以法治思維加強(qiáng)黨的制度建設(shè)

羅朝暉+向燕艷

摘要：法治思維是法律信仰思維、權(quán)力相互制約相互協(xié)調(diào)的思維、治理從嚴(yán)思維和民主思維，當(dāng)前以法治思維審視黨的制度建設(shè)，還存在諸多不足之處。以法治思維加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該著力培養(yǎng)黨內(nèi)制度意識(shí)，逐步建立科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，加快完善黨的制度監(jiān)督體制，注重發(fā)揮民主在黨的制度建設(shè)中的作用。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；法治思維；制度建設(shè)

中圖分類(lèi)號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2017）04-0043-06

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨把自身的制度建設(shè)置于根本性的地位。但由于種種原因，黨的制度建設(shè)一直難以達(dá)到應(yīng)有的效果。對(duì)此，2012年黨的十八大報(bào)告指出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。法治思維的提出，不僅科學(xué)回應(yīng)了治國(guó)理政的新要求，而且為黨的制度建設(shè)提供了重要思路。我們認(rèn)為，以法治思維加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨的制度建設(shè)，是黨的制度建設(shè)在進(jìn)全面從嚴(yán)治黨新時(shí)期取得成效的必由之路。

一、法治思維的內(nèi)涵

中國(guó)共產(chǎn)黨提出的法治思維，既吸收了人類(lèi)政治文明的優(yōu)秀成果，又是對(duì)自身建設(shè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的深刻總結(jié)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨在探索治國(guó)理政和黨的建設(shè)進(jìn)程中，歷經(jīng)曲折后形成的一種新思維，其內(nèi)涵非常豐富。

第一，法治思維是法律信仰思維。相信法律而不是個(gè)人的治理，是人類(lèi)在漫長(zhǎng)的歷史探索中得出的一條寶貴經(jīng)驗(yàn)。古今中外的經(jīng)驗(yàn)都表明，人治是不可靠的，而只有法律制度，才能把歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)傳承下來(lái)，把人類(lèi)的智慧集中起來(lái)，提供良好、穩(wěn)定的治理。因而，德薩米這樣說(shuō)：“這些神圣的法律，……是我們的生存，特別是我們的幸福所必須的。”[1]法治思維以法律信仰為基礎(chǔ)，把法律作為最高權(quán)威，服從法律制度而不是服從個(gè)人的意志和權(quán)力。法律信仰使人們形成強(qiáng)烈的法規(guī)制度意識(shí)，自覺(jué)地尊法、學(xué)法、守法、用法和護(hù)法，即“辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法”[2]?？傊?，法治思維就是信仰法律而非個(gè)人，有強(qiáng)烈的法規(guī)制度意識(shí)。

第二，法治思維是權(quán)力相互制約、相互協(xié)調(diào)的思維。把法治治理權(quán)力分開(kāi)，能避免權(quán)力的過(guò)分集中和專(zhuān)制獨(dú)裁，也能避免權(quán)力行使者既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，從而徇私枉法。因而，近代資產(chǎn)階級(jí)思想家創(chuàng)立了立法、行政、司法三權(quán)分立學(xué)說(shuō)，在實(shí)踐中，資本主義社會(huì)也逐漸形成了三權(quán)分立治理體制；社會(huì)主義國(guó)家雖然采用了議行合一的治理體制，但也將決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)進(jìn)行了一定程度的分離。權(quán)力應(yīng)該適當(dāng)分離，這也是我們黨歷史上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。有鑒于此，改革開(kāi)放以后，鄧小平多次指出我國(guó)政治體制的弊端在于權(quán)力過(guò)分集中，并由此啟動(dòng)了改革。隨著政治體制改革的深入發(fā)展，2007年黨的十七大報(bào)告提出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。2012年黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記也多次強(qiáng)調(diào)要健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系。雖然我們不照搬資本主義的三權(quán)分立體制，但是，由于權(quán)力的適當(dāng)分離和相互制約、相互協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了法治社會(huì)的政治發(fā)展規(guī)律，也體現(xiàn)了我們黨的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，因而是中國(guó)共產(chǎn)黨法治思維的重要內(nèi)涵之一。

