新常態(tài)下農(nóng)村土地綜合整治問題及化解對(duì)策

張愛明+楊星星??

摘要：新常態(tài)下農(nóng)村土地綜合整治符合我國(guó)現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式與確保國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略需求。農(nóng)村土地綜合整治能夠有效保護(hù)耕地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，但在土地綜合整治過程中面臨許多突出矛盾，農(nóng)民利益嚴(yán)重受損。因此，在實(shí)踐過程中應(yīng)將堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃管理、創(chuàng)新融資方式、加強(qiáng)政策的宣傳和引導(dǎo)、完善收益分配機(jī)制等方式，作為協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治問題的化解對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；農(nóng)村土地綜合整治；化解對(duì)策

中圖分類號(hào)：F2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.26.015

改革開放以來，我國(guó)一直保持高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而在新常態(tài)下，意味著中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)與過去30多年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期截然不同的新階段。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已經(jīng)進(jìn)入由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速增長(zhǎng)、由規(guī)模破壞型粗放發(fā)展轉(zhuǎn)為質(zhì)量可持續(xù)型包容性發(fā)展、由要素和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)為服務(wù)業(yè)發(fā)展及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展時(shí)期。隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，城市的數(shù)量與規(guī)模也與之增大，而在土地?cái)U(kuò)張過程中城市資源環(huán)境承載壓力與土地低效利用、空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃不合理之間隱性矛盾已日益顯現(xiàn)出來。基于這一背景，作為土地可持續(xù)利用與空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化關(guān)鍵手段的農(nóng)村土地綜合整治，已逐步成為轉(zhuǎn)變我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展方式、有效解決資源環(huán)境問題、緩解建設(shè)用地量增長(zhǎng)與耕地資源保護(hù)之間矛盾的核心舉措和重要載體。但由于我國(guó)工農(nóng)與城鄉(xiāng)長(zhǎng)期處于“二元分治”狀態(tài)下，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)被嚴(yán)重割裂，土地要素流動(dòng)停滯不前，嚴(yán)重制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。因此，在新常態(tài)下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)于有效解決農(nóng)村土地綜合整治問題、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1農(nóng)村土地綜合整治過程中存在的主要問題

1.1土地整治缺乏科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一規(guī)劃

農(nóng)村土地綜合整治是一項(xiàng)系統(tǒng)性、綜合性建設(shè)工程，工程項(xiàng)目的順利開展必然涉及眾多政府部門，出于自身利益衡量，部門分管各自為政，出臺(tái)的各種支農(nóng)、惠農(nóng)政策也以自身利益為前提，盡管開展不少土地整治工程，但是各項(xiàng)工程項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃缺少有效銜接，以致滋生“項(xiàng)目多，實(shí)施難”問題，由于缺乏科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)村土地項(xiàng)目整體推進(jìn)效果未能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。此外，在農(nóng)村土地綜合整治過程中主要分為三個(gè)規(guī)劃階段，分別是項(xiàng)目前期規(guī)劃、中期規(guī)劃和后期規(guī)劃，每一規(guī)劃階段都十分重要，而在現(xiàn)實(shí)生活中作為土地整治工作重中之重的前期規(guī)劃卻存在嚴(yán)重滯后。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，許多農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃項(xiàng)目通常是先進(jìn)行整治然后再進(jìn)行規(guī)劃，很多地區(qū)都陷入這樣一種本末倒置的錯(cuò)誤做法。其二，由于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、規(guī)劃方案不夠完善，導(dǎo)致項(xiàng)目有被拖延推遲的可能。其三，對(duì)于項(xiàng)目整治質(zhì)量、項(xiàng)目工期長(zhǎng)短以及項(xiàng)目區(qū)工程突變狀況問題，整套體系缺乏一套合理、高效的監(jiān)督管理機(jī)制，必將給項(xiàng)目實(shí)施增大難度。

1.2整治項(xiàng)目成本投入大，資金籌集困難

農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目得以順利開展的首要前提就是要擁有充足的資金保障。因?yàn)樵谕恋卣芜^程中必然會(huì)涉及遷村并點(diǎn)或是整村搬遷，同時(shí)，農(nóng)民對(duì)于新建區(qū)要求擁有較好的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和完善的公共服務(wù)配套體系，致使拆舊建新及補(bǔ)償費(fèi)用需要龐大的資金鏈支持，而資金籌集卻非常困難。此外，從目前形勢(shì)看，我國(guó)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施主要分為兩個(gè)部分，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，由于擁有雄厚的資金力量，因此在實(shí)施項(xiàng)目過程中較容易。而另一部分則是中西部地區(qū)，由于地理位置劣勢(shì)、交通不便利、經(jīng)濟(jì)力量薄弱等因素，對(duì)于建新拆舊和土地復(fù)墾所需巨大投入費(fèi)用無力維持，因此，很難支撐起土地整治配套建設(shè)。土地整治主要由國(guó)土部門規(guī)劃實(shí)施，其資金來源也主要是靠政府資金投入，融資渠道很單一，未能將社會(huì)資金充分調(diào)動(dòng)起來投入到項(xiàng)目規(guī)劃中，由于土地整治缺乏充足資金保障，這不僅對(duì)項(xiàng)目實(shí)施造成較大阻礙，也使項(xiàng)目的質(zhì)量問題難以得到有效保障。

