我國高校信訪工作的困境與對策研究

黃娉婷　李培歡

摘要：中央和地方各級政府組織制定和出臺的針對我國高校信訪工作的一系列政策、方針、規(guī)定在一定程度上加速了我國高校信訪工作法治化的進程，但因其在規(guī)則制定、內(nèi)容本身和執(zhí)行過程等方面存在不完善之處，我國高校信訪工作法治化仍處于困境之中。本文以“利益表達”為視角，分析了當前我國高校信訪工作法治化過程中的缺點和不足，并嘗試找出相應(yīng)對策，以期從一種新的視角豐富和完善高校信訪工作的理論研究。

關(guān)鍵詞：高校信訪；法治化；困境；對策；利益表達

我國教育信訪工作已步入規(guī)范化、制度化軌道，高校信訪工作也納入了法律的元素，中央與地方各級政府出臺的相關(guān)政策也逐年增多，但相比于法制制度，高校信訪制度在實質(zhì)上仍然只屬于政治制度。建國以來，關(guān)于教育信訪、高校信訪，教育部以及地方教育部門制定了一系列的法律、條文、規(guī)范等，對高校信訪工作法治化的發(fā)展起到了一定的推動作用，但由于社會現(xiàn)存法治環(huán)境的影響和規(guī)范本身的弊端，一系列規(guī)定的出臺并沒有使我國高校信訪發(fā)展到應(yīng)有的法治化高度。中央和地方各級政府、組織出臺的一系列政策、方針、規(guī)定，雖然在一定程度上加速了我國高校信訪工作法治化的進程，但因其在規(guī)則制定、內(nèi)容本身和執(zhí)行過程等方面存在不完善之處，我國高校信訪工作法治化仍處于困境之中。

一、利益表達視角下我國高校信訪工作的困境

（一）高校信訪工作中的利益表達

1.利益表達界定

馬克思（Karl.Marx）認為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”[1]，通過制度創(chuàng)新使利益得到妥善表達具有重要意義。那么何謂“利益表達”？阿爾蒙德（Gabriel.A.Almond）認為，“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出政治要求的過程稱為利益表達”[2]；王慰認為“人民在憲法上基本權(quán)利的行使和維護，如政治權(quán)利和自由，批評，建議，申訴，控告，檢舉等，這是利益表達的一種?！盵3]《中國法學大詞典》中這樣論述，“利益表達是指人們通過一定的方式將自己內(nèi)心的精神作用公諸于外部的精神活動的自由?！盵4]信訪作為一種利益表達方式，是人民群眾有序參與民主政治的重要渠道，也是實現(xiàn)和保障人民群眾行使民主權(quán)利的重要形式，是觀察社會政治穩(wěn)定的“晴雨表”。[5]

2.高校信訪工作法治化與利益表達的必要性

從2005年實施的《信訪條例》把暢通信訪渠道作為條例修訂的重點開始，各地方各部門也把暢通信訪渠道作為信訪工作的重點，取得了一定的積極效果。但就高校層面而言，當前我國高校信訪工作面臨著一系列新的問題：信訪工作的對象成熟度高且呈多元化趨勢、信訪工作組織化程度和隊伍建設(shè)較為薄弱、信訪問題誘因增加致使內(nèi)容呈現(xiàn)多元化[6]等現(xiàn)實情況都對高校信訪工作法治化進程增加了難度。在高校師生職工的利益表達方面，傳統(tǒng)的高校信訪工作本著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思路，試圖以阻塞師生職工利益表達途徑的方式平息各類事端，但這些方法非但沒有取得預期效果，還淡化了部分上訪者的法律意識，“信上不信下”、“信訪不信法”、“越級上訪”，甚至棄法轉(zhuǎn)訪“以訪壓法”、“不是找法而是找人”等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，這些行為不僅占用了司法資源，還損害了司法權(quán)威，更阻礙了高校信訪工作法治化的進程。因此，從制度層面入手，拓寬師生利益表達渠道，改革不合理體制，是使高校師生職工合法訴求得到有效解決、合法權(quán)益得到依法維護的關(guān)鍵一環(huán)。

