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    誰來保護(hù)兒童不受侵害?

    2017-10-16 17:36:39高頔
    財(cái)經(jīng) 2017年23期
    關(guān)鍵詞:兒童

    高頔

    村里的“四點(diǎn)半課堂”開設(shè)近一年,10歲的趙元(化名)幾乎沒有來過。

    一年前,天津市和平之君兒童福利院在武清區(qū)農(nóng)村開設(shè)了兩所兒童福利中心。一間四五十平方米的平房被劃分成若干區(qū)域,孩子們放學(xué)后來到這里寫作業(yè)、讀書或者玩游戲。男孩子們很喜歡這里,寫完作業(yè)后常聚在一起拼圖或玩桌上足球,但他們很少看見同校的趙元。

    在他們的印象中,趙元是個(gè)膽小到甚至?xí)ε麓蚶椎暮⒆印?/p>

    趙元的媽媽患有精神疾病,十多年前從云南嫁過來。趙元學(xué)習(xí)成績不好,考試后,她慣常的方法就是不停重復(fù)地說教。面對(duì)此時(shí)的媽媽,趙元極不耐煩,雙腳在地上搓來搓去,但他不敢抱怨,因?yàn)楹ε抡兄赂赣H的打罵。每次父親喝酒,趙元和媽媽都會(huì)立刻離開家躲出去,“他爸爸脾氣不好,喝酒之后連著他媽媽和他一起打。”村委會(huì)和福利院的工作人員除了調(diào)解、勸說外不敢過多干預(yù),“萬一他煩躁,又拿孩子出氣?!?/p>

    從簽署聯(lián)合國兒童權(quán)利公約,到頒行《未成年人保護(hù)法》《未成年人預(yù)防犯罪法》《反家暴法》等法律,再到政府文件,中國并不缺少與未成年人相關(guān)的法規(guī)。然而,近年來發(fā)生的南京養(yǎng)母虐童事件、浙江溫嶺虐童事件、南京南火車站猥褻女童案件,每一樁侵害未成年人基本權(quán)益的案件,都暴露出中國兒童權(quán)利保護(hù)上的缺陷和無力。

    孩子是否有離開權(quán)?

    和平之君兒童福利院院長陳美文曾遇到非常棘手的情況。

    三年前,一家四口的流動(dòng)家庭來到福利院。父親姜鵬要求福利院收養(yǎng)他與前妻的女兒婷婷。溝通過程中,陳美文發(fā)現(xiàn),婷婷身形瘦小,一直低著頭雙手交叉放在身前。陳美文以參觀福利院為由帶婷婷借故離開,在她的手上和后背發(fā)現(xiàn)了淤青。

    陳美文從小女孩口中得知,她不滿一歲的時(shí)候,母親就離家出走,父親在外打工與繼母結(jié)婚,后來生下妹妹。一家人東奔西走,父親打工時(shí),繼母經(jīng)常一周只給婷婷七個(gè)饅頭,姜鵬知道也置之不理。姜鵬對(duì)婷婷視若敝屣,甚至當(dāng)著福利院工作人員的面推搡孩子。陳美文報(bào)警后,警方表示只能調(diào)和勸告。

    婷婷很想待在福利院,不停地抓著陳美文的手追問:“阿姨我能和你在一起嗎?”根據(jù)現(xiàn)行《收養(yǎng)法》,社會(huì)福利機(jī)構(gòu)只能收養(yǎng)喪失父母的孤兒、查找不到生父母的棄嬰和兒童或生父母有特殊困難無力撫養(yǎng)的子女——婷婷的情況并不符合收養(yǎng)條件。

    僵持一天后,姜鵬意欲把婷婷扔在福利院一走了之。陳美文警告他,如果扔下孩子、離開大門一步,就涉嫌遺棄罪,姜鵬和妻子只得悻悻而歸。

    陳美文后來再次尋找這家人的時(shí)候,已不知道他們?nèi)ハ蚝翁帯?/p>

    北京青少年法律援助與研究中心的一份報(bào)告顯示,在2008年至2013年六年間媒體報(bào)道的697例未成年人遭受家庭暴力案件中,近75%的案件為親生父母施暴、繼父母或養(yǎng)父母施暴占10%;10周歲以下的未成年人更容易遭受家庭暴力,且女童遭受家庭暴力的比例高于男童。

    特別值得注意的是,半數(shù)以上案件發(fā)生在家庭結(jié)構(gòu)變化、流動(dòng)家庭以及非婚生家庭中。

    《報(bào)告》發(fā)現(xiàn),針對(duì)未成年人家庭暴力的原因包括多種方面,其中因家庭矛盾進(jìn)而向孩子發(fā)泄實(shí)施報(bào)復(fù)的案件比例最高;但僅有1.87%的未成年人在受到家暴行為后報(bào)案,除后果特別嚴(yán)重的受到刑事處罰外,有近三分一的案件處理結(jié)果不詳或者無處理結(jié)果。

    《未成年人保護(hù)法》中第二章即是家庭保護(hù),其次才是學(xué)校和社會(huì)保護(hù)方面,可見家庭保護(hù)對(duì)未成年人的重要性。但是,當(dāng)監(jiān)護(hù)人或者家庭成員侵害未成年人權(quán)益時(shí)該怎么辦?