第三，法治思維是治理從嚴(yán)思維。人治社會(huì)，法律的執(zhí)行受權(quán)力意志支配，隨意性很大，特權(quán)階層很難受到法律的嚴(yán)格約束，官員徇私枉法現(xiàn)象大量存在。法治社會(huì)，法律處于至尊地位，任何人、任何組織都沒(méi)有超越于法律之外的特權(quán)，都不能凌駕于法律之上，任何觸犯法律的行為，都必須受到法律的追究。法治思維下，法律不僅要得到實(shí)施，“如果法的規(guī)定不能在人們和他們組織的活動(dòng)中、在社會(huì)關(guān)系中得到實(shí)現(xiàn)的話(huà)，那么就什么都不是”[3]，而且為了彰顯法律的嚴(yán)格，人們?cè)絹?lái)越重視法律實(shí)施的及時(shí)性和確定性，意大利法學(xué)家貝卡利亞在《犯罪與刑罰》中就這樣說(shuō)：“懲罰犯罪的刑罰越是迅速和及時(shí)，就越是公正和有益，因?yàn)榉缸锖托塘P之間間隔的時(shí)間越短，在人們心中，二者的聯(lián)系就越突出、越持續(xù)，人們就越容易感受到刑罰的必然性?！盵4]因而，法治思維是一種治理從嚴(yán)的思維。

第四，法治思維是民主思維。從歷史上看，法治是民主的產(chǎn)物。專(zhuān)制社會(huì)有法律的統(tǒng)治，但沒(méi)有法治。因?yàn)閷?zhuān)制統(tǒng)治者擁有至高無(wú)上的權(quán)力，可以一言興法、一言廢法，因而專(zhuān)制社會(huì)是專(zhuān)制在先，法律的統(tǒng)治在后，法律的統(tǒng)治是為專(zhuān)制統(tǒng)治服務(wù)的。法治是為民主服務(wù)的，首先出現(xiàn)在古希臘城邦、古羅馬共和國(guó)，維護(hù)了奴隸主階級(jí)的民主；其后出現(xiàn)在佛羅倫薩、威尼斯等城邦共和國(guó)，維護(hù)了市民階級(jí)的民主；后來(lái)在資本主義社會(huì)得到相當(dāng)程度發(fā)展，維護(hù)了資產(chǎn)階級(jí)的民主；在社會(huì)主義社會(huì)，法治維護(hù)最廣大人民的根本利益，意味著最廣泛的民主。從邏輯上看，法治需要民主。立法不能沒(méi)有民主，只有當(dāng)服從法律的人民本身就是法律的真正創(chuàng)制者的時(shí)候，法律才可能成為社會(huì)成員普遍遵守的行為規(guī)范；執(zhí)法不能沒(méi)有民主，雖然有些法律可以自實(shí)施，但大部分法律的實(shí)施，還必須依靠民主監(jiān)督，只有發(fā)動(dòng)廣大人民群眾進(jìn)行民主監(jiān)督，監(jiān)督才無(wú)時(shí)不在、無(wú)所不在，使枉法行為無(wú)所遁形?？梢?jiàn)，法治與民主如影隨形，法治思維是一種民主思維。