1.3政策宣傳力度不足，公眾參與度不夠

土地整治項(xiàng)目開展之前，政府有關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)項(xiàng)目開發(fā)區(qū)的宣傳力度。做好必要的準(zhǔn)備工作，如對(duì)項(xiàng)目區(qū)設(shè)立公示牌、規(guī)劃建設(shè)圖、張貼宣傳海報(bào)以及必要的宣傳資料，從而使民眾對(duì)項(xiàng)目開發(fā)區(qū)有最基本的知情權(quán)，這理應(yīng)是政府部門與廣大民眾互相了解、增進(jìn)信任的過程，是項(xiàng)目順利進(jìn)行的必要環(huán)節(jié)。其次，要讓廣大民眾對(duì)于涉及自身利益重大問題不僅享有知情權(quán)，還要充分享有參與權(quán)及話語權(quán)。項(xiàng)目規(guī)劃方案的確定，需要征求廣大民眾的意見，反復(fù)論證方案的可行性才可實(shí)施。但鑒于目前公眾參與項(xiàng)目實(shí)施渠道仍不暢通，決定權(quán)依然由政府部門控制，缺乏一整套公眾與政府部門有效協(xié)調(diào)機(jī)制。要知道，土地整治項(xiàng)目的開展只有“遵民意，順民心”建立在民眾參與的基礎(chǔ)上，才能夠正確反映出規(guī)劃區(qū)項(xiàng)目進(jìn)展的實(shí)際情況，做出更加科學(xué)、合理的建設(shè)布局。

1.4土地整治效果差，新增耕地質(zhì)量下降

我國(guó)大部分耕地的地塊面積狹小、形狀不規(guī)整并且細(xì)碎化程度很嚴(yán)重，致使土地平整工程規(guī)模受到很大限制，細(xì)碎化的地塊沒有得到合理有效規(guī)整，抑制了土地綜合整治效果的發(fā)揮。另一方面，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背景下，許多地方政府只重視掛鉤項(xiàng)目指標(biāo)落地，單純地為了占補(bǔ)平衡的指標(biāo)而去補(bǔ)充耕地，卻忽視了對(duì)建新拆舊和土地整理復(fù)墾為耕地的質(zhì)量，致使許多新增耕地質(zhì)量未達(dá)到預(yù)期規(guī)格要求，嚴(yán)重威脅到國(guó)家糧食安全，違背了政策的初衷。

1.5補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，收益分配不合理

在土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)的需要，部分農(nóng)戶的宅基地及土地會(huì)被拆遷征用，對(duì)于被拆遷和土地被征用農(nóng)戶理應(yīng)進(jìn)行合理補(bǔ)償，以彌補(bǔ)農(nóng)戶宅基地、房屋或土地使用權(quán)益的損失。但由于土地整治項(xiàng)目是由地方政府主導(dǎo)實(shí)行，部分地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是由當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）政府自行定制，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異非常大，有些地區(qū)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，造成補(bǔ)償不到位，給當(dāng)?shù)鼐用駧磔^大的生產(chǎn)、生活壓力，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。此外，由于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致政府、開發(fā)商及農(nóng)戶不同利益主體之間的利益分配比例很難確定。而在現(xiàn)實(shí)情況中，土地綜合整治項(xiàng)目收益的絕大部分是以政府主導(dǎo)及開發(fā)商參與形式來確定利益分割，這對(duì)廣大農(nóng)戶來說是極其不公平的，必須采取有效手段改變當(dāng)下這種困局。endprint

2農(nóng)村土地綜合整治問題化解對(duì)策

2.1加強(qiáng)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新規(guī)劃管理

要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)好各方利益，避免政出多門，促進(jìn)各種支農(nóng)、惠農(nóng)政策的出臺(tái)，加強(qiáng)土地整治工程的質(zhì)量監(jiān)督，注重各整治項(xiàng)目之間的規(guī)劃銜接，提高規(guī)劃項(xiàng)目的科學(xué)性和可操作性，以便建新拆舊工程項(xiàng)目的順利完成。此外，要加快創(chuàng)新規(guī)劃管理，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目各個(gè)階段系統(tǒng)性規(guī)劃，尤其是對(duì)前期項(xiàng)目工程規(guī)劃滯后現(xiàn)象更應(yīng)該加以重視，對(duì)整治項(xiàng)目前、中、后期進(jìn)行科學(xué)的論證、評(píng)價(jià)和決策。最后，要對(duì)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施建立一套科學(xué)、合理、高效的監(jiān)督管理機(jī)制，以減少項(xiàng)目實(shí)施難度，確保項(xiàng)目順利開展。