（二）利益表達視角下高校信訪工作法制化困境

1.源頭偏差：利益表達主體的表達能力缺失

密爾（John.Mill）說過，一個人如果沒有能力或者沒有習慣表達自己的權(quán)利，那么他就沒有權(quán)利。作為高校信訪工作的利益表達主體，高校師生職工應(yīng)當說具備較高的知識層次、較好的認知能力和較強的維權(quán)意識。但伴隨改革開放和市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，高校中也出現(xiàn)了諸如校辦產(chǎn)業(yè)多樣化、后勤供給私人化等紛繁復雜的新問題，加之許多歷史遺留問題未得到妥善解決，學校新的管理層對以往矛盾突出的地方不甚熟悉，或承諾過要解決的問題遲而不決。根據(jù)戴維斯（James.Davies）的“J型曲線”理論和斯托弗（S.A.Stouffer）的“相對剝奪感”理論來分析，這些情況極易使高校師生職工在心理上產(chǎn)生落差、憤怒、不滿甚至怨恨等情緒。由于各高校師生職工的個體差異性，一些師生職工在利益表達的手段、方式、動力、能力方面自然也存在不同，出現(xiàn)了利益表達主體表達能力不均衡的狀況，對自身利益問題“等、靠、要”。有的師生為了解決自身的問題，甚至會選擇越級上訪、群體性上訪等非正常手段表達訴求，極大阻礙了和諧校園的建設(shè)。

2.上游偏差：利益表達對象的受理方式失當

利益表達對象自身也存在著問題。高校信訪工作作為高校師生職工的利益表達渠道，實際上代表了他們特定的利益訴求，對實施權(quán)利救濟、紓解社會矛盾有著不可替代的作用?；谖覈咝Ｐ旁L工作的實際，利益表達機制的設(shè)定通常是自下而上的，這種利益表達機制致使高校師生職工的利益表達成本過高，一些亟待解決的問題也難以得到有效解決。利益表達對象們在實際工作中存在“門難進，臉難看，事難辦”的實際狀況，常把維護自身合法權(quán)益的師生職工拒之門外。許多高校所設(shè)置的來訪接待程序條目繁多，其目的本是為了使來訪事項分門別類進而歸口管理，但很多高校信訪工作人員由于擔心影響其它工作正常開展或害怕承擔責任，不能正視利益表達主體的正常訴求，遲緩了問題的解決，加劇了矛盾的升級。此外，高校方面也存在信訪法律法規(guī)宣傳力度不夠、信訪渠道不暢、處理問題程序不透明、未能合理設(shè)置法律援助機制、未能做到分類處理信訪事件和依法依規(guī)終結(jié)信訪問題的現(xiàn)實狀況。既然高校信訪工作法治化是實現(xiàn)“依法治國”、“依法治?！钡那疤岷捅Ｕ希敲?，校領(lǐng)導、黨委（校長）辦公室（學校信訪辦公室）等信訪事件利益表達對象在處理的過程中就要拿出最大的誠意，不要將解決廣大師生職工的問題停留在技術(shù)、方法層面。endprint

3.中端偏差：利益表達渠道的堵塞

在公民的利益表達渠道方面，我國已依法建立了人民代表大會機制、基層群眾自治機制、信訪機制、司法訴訟機制、公眾輿論監(jiān)督機制、社團機制等六種表達機制，旨在為公民表達權(quán)利訴求提供多元化的表達渠道。在社會轉(zhuǎn)型期，強勢群體在利益空間分配中處于優(yōu)勢地位，憑借自身實力幾乎壟斷所有的利益表達空間，而弱勢群體的利益表達空間卻被擠占，造成弱勢群體集體失聲[7]。作為傳統(tǒng)意義上關(guān)注弱勢群體的渠道——大眾傳媒而言，其關(guān)注點甚至出現(xiàn)了傾斜的現(xiàn)象，越來越多的媒體更多的將報道重點放在了經(jīng)濟精英、知識精英而不是弱勢群體身上，因此弱化了他們表達利益訴求的力量，導致了弱勢群體利益表達渠道進一步被阻滯。就信訪這一表達機制而言，其中的弱勢群體無疑是以高校師生職工為代表的利益表達主體。