二、法治思維下黨的制度建設(shè)中存在的不足

以法治思維審視黨的制度建設(shè)，我們發(fā)現(xiàn)，黨的制度建設(shè)存在如下不足之處。

第一，黨內(nèi)制度意識(shí)淡薄。由于我國(guó)封建專(zhuān)制體制根深蒂固，導(dǎo)致社會(huì)缺乏法治理念和制度意識(shí)。正如郭亞丁教授所指出的：“任何政黨的建立和發(fā)展都受到社會(huì)文化的制約和影響。社會(huì)文化‘包圍著政黨系統(tǒng)，政黨系統(tǒng)體現(xiàn)著文化的特質(zhì)?！盵5]因而，中國(guó)共產(chǎn)黨不可避免地受到傳統(tǒng)政治文化的消極影響。早在井岡山時(shí)期，毛澤東就指出，群眾乃至于一般黨員的頭腦中，還深藏著封建時(shí)代獨(dú)裁專(zhuān)斷的惡習(xí)，不喜歡麻煩的民主制度[6]。新中國(guó)成立初期，時(shí)任最高人民法院院長(zhǎng)董必武也指出，由于歷史上的原因，人民群眾守法意識(shí)差，黨內(nèi)的守法情況也令人擔(dān)憂(yōu)[7]。在探索如何執(zhí)政的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨也曾經(jīng)注重法治建設(shè)，不過(guò)，到“文化大革命”時(shí)期，還是出現(xiàn)了人治的全面回潮。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我們黨摒棄了人治，逐步進(jìn)入法治軌道。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度意識(shí)淡薄現(xiàn)象也依然存在。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)彭真在1985年7月指出：“有的人沒(méi)有當(dāng)“長(zhǎng)”的時(shí)候?qū)γ裰骱头ㄖ七€覺(jué)得重要一點(diǎn)，當(dāng)了什么首長(zhǎng)就對(duì)民主和法制不那么熱心了，甚至有點(diǎn)嫌麻煩了。”[8]針對(duì)這種現(xiàn)象，鄧小平在1986年明確指出：“要通過(guò)改革，處理好法治和人治的關(guān)系?！盵9]2009年黨的十七屆四中全會(huì)指出，“一些黨員干部法治意識(shí)、紀(jì)律觀念淡薄”[10]。2013年習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)組織工作會(huì)議上也指出：“有一些干部連一些基本規(guī)矩都不講，毫無(wú)制度意識(shí)，毫無(wú)敬畏之心”。這表明，黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)淡薄的現(xiàn)象時(shí)至當(dāng)今依然存在。endprint

與此同時(shí)，黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)薄弱，對(duì)黨的制度建設(shè)的消極影響也是很大的。一是解決問(wèn)題首先想到的不是建立或完善制度，因而導(dǎo)致制度供給不足；二是即使勉強(qiáng)建立制度，也不遵守、不執(zhí)行，導(dǎo)致制度無(wú)效；三是對(duì)制度的實(shí)施結(jié)果漠不關(guān)心，缺乏進(jìn)行制度監(jiān)督的意識(shí)和責(zé)任感。總之，法治理念和制度意識(shí)薄弱，極大地影響到制度建設(shè)科學(xué)化水平的提高。正如江澤民所指出：“我們雖有了比較健全和完善的法律和制度，但如果人們的法律意識(shí)和法律觀念淡薄，思想政治素質(zhì)低，再好的法律也會(huì)因?yàn)榈貌坏阶袷囟黄鹱饔?，甚至?xí)瓮撛O(shè)?！盵11]

第二，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不合理。這在黨的制度建設(shè)方面主要表現(xiàn)為：黨內(nèi)制度制定決策權(quán)、制度執(zhí)行權(quán)主要集中于黨的各級(jí)委員會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)的各部門(mén)，黨委既是黨內(nèi)立法、司法機(jī)關(guān)，又是黨內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)；作為黨內(nèi)最高決策機(jī)構(gòu)的代表大會(huì)在黨的制度建設(shè)中的決策地位不突出；黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的制度實(shí)施監(jiān)督職能受黨委制約過(guò)多。這種權(quán)力過(guò)分集中的狀況，在很大程度上影響了黨的制度建設(shè)的科學(xué)性。一是在制度制定中體現(xiàn)權(quán)力意志過(guò)多，體現(xiàn)全體黨員意志不足；二是在制度建設(shè)過(guò)程中黨委包攬事務(wù)過(guò)多，立法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督的事務(wù)都有涉及，使得制度建設(shè)這種需要專(zhuān)業(yè)能力才能完成的工作過(guò)于粗放；三是在制度的適用和執(zhí)行上缺少監(jiān)督，存在選擇性執(zhí)行傾向，合我意者則執(zhí)行，不合我意則不執(zhí)行。總之，在當(dāng)前權(quán)力體制下，我們黨的制度制定、適用、執(zhí)行和監(jiān)督還存在主觀隨意性，不僅影響黨的制度的科學(xué)性，還影響其執(zhí)行有效性。

