種過錯主要表現(xiàn)為思想頹廢型過失、價值失落型過錯、人性墮落式錯誤、性格缺陷式失誤等多個方面。當(dāng)官員不能對所犯錯誤進(jìn)行行政舉證并闡述緣由的時候，上級行政主管機(jī)關(guān)可以將官員原路召回，在進(jìn)行“再回爐”之后重新上任。對“為官不為”的干部實施召回制度并不是“一棍子打死”且永不啟用，而是對不作為干部的一種關(guān)愛。在多數(shù)情況下干部之所以不作為，問題往往出現(xiàn)在世界觀、人生觀、價值觀上，是一種“思想病”。對此類干部召回后要通過組織培訓(xùn)、批評教育、書面檢查、誡勉談話、免職撤換等處理措施對不勝任、不適合、不履職、不作為的干部進(jìn)行“補(bǔ)鈣加鋅”，通過倒逼效用激發(fā)行政人員干事創(chuàng)業(yè)的熱情。對整改不合格者要進(jìn)行清退處理，給“庸懶散軟”的干部敲響警鐘，讓干部心有所畏行有所止?？梢赃@樣說，上述“召回機(jī)制”不僅很好地解決了官員“為官不為”的精神性缺位問題，而且進(jìn)一步優(yōu)化了當(dāng)今中國行政改革新生態(tài)，其積極價值不言而喻。四是以“數(shù)據(jù)理念”優(yōu)化行政實施手段。近年來伴隨著電子政務(wù)技術(shù)的發(fā)展，各種熱線行政、訪談行政、微博行政、傳媒行政、E-動行政等在互聯(lián)網(wǎng)+的助推下開始興盛起來。這種行政是建立在“大數(shù)據(jù)”和“云算法”基礎(chǔ)上的行政模式，強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)熱線的信息對稱性、焦點訪談的政策傾向性、微生活的和諧寬容性、輿論傳播的價值導(dǎo)向性、積極話語的網(wǎng)絡(luò)眾籌性。可以這樣說，數(shù)據(jù)行政優(yōu)化了行政改革的“比特新生態(tài)”。在較為寬松的解釋學(xué)意義上，“數(shù)據(jù)行政”為官員的清正廉潔打下了堅實的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)，對“為官不為”現(xiàn)象壓縮了最少的網(wǎng)絡(luò)空間，為能上能下的干部機(jī)制提供了快速的傳播渠道，為“為官不貪”的主流思想打開了方便之門。可以這樣說“數(shù)據(jù)理念”為優(yōu)化行政提供了全新的思路或手段，必將推動“為官不為”的生態(tài)治理。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】endprint