2.2創(chuàng)新融資方式，建立資金整合機(jī)制

農(nóng)村土地綜合整治的關(guān)鍵是項(xiàng)目資金投入力度問題，對(duì)于我國(guó)目前項(xiàng)目整治資金籌集困難可以從以下方面著手：其一，加大政府對(duì)土地整治項(xiàng)目的資金投入，爭(zhēng)取更多的中央、省、市對(duì)土地整治專項(xiàng)資金的補(bǔ)貼，農(nóng)村土地整治的資金必須以政府投入為主，社會(huì)投入資金為輔。其二，科學(xué)統(tǒng)籌各部門的人才、資金、技術(shù)資源，切實(shí)提高涉農(nóng)資金的使用效率，建立資金整合機(jī)制。其三，要加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，完善農(nóng)村金融對(duì)農(nóng)村土地整治的信貸服務(wù)體系，同時(shí)，需要?jiǎng)?chuàng)新投、融資方式，吸收更多的社會(huì)資金投入到農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目當(dāng)中。

2.3加強(qiáng)政策宣傳，提高公眾參與度

農(nóng)村土地整治項(xiàng)目開展之前要采取多種措施和渠道，加大對(duì)項(xiàng)目整治區(qū)政策的宣傳力度，確保項(xiàng)目整治區(qū)的公開性、透明度，使項(xiàng)目區(qū)民眾充分了解國(guó)家為農(nóng)村土地整治所制定的相關(guān)法律法規(guī)政策，了解整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)工程規(guī)劃內(nèi)容、實(shí)施方案、融資方式以及具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，以便在涉及自身切實(shí)利益問題不受任何人侵害。此外，要加強(qiáng)民眾對(duì)項(xiàng)目管理參與力度，讓廣大民眾對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)的各個(gè)環(huán)節(jié)積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，例如，項(xiàng)目的（選址、實(shí)施、驗(yàn)收等）環(huán)節(jié)，提高民眾參與項(xiàng)目建設(shè)的積極性，只有獲得民眾對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施的認(rèn)可和支持，才能保證土地整治項(xiàng)目順利開展。

2.4提升土地整治效果，保證新增耕地質(zhì)量

要加大對(duì)土地平整力度，削減高地、填平洼地，加強(qiáng)對(duì)村莊中閑散的地塊進(jìn)行有效的歸并，對(duì)廢棄的池塘、枯井、渠道進(jìn)行整體填充，對(duì)于廢棄的宅基地、養(yǎng)殖場(chǎng)、工礦及企業(yè)用地進(jìn)行合理復(fù)墾，通過平整和規(guī)劃以達(dá)到滿足農(nóng)田耕作、排灌的質(zhì)量要求。加快全國(guó)土地確權(quán)登記頒證工作，厘清農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系，為建設(shè)土地集中連片耕種、規(guī)?；?jīng)營(yíng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田創(chuàng)造有利條件。此外，在“城鄉(xiāng)增減掛鉤”項(xiàng)目下，要對(duì)占補(bǔ)平衡所補(bǔ)充的耕地質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格審核，對(duì)于不合格的新增耕地責(zé)令其按照耕地質(zhì)量等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新整治規(guī)劃，直至滿足質(zhì)量要求為準(zhǔn)，只有耕地質(zhì)量得到提升，國(guó)家的糧食安全才能夠得到保證。

2.5提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善收益分配機(jī)制

要對(duì)因土地整治而被征地或拆遷的農(nóng)戶進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償。其一，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，不能單以土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，要以生產(chǎn)要素功能、生態(tài)環(huán)保及未來土地增值收益潛力等科學(xué)合理的制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，由于我國(guó)各地區(qū)之間存在著較大差異，政府在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不能按照“一刀切”政策，要因區(qū)、因地而治。其二，提供多樣化補(bǔ)償方式。要將實(shí)物補(bǔ)償與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行有效結(jié)合，促進(jìn)以土地?fù)Q社保、土地置換股份，提供城鎮(zhèn)最低生活保障等多種手段，以滿足農(nóng)民的差異化需求。其三，要充分發(fā)揮市場(chǎng)行為基礎(chǔ)性作用，完善收益分配機(jī)制，通過建立科學(xué)合理地收益評(píng)估體系，確定政府、投資商及農(nóng)戶收益分配比例，確保土地收益能夠返還到農(nóng)戶手中。

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