第三，制度監(jiān)督體制不完善。國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)早期，革命領(lǐng)袖非常重視黨的自我監(jiān)督。例如，為了防止執(zhí)行委員會(huì)獨(dú)斷專(zhuān)行，在恩格斯的建議下，德國(guó)社會(huì)民主工黨就設(shè)立了由11人組成的黨的監(jiān)察委員會(huì)作為專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。社會(huì)民主工黨《黨章》規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)至少每季度對(duì)執(zhí)行委員會(huì)的日常事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、公文、圖書(shū)和財(cái)務(wù)進(jìn)行一次檢查，如果監(jiān)察委員會(huì)有充分的根據(jù)和執(zhí)行委員會(huì)拒絕改正錯(cuò)誤，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)停止執(zhí)行委員會(huì)個(gè)別成員，直至整個(gè)執(zhí)行委員會(huì)的工作，并且可以采取臨時(shí)領(lǐng)導(dǎo)日常事務(wù)的緊急措施?！盵12]又如，在列寧的倡議下，俄共（布）成立了一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)。1920年俄共（布）九大通過(guò)的《關(guān)于黨的建設(shè)的當(dāng)前任務(wù)》中明確指出：“黨的代表大會(huì)選出的監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)接受和協(xié)同中央委員會(huì)審理一切控訴，必要時(shí)可同中央委員會(huì)舉行聯(lián)席會(huì)議或把問(wèn)題提交黨的代表大會(huì)?！盵13]黨長(zhǎng)期執(zhí)政，容易懈怠，另外，不受監(jiān)督的權(quán)力很容易突破法規(guī)制度底線(xiàn)。因此，我們黨在制度建設(shè)中，必須更加強(qiáng)化制度執(zhí)行的自我監(jiān)督。目前，我們黨建立起了紀(jì)檢監(jiān)督的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，監(jiān)督體系得到很大完善，但紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的作用發(fā)揮仍然受到諸多制約。例如，一個(gè)時(shí)期以來(lái)紀(jì)委書(shū)記由黨委副書(shū)記擔(dān)任，當(dāng)前由黨委常委擔(dān)任；紀(jì)委的工作在人、財(cái)、物上依附于同級(jí)黨委；紀(jì)委的工作受同級(jí)黨委評(píng)價(jià)，這些都使同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)往往居于主導(dǎo)地位，因而紀(jì)委很難對(duì)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行有效監(jiān)督，即使對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，也要受同級(jí)黨委的制約。因此，在現(xiàn)行監(jiān)督體制下，紀(jì)檢專(zhuān)門(mén)監(jiān)督很難切實(shí)做到嚴(yán)格。

第四，制度建設(shè)中民主發(fā)揮作用不夠。黨的制度科學(xué)性，來(lái)源于黨的制度制定者的豐富經(jīng)驗(yàn)，專(zhuān)家智庫(kù)的專(zhuān)業(yè)能力，以及黨員群眾的民主參與。其中，黨員群眾的民主參與為黨的制度科學(xué)性提供了根本保障。黨的制度的有效性，在很大程度上也來(lái)源于制度制定過(guò)程的民主性，因?yàn)?，黨的制度制定民主，為黨的制度提供了合法性和正當(dāng)性，從而增強(qiáng)了黨的制度的權(quán)威和有效性。目前，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，黨內(nèi)擁有法規(guī)制定權(quán)限的，有黨的中央組織、中央各部門(mén)和地方黨委。因?yàn)檫@些組織和機(jī)構(gòu)主要由黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，而黨代表代表黨員，所以，黨的制度制定在一定程度上體現(xiàn)了黨員的意愿，發(fā)揚(yáng)了黨內(nèi)民主。但由于黨代表的代表性存在缺陷[14]，使得黨的制度制定發(fā)揮黨內(nèi)民主作用不夠。對(duì)此，《條例》強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)法規(guī)制定要充分聽(tīng)取黨員群眾的意見(jiàn)。但由于黨的組織和部門(mén)在黨內(nèi)法規(guī)制定方面起主導(dǎo)作用，使得在黨的制度建設(shè)實(shí)踐中，“領(lǐng)導(dǎo)本位”“組織本位”“部門(mén)本位”依然存在，“黨員本位”和黨內(nèi)民主在制度制定中不能充分得到實(shí)現(xiàn)，這在很大程度上影響了黨的制度的科學(xué)性和有效性。另外，黨的制度的有效性，還需黨內(nèi)外民主監(jiān)督作保障。當(dāng)前的民主監(jiān)督，由于監(jiān)督權(quán)利還不能得到充分的保護(hù)，存在“監(jiān)督難”的情況，使黨的制度實(shí)施得不到有力保障，從而大大影響了其有效性。