為了化解矛盾，許多高校都設(shè)立了校領(lǐng)導接待日這一制度，由校領(lǐng)導親自與師生職工面談，從而使校領(lǐng)導及學校各部門傾聽師生意見、改進學校的管理，但在具體操作過程中也出現(xiàn)了不少問題。以某高校為例[8]，從時間上來講，每周某一固定時間是該學全體教師的學習日，原則上每位教師都必須參加，但跟校領(lǐng)導接待日的時間產(chǎn)生了沖突；從地點上來講，校領(lǐng)導接待日在該校多個校區(qū)交替進行，表面上看滿足了多校區(qū)師生對地點的要求，但實施起來還是有諸多不便：有些教師住在老校區(qū)，為了相關(guān)問題或事關(guān)學校長遠發(fā)展問題，去領(lǐng)導接待日所在的新校區(qū)進行利益表達，若由于其它原因錯過新校區(qū)的校領(lǐng)導接待日，便只能將問題拖延，無形中造成了個人甚至全校利益的缺失，信訪工作的法治化便更無從談起。

4.尾端偏差：利益表達組織的不足

與傳統(tǒng)的官方利益表達渠道相比，由師生職工自發(fā)組織的教師代表大會、學生會、職工工會等與利益表達主體之間的聯(lián)系更為緊密，更能體現(xiàn)和代表他們的心聲，是他們進行利益表達的重要“非官方組織”。從大量高校信訪工作的案例來看，此類“非官方組織”的健康發(fā)展，往往能夠提高師生職工的社會組織化程度，形成合理的社會群體，進而促進利益表達機制的法治化發(fā)展。

當前，利益表達組織在高校中的形成和發(fā)展主要存在著數(shù)量少、規(guī)模小、影響力有限、功能不完善等問題。利益表達組織化程度低已是不爭事實，高校師生職工權(quán)益屢遭破壞卻無法有效表達自身訴求。原本認為找到“有力武器”且被師生職工寄予厚望的少量既有利益表達組織，實際上并未在利益表達和問題解決上起到實質(zhì)性的作用。教代會、學生會、工會等“非官方組織”由于外界的行政壓力或自身的運作失當，使師生職工對組織的效用心存疑慮，甚至由于長期的不滿無法得到合理釋放，進而釀成群體性事件。近幾年頻繁爆發(fā)的“高校教師集體罷課”事件充分說明了利益表達組織的欠缺。

二、何以可能：利益表達視角下我國高校信訪工作法治化的對策研究

高校信訪工作法治化是落實“依法治國”、“依法治?！闭叩闹匾獌?nèi)容。針對我國高校信訪工作出現(xiàn)的問題，從健全利益表達機制的角度入手找準對策，堅持“高校信訪無小事”的工作理念，才能將工作做實。

（一） 利益表達主體層面的選擇

1.堅持從“信訪”到“信法”

習近平總書記多次強調(diào)，如果大多數(shù)人對法律不信任，那么直接結(jié)果就是不可能建成法治社會。利益表達主體要善于學法、守法、用法，在法治化的渠道內(nèi)合理表達自己的訴求。實踐表明，當前我國高校信訪工作的功能多由過去的“訴情”（反映民情）轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的“求解”（解決問題），成為了高校師生職工面臨問題時所選擇的且優(yōu)先于其他行政救濟或司法救濟的方式，這就導致了其利益表達功能的嚴重扭曲。因此，高校師生職工應(yīng)當明確上訪事件的屬性，避免出現(xiàn)“信訪是個筐，啥都往里裝”的亂象。即便是確切需要通過信訪來解決的問題，也要遵守法律規(guī)范。

2.確保從“無序”到“有序”

伯克（Edmund.Burke）曾說，“良好的秩序是一切美好事物的基礎(chǔ)”，利益表達群體有序的參與比起無序的信訪更有利于使信訪工作在法治化的軌道上開展。引導信訪人合法合規(guī)表達訴求，維護信訪秩序也是高校信訪工作法治的關(guān)鍵。這里可以借鑒一下城市規(guī)劃學科的觀點加以闡述。1969年謝里·安斯坦（Sherry.Arnstein）在其《市民參與的階梯》提出了公共參與階梯理論，該理論按照公眾參與的類型和程度將現(xiàn)實中的參與類型模型化為3個階段和8個階梯。3個階段為：無公眾參與、表面參與、公眾權(quán)利。8個階梯為：操縱、引導、告知、咨詢、勸解、合作、授權(quán)、公眾控制。其中，操縱、引導屬于無公眾參與階段，告知、咨詢、勸解屬于表面參與階段，合作、授權(quán)、公眾控制屬于公眾權(quán)利階段。[9]拋開其中內(nèi)含的復雜政治學理論，階梯顯然是一個簡化的模型，有助于闡述大多數(shù)人忽略的要點，即公民參與存在著不同等級，但只要按照相應(yīng)的等級進行有序參與，便會達到“公眾權(quán)利”階段的理想結(jié)果。