三、法治思維下黨的制度建設(shè)路徑

以法治思維加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，必須努力增強(qiáng)黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)，建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行體制，充分發(fā)揮紀(jì)檢機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督作用，還應(yīng)加強(qiáng)黨的制度制定和執(zhí)行中的民主參與和民主監(jiān)督的力度。

第一，以積極的宣傳教育增強(qiáng)黨內(nèi)制度意識(shí)。孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，法律教育“準(zhǔn)備我們做公民”，教育可以培養(yǎng)共和政體所需要的公民的政治品質(zhì)[15]。因此，積極的宣傳教育工作，是培養(yǎng)黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)的重要途徑。

一是要注重基本法治精神的宣傳教育。傳統(tǒng)的法治和制度治黨宣傳教育，是一種單一的遵紀(jì)守法教育，對(duì)培養(yǎng)法治理念和制度意識(shí)來(lái)說(shuō)，效果有限，因而必須在內(nèi)容上進(jìn)行創(chuàng)新。黨內(nèi)基本的法治精神宣傳教育，其內(nèi)容包括：法規(guī)制度面前人人平等；制度面前沒(méi)有特權(quán)；制度約束沒(méi)有例外；法規(guī)制度裁決是解決黨內(nèi)矛盾的第一途徑；當(dāng)制度權(quán)威與領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人意志沖突時(shí)，制度的權(quán)威高于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的意志；制度的創(chuàng)立必須遵循正當(dāng)?shù)某绦?；基層黨員、干部有監(jiān)督制度執(zhí)行的權(quán)利，等等。只有在黨內(nèi)大力開(kāi)展這些基本法治精神宣傳教育，黨內(nèi)的法治理念和制度意識(shí)才會(huì)是先進(jìn)的、符合時(shí)代要求的，才能牢固樹(shù)立起來(lái)。

二是要多宣傳黨內(nèi)典型人物。當(dāng)前，我們黨對(duì)黨內(nèi)先進(jìn)人物的宣傳，其典型事跡大多是無(wú)私奉獻(xiàn)、埋頭苦干、淡泊名利、改革創(chuàng)新、扶貧濟(jì)困等，而很少有黨員干部發(fā)揮模范帶頭作用，嚴(yán)格實(shí)施國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)的事跡。我們也曾經(jīng)把《列寧與衛(wèi)兵的故事》列入小學(xué)語(yǔ)文課本，但在我們黨的宣傳史上，這樣的宣傳是很少的，更沒(méi)有形成一種氛圍。對(duì)黨內(nèi)典型人物的宣傳，能表明黨的價(jià)值導(dǎo)向，引發(fā)黨員干部的模仿行為，增強(qiáng)黨內(nèi)制度意識(shí)。因此，要增強(qiáng)黨內(nèi)制度意識(shí)，就要大力宣傳以制度創(chuàng)新解決問(wèn)題、自覺(jué)遵守、執(zhí)行、維護(hù)法規(guī)制度的先進(jìn)黨員干部。endprint

三是要注重對(duì)黨員權(quán)利制度的宣傳。黨的制度不對(duì)黨員權(quán)利進(jìn)行要求，黨員也就無(wú)法產(chǎn)生對(duì)制度的需求，一旦黨員權(quán)利制度確立起來(lái)后，黨的制度宣傳重點(diǎn)就顯得重要。因此，黨內(nèi)制度意識(shí)培養(yǎng)，很重要的一個(gè)任務(wù)，就是要注重宣傳黨員依照黨的制度所享有的各種權(quán)利，以及黨員維護(hù)自身權(quán)利的途徑和方式。只有如此，才能激發(fā)黨員關(guān)注黨的制度，進(jìn)而增強(qiáng)制度意識(shí)。