（二） 利益表達客體層面的選擇

1.立足于源頭：制定矛盾糾紛排查預警機制

所謂矛盾糾紛排查，就是成立以高校信訪工作人員為主體的工作小組，自上而下的對學校內(nèi)各部門、各單位內(nèi)可能發(fā)生的信訪事件進行預備防范，避免出現(xiàn)危及校園和諧及社會穩(wěn)定事件的一種工作方法。高校應(yīng)該建立矛盾糾紛工作機制，堅持面上排查與重點排查相結(jié)合，將矛盾糾紛排查化解工作納入各級組織的重要議事日程。[10]排查出的事項要做好分類管理，按照“誰主管，誰負責”和“屬地管理、分級負責”的原則，做到職責明確、措施得當、預案科學。

2.著眼于自身：構(gòu)建信訪工作領(lǐng)導責任體制

“善禁者，先禁其身而后人；不善禁者，先禁人而后身?！备咝Ｐ旁L工作人員尊不尊法、學不學法、守不守法、用不用法，高校師生職工看在眼里、記在心上，并且會在自己的行動中效法，正所謂“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”。因此，高校信訪工作人員必須不斷提高自身法律素質(zhì)和法治意識，帶頭守法。完善信訪工作領(lǐng)導責任制是做好高校信訪工作的前提，高校應(yīng)依法依規(guī)在校、院兩級信訪工作領(lǐng)導小組的基礎(chǔ)上形成校領(lǐng)導負總責、院領(lǐng)導具體抓的體制，貼上去、沉下來，準確對接群眾需求，真正發(fā)揮紓解作用。另外，高校也應(yīng)加強信訪工作人員的培訓工作，定期對他們的業(yè)務(wù)水平進行考核并制定相應(yīng)的獎懲措施，以便更好推動高校信訪工作的法治化建設(shè)。endprint

3.致力于終結(jié)：落實“事要解決”的信訪工作目標

“事要解決”是信訪工作的核心任務(wù)和終極目標，高校信訪工作要牢牢抓住這一核心，除了確保信訪新案的解決，也要在疑案、難案、積案上下功夫，不斷增強工作實效。第一，引入律師調(diào)節(jié)，強化信訪工作的公信力。高校要建立法律顧問介入信訪工作機制，從文件政策制定、疏導分流案件、提供法律咨詢和維護信訪秩序等方面為信訪工作提供法律支持。[11]第二，探索信訪事項終結(jié)機制。高校應(yīng)依法依規(guī)構(gòu)建與自己學校情況相適應(yīng)的信訪事項處理、復查、復核三級終結(jié)模式，對于不走程序而堅持上訪的“老戶”、“難戶”，應(yīng)采用“第三方聽證”、公開評議等方式解決問題。第三，建立領(lǐng)導保案制度。難案積案處理起來十分復雜，但并不是無法解決，防止制度的“空轉(zhuǎn)”，就是要明確領(lǐng)導包案，明確“誰包案，誰負責”，由包案領(lǐng)導一抓到底，改變以往“虛抓”、“弱抓”的工作方式，依法依規(guī)強力處理信訪問題，確保做到事要解決。

（三）利益表達組織層面的選擇

善于從“個體”到“集體”。信訪工作法治化的難點之一就是利益表達客體在利益表達方面力量過弱，無法有效運用高校內(nèi)部現(xiàn)存的組織載體來進行有效的利益表達，“命運共同體”的觀念就此在他們心中虛化。因此，高校師生職工要依法加強集體參與，在利益表達方面要善于將自己的角色從“個體”到“集體”轉(zhuǎn)變。具體來說，教代會、學生會、職工工會要定期組織“有組織，有結(jié)構(gòu)”的利益表達討論會，對師生職工反映的問題及時備案，以集體的名義向?qū)W校匯報，更加引起學校信訪工作部門的重視，進而完善體制，提高維權(quán)能力。通過這種常態(tài)化的平臺與學校進行互動對話，不僅解決了涉及廣大師生利益的大事，而且還有效地在利益表達主客體之間架起溝通橋梁，優(yōu)化高校自身軟實力的建設(shè)。