四是要?jiǎng)?chuàng)新宣傳教育的手段。在新時(shí)期仍舊沿用傳統(tǒng)的宣傳教育手段，勢(shì)必降低新鮮感，達(dá)不到應(yīng)有效果。在增強(qiáng)黨內(nèi)制度意識(shí)的宣傳中，黨的宣傳教育手段必須與時(shí)俱進(jìn)。比如說(shuō)，要對(duì)黨員干部進(jìn)行參與式教育，通過(guò)擴(kuò)大黨員干部參與，在法規(guī)制度創(chuàng)制、實(shí)施中培育黨員干部的制度意識(shí)；要通過(guò)多種途徑、多種媒體全程傳播典型案件的審理，以傳遞法規(guī)制度知識(shí)，起到警示作用，樹(shù)立法規(guī)制度權(quán)威，加強(qiáng)黨內(nèi)制度意識(shí)；要更多地利用各種文學(xué)藝術(shù)作品宣傳制度治黨，通過(guò)塑造感染力強(qiáng)的藝術(shù)形象，使黨員干部在藝術(shù)欣賞中潛移默化地接受法治與制度治黨的教育；要?jiǎng)?chuàng)制各種儀典進(jìn)行法規(guī)制度權(quán)威的社會(huì)構(gòu)建，升華制度治黨情感，增強(qiáng)黨內(nèi)制度意識(shí)，等等。

第二，逐步建立科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

為改變諸如黨委既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的狀況，隨著各方面條件的成熟，應(yīng)該逐漸建立起科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。一是要繼承馬克思、恩格斯、列寧最初的設(shè)想，確立黨的代表大會(huì)在黨內(nèi)唯一最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，以黨的代表大會(huì)作為黨內(nèi)主要“立法”決策機(jī)關(guān)。效仿人民代表大會(huì)制度，設(shè)立黨代會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，處理黨代會(huì)閉會(huì)期間的決策事務(wù)，如有必要，則召開(kāi)黨代會(huì)予以事后確認(rèn)。二是要使黨的各級(jí)委員會(huì)恢復(fù)到執(zhí)行機(jī)關(guān)的地位。我們黨成立初期，黨的各級(jí)常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)稱(chēng)執(zhí)行委員會(huì)，是代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。革命時(shí)期，由于經(jīng)常召開(kāi)黨的代表大會(huì)存在困難，因而在代表大會(huì)閉幕期間，由黨委會(huì)代行其職權(quán)，這是必要的。但我們黨在全國(guó)執(zhí)政后，各級(jí)黨委還維持革命時(shí)期的特殊地位不變，就存在著與時(shí)代要求不相適應(yīng)的一面。因此，建議恢復(fù)黨的執(zhí)行委員會(huì)，作為行使執(zhí)行權(quán)的黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)黨的路線(xiàn)、方針、政策和各項(xiàng)法規(guī)制度的實(shí)施。為了提高執(zhí)行效率，黨的執(zhí)行委員會(huì)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，各級(jí)執(zhí)行委員會(huì)行政上實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。黨的執(zhí)行委員會(huì)中，執(zhí)行權(quán)責(zé)要明確。三是要確立黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)“司法”機(jī)關(guān)和制度執(zhí)行檢查監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。黨內(nèi)的“司法”，即黨內(nèi)違規(guī)違紀(jì)裁決。在沒(méi)有成立黨的紀(jì)律檢查專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)以前，黨內(nèi)司法主要由黨的委員會(huì)負(fù)責(zé)，黨的紀(jì)律檢查專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)成立后，由兩者共同負(fù)責(zé)，這就使黨內(nèi)司法存在兩個(gè)主體。這兩個(gè)黨內(nèi)司法主體到底怎樣分擔(dān)職責(zé)，長(zhǎng)期以來(lái)是不明確的。對(duì)此，我們建議明確黨內(nèi)的司法職能，將黨委的司法職能轉(zhuǎn)移給更有司法專(zhuān)業(yè)能力的紀(jì)檢機(jī)關(guān)，以避免黨委既司法又行法，同時(shí)避免黨委和紀(jì)委在黨內(nèi)司法中權(quán)責(zé)不清的狀況。另外，當(dāng)前黨內(nèi)的司法，已有地方在試驗(yàn)成立“黨紀(jì)法庭”，以進(jìn)行公平公正的審理和裁決，這是黨內(nèi)司法一個(gè)可以考慮的進(jìn)路。至于黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行監(jiān)督，則主要由紀(jì)檢部門(mén)負(fù)責(zé)，黨的執(zhí)行委員會(huì)僅進(jìn)行本系統(tǒng)的行政監(jiān)督，即使黨的執(zhí)行委員會(huì)正在進(jìn)行的監(jiān)督工作，如紀(jì)檢部門(mén)提出要求，也應(yīng)馬上移交，以避免執(zhí)行委員會(huì)對(duì)本系統(tǒng)職能部門(mén)和人員的袒護(hù)。這一總體設(shè)想，能從體制上為黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)性和有效性提供保障。

需要說(shuō)明的是，上述設(shè)想，不同于西方資本主義國(guó)家的三權(quán)分立，因?yàn)辄h的執(zhí)行委員會(huì)與紀(jì)律檢查委員會(huì)雖然是兩個(gè)平行機(jī)構(gòu)，但二者之上還有黨的代表大會(huì)這個(gè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)進(jìn)行總體協(xié)調(diào)，所以這一體制既能保證權(quán)力的相互制約和相互協(xié)調(diào)，又能防止黨內(nèi)出現(xiàn)多個(gè)中心，保證全黨的統(tǒng)一。

第三，加快完善黨的制度監(jiān)督體制。為增強(qiáng)黨內(nèi)制度執(zhí)行的異體監(jiān)督，保證黨的各項(xiàng)法規(guī)制度得到嚴(yán)格實(shí)施，應(yīng)當(dāng)加快完善黨的制度監(jiān)督體制。具體來(lái)說(shuō)，各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并向其負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督，同時(shí)在行政上受上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。另外，要建立黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)和黨的執(zhí)行委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度，如果二者之間出現(xiàn)爭(zhēng)議，應(yīng)由雙方聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行仲裁，如有一方不服從仲裁，則由黨的代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)以至代表大會(huì)進(jìn)行裁決。設(shè)立這三級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)，能使權(quán)力既相互制約，又相互協(xié)調(diào)。

加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督，還要完善黨的紀(jì)律檢查制度。一是紀(jì)律檢查人員在任職期間不得兼任黨委員會(huì)委員，也不得兼任負(fù)責(zé)的行政職務(wù)，任期未滿(mǎn)前不得調(diào)任其他工作，目的是為了保證堅(jiān)定的立場(chǎng)，不受環(huán)境的干擾，更有成效地執(zhí)行紀(jì)律檢查任務(wù)。二是黨委決議重大事項(xiàng)時(shí)，紀(jì)委委員應(yīng)列席黨委全委會(huì)，改變只有紀(jì)委書(shū)記參與監(jiān)督的“獨(dú)木難支”局面，破解紀(jì)委書(shū)記一對(duì)多、組織上的不對(duì)等困局。三是紀(jì)檢人員的任職，要有嚴(yán)格條件限制，例如，黨齡要足夠長(zhǎng)，知識(shí)要全面，閱歷要豐富，尤其要有豐富的政治經(jīng)驗(yàn)。四是應(yīng)使地方和派駐機(jī)構(gòu)的紀(jì)檢干部從人事關(guān)系上獨(dú)立出來(lái)，紀(jì)委系統(tǒng)的工資、福利、辦公經(jīng)費(fèi)等與地方脫鉤，由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付，以擺脫同級(jí)黨委（黨組）的羈絆，使紀(jì)檢干部從“單位人”變成“系統(tǒng)人”，以消解紀(jì)檢干部的后顧之憂(yōu)。五是改革考評(píng)機(jī)制，改變由監(jiān)督對(duì)象對(duì)紀(jì)檢干部評(píng)價(jià)的格局，由監(jiān)督對(duì)象的服務(wù)對(duì)象來(lái)評(píng)價(jià)紀(jì)檢干部的工作成績(jī)。