（四）利益表達渠道層面的選擇

1.創(chuàng)新于方式：利用信息化手段推動信訪法治化格局

得益于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的公眾參與方式得以根本性改變，作為公民利益表達機制的信訪工作而言，利用信息化手段對其進行改革也是扭轉(zhuǎn)高校信訪秩序的良策。高校作為信息化資源更為集中、利益表達主體信息化水平更高的區(qū)域，信訪工作必須積極回應(yīng)利益表達主體對各種權(quán)利的關(guān)切，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的強大功能，使網(wǎng)上信訪真正成為信訪主渠道。據(jù)國家信訪局的數(shù)字顯示，網(wǎng)上信訪正逐步成為信訪主渠道。目前，全國網(wǎng)上信訪量已占信訪總量的43.6%，分別超過來信、來訪數(shù)量，其中超過1/3的省份網(wǎng)上信訪已占一半以上。[12]以新浪微博為例，截至2016年12月31日，已開通官方微博的高等學校1168個，累計粉絲量2725萬，累計發(fā)博量310萬條。[13]高校利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與外部溝通，及時推送學校相關(guān)政策、信息，定期發(fā)送關(guān)于高校的正面報道，拓展渠道把控輿情，可以有效的維護學校的良好形象，獲得廣大師生職工的認同感，減少無序上訪等危害校園和諧事件的發(fā)生概率。當前許多高校還陸續(xù)推出“校長信箱”等手機客戶端和微信公眾號，一個集投訴、辦理、查詢、跟蹤、評價等于一體的網(wǎng)上信訪平臺一旦成型，對高校信訪工作法治化和高校師生職工利益的有效表達會起到巨大的積極作用。

2.完善于立法：堅定信訪工作的法理基礎(chǔ)

國家信訪局局長舒曉琴表示，與一些發(fā)達國家相比，國外的信訪和公民申訴方面的法律制度大都由憲法和法律授權(quán)，職權(quán)法定，而我國《信訪條例》作為行政法規(guī)，權(quán)威性不足。雖然近年來各地陸續(xù)出臺了一些地方性法規(guī)，但從全國范圍看仍然是系統(tǒng)性、銜接性較差，存在協(xié)調(diào)性不夠等問題。[14]當前我國信訪工作領(lǐng)域只有《信訪條例》一部正式行政法規(guī)，雖然發(fā)揮了很好的作用，但在當前的形勢下必須以科學立法、民主立法為原則，廣泛征求意見建議，充分吸收信訪工作制度改革成果，做好信訪條例修訂工作。只有國家層面立法更加完善，高校才能在針對新問題，制定新政策上有更多的機動性。此外，還要積極制定規(guī)范高校利益表達主題進行利益表達的法律法規(guī)，規(guī)范參與路徑，拓寬參與渠道。

三、結(jié)語

習近平總書記指出，“做好信訪工作，妥善處理信訪突出問題，要綜合施策，下大氣力處理好信訪突出問題，把群眾合理合法的利益訴求解決好?！盵15]當前我國高校處在蓬勃發(fā)展的機遇期，但出現(xiàn)的矛盾和問題也不可忽視。信訪工作在莫種意義上事關(guān)大局、事關(guān)穩(wěn)定，事關(guān)高校師生職工的切身利益，各高校必須要高度重視，切實做到把群眾合理合法的利益訴求解決好?！霸谝凰ㄖ蔚男@里，教師和學生的權(quán)利應(yīng)該得到充分的尊重和保障，這也是依法治校的根本目的?！盵16]本文以“利益表達”為視角，對高校信訪工作法治化進行分析，嘗試找出其中的問題和對策，以期為高校信訪工作在法治化的軌道上健康運行提供思路。

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[15]下大氣力把信訪突出問題處理好，把群眾合理合法的利益訴求解決好[N].人民日報，2016-04-22（01）.

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（責任編輯賴佳）endprint