第四，注重發(fā)揮民主在黨的制度建設(shè)中的作用。民主是黨的制度的合法性、正當(dāng)性和權(quán)威的重要來(lái)源，因而要注重發(fā)揮民主在黨的制度制定中的作用。鑒于民主需要較高程度的共識(shí)，目前階段，在黨的制度制定決策中，我們僅主張實(shí)行謹(jǐn)慎的自下而上的民主，但必須充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用。黨的制度決策，要充分聽(tīng)取黨員群眾意見(jiàn)，建立定期搜集、聽(tīng)取黨員意見(jiàn)的制度，使黨員能充分表達(dá)自己的意愿；要努力推動(dòng)建立黨代表聯(lián)系黨員群眾制度，使廣大黨員的制度建設(shè)需求能通過(guò)黨代表這一渠道便利、快捷地得到表達(dá)和實(shí)現(xiàn)；所有黨的重大制度決策、涉及黨員切身利益的制度決策，決策前必須發(fā)動(dòng)黨員進(jìn)行普遍深入的討論。

黨還要切實(shí)依靠民主監(jiān)督實(shí)現(xiàn)公正的黨內(nèi)“司法”、嚴(yán)格的黨內(nèi)“執(zhí)法”。一是要通過(guò)思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等各種途徑，破除“官本位”觀念，掃除家長(zhǎng)制作風(fēng)，使黨員干部深刻認(rèn)識(shí)到權(quán)力來(lái)自于人民，塑造黨內(nèi)適應(yīng)民主監(jiān)督、自覺(jué)接受民主監(jiān)督的心理，使民主監(jiān)督易于實(shí)行。二是要切實(shí)進(jìn)行黨建制度改革，使黨代表、黨員群眾能夠在不受利益羈絆、沒(méi)有打擊報(bào)復(fù)顧忌的情況下進(jìn)行民主監(jiān)督。三是要充分發(fā)揮民主黨派監(jiān)督作用。要制定具有權(quán)威的、可操作的民主黨派及黨外人士監(jiān)督制度，使民主黨派監(jiān)督權(quán)利保障制度化；要建立健全民主黨派及黨外人士通過(guò)人大、政協(xié)等對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督的制度，搭建便于民主監(jiān)督的平臺(tái)；還要建立健全執(zhí)政黨與民主黨派之間的溝通機(jī)制，保證執(zhí)政黨及時(shí)向民主黨派及黨外人士進(jìn)行重要情況通報(bào)，同時(shí)迅速回應(yīng)其提出的建議、意見(jiàn)和批評(píng)，等等。四是要主動(dòng)接受人民群眾監(jiān)督。要積極進(jìn)行人民群眾監(jiān)督的宣傳教育，建立監(jiān)督引導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)人民群眾主人翁責(zé)任感和監(jiān)督意識(shí)，讓人民群眾較好地掌握監(jiān)督的相關(guān)政策，提高監(jiān)督素質(zhì)；要建立公開(kāi)透明的舉報(bào)及曝光平臺(tái)，便于群眾監(jiān)督；要建立健全人民群眾監(jiān)督權(quán)利的保障機(jī)制，如盡快制定群眾監(jiān)督法，嚴(yán)厲打擊對(duì)人民群眾監(jiān)督的報(bào)復(fù)惡行，以充分保障人民群眾正當(dāng)?shù)谋O(jiān)督權(quán)利，以提高群眾監(jiān)督積極性。

總之，法治思維作為治國(guó)理政的現(xiàn)代思維方式，既是世界經(jīng)驗(yàn)，也是中國(guó)經(jīng)驗(yàn)；既是治國(guó)理政之必需，也是黨的制度建設(shè)所必需。我們黨應(yīng)該著力以法治思維加強(qiáng)制度建設(shè)，以提高自身制度的科學(xué)性和有效性。

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