    僅依靠對(duì)監(jiān)護(hù)人治安或者刑事處罰無法解決根本問題,北京煒衡律師事務(wù)所律師周浩認(rèn)為,當(dāng)孩子無法在原生家庭生活,應(yīng)該賦予孩子適當(dāng)?shù)倪x擇權(quán)——是否要離開,并且在孩子選擇離開的時(shí)候進(jìn)行一定的救助。

    周浩告訴《財(cái)經(jīng)》記者,無論是1987年實(shí)施的《民法通則》,還是1991年通過的《未成年人保護(hù)法》以及2006年修訂后的版本,都規(guī)定了“撤銷監(jiān)護(hù)人制度”。但這一制度幾乎沒有被執(zhí)行過,“因?yàn)殚L久以來都不知道如何執(zhí)行”。

    直到2014年12月,最高法院、最高檢察院、公安部、民政部發(fā)布《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》(下稱《意見》),規(guī)定了申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟制度,并新增共青團(tuán)、婦聯(lián)、關(guān)工委、學(xué)校等團(tuán)體和單位有權(quán)向法院申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格。

    2017年8月12日,南京南火車站候車室發(fā)生猥褻女童案件。經(jīng)警方調(diào)查,女童為隨行家庭的養(yǎng)女,犯罪嫌疑人是女童的哥哥,即女童養(yǎng)父母的18歲親生兒子,目前犯罪嫌疑人已被逮捕。專門從事困境兒童救助的非營利機(jī)構(gòu)兒童希望創(chuàng)始人張雯直言,雖然案件引起廣泛關(guān)注,大家聲討性侵、猥褻兒童等行為,但忽略了最根本的、對(duì)未成年人保護(hù)的討論。

    《收養(yǎng)法》規(guī)定,收養(yǎng)人首先必須滿足無子女的條件,且只能收養(yǎng)一名子女。只有三種情況下,可以突破上述兩個(gè)限制:收養(yǎng)孤兒、殘疾兒童;社會(huì)福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)的查找不到生父母的棄嬰和兒童;華僑收養(yǎng)三代以內(nèi)同輩旁系血親的子女。

    由于南京南火車站猥褻女童案正在進(jìn)一步偵查審理中,目前尚不清楚女童的養(yǎng)父母是否為華僑、女孩是否為孤殘兒童或者棄嬰?如果不是,對(duì)于女童的收養(yǎng)行為本身就涉嫌違法。

    據(jù)了解,在當(dāng)?shù)貗D聯(lián)的陪同下,受害女童已與養(yǎng)父返回家中。對(duì)此,公眾亦提出質(zhì)疑與擔(dān)憂,女童是否還適合回到收養(yǎng)家庭?張雯介紹,在美國,一旦發(fā)生類似情況,政府會(huì)介入、兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)與社工組織會(huì)進(jìn)行專業(yè)評(píng)估,未成年人是否仍適合生活在家庭里、是否需要隔離期,還是直接脫離原生或收養(yǎng)家庭?endprint

    雖然《意見》規(guī)定了報(bào)告和處置制度,在監(jiān)護(hù)人侵害被監(jiān)護(hù)未成年人權(quán)益時(shí),學(xué)校、醫(yī)院、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)案或者舉報(bào),廣東普羅米修律師事務(wù)所律師王勝生介紹,《意見》并未規(guī)定知情不報(bào)應(yīng)承擔(dān)何種法律后果。

    2015年4月,一名南京6歲男童被虐打的照片在網(wǎng)上引起廣泛關(guān)注,男童背部、手臂遍布疑似被鞭子抽過的傷痕。這起案件正是學(xué)校老師發(fā)現(xiàn)報(bào)警,警方介入調(diào)查。在張雯看來,與未成年人密切接觸的人,如老師、醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)工作人員等都應(yīng)具有強(qiáng)制性報(bào)告義務(wù),“在美國,教師、社工如果發(fā)現(xiàn)侵害兒童行為而不報(bào)告,則涉嫌瀆職罪”。

    “公安機(jī)關(guān)如何調(diào)查家暴行為;如何界定適度體罰與家庭暴力的區(qū)別;是否需要、如何撤銷監(jiān)護(hù)人資格;民政部門如何安置未成年人,以及后續(xù)情況如何跟進(jìn)。在這些方面,基層單位和國家部門均缺乏經(jīng)驗(yàn)?!?王勝生說,國外很多環(huán)節(jié)是由社工組織承擔(dān),但目前國內(nèi)欠缺專業(yè)的社工力量,政府可以通過采購的方式向NGO組織購買服務(wù),以促進(jìn)未成年人保護(hù)。

    國家對(duì)兒童保護(hù)有兜底的職責(zé)

    多位法律界人士及兒童福利專家向《財(cái)經(jīng)》記者表示,中國現(xiàn)有的《未成年人保護(hù)法》《收養(yǎng)法》等法律與真正的兒童福利保障法律相距尚遠(yuǎn)。

    “早在十年前,就有學(xué)者開始探討制定《兒童福利法》,但由于立法需要達(dá)成更高的共識(shí)以及更多職能部門協(xié)作,難度較大。2010年,民政部才啟動(dòng)《兒童福利條例》的起草工作?!敝袊嗄暾螌W(xué)院少年兒童研究所所長童小軍說。

    近年來時(shí)有發(fā)生的各種惡性兒童侵害案件,暴露出兒童保護(hù)機(jī)制缺失,有關(guān)未成年人保護(hù)的法律和政策也十分零散,“2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》,但它只是意見,不具備法律效力,也沒有明確規(guī)定誰來去做、怎么做”。童小軍也傾向以兒童利益最大化為初衷,達(dá)成一部綜合完善、可以協(xié)調(diào)各部門的法律:“法律是基本權(quán)益的保障,有了《兒童福利法》才可以從國家監(jiān)護(hù)角度建立兒童保護(hù)機(jī)制?!?/p>

    除法律保障外,有觀點(diǎn)認(rèn)為,可以建立一個(gè)類似于美國兒童福利局的職權(quán)機(jī)構(gòu),將分散的兒童福利管理職能整合、統(tǒng)籌所有涉及兒童事務(wù)。

    目前,民政部社會(huì)事務(wù)司、社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司都涉及兒童權(quán)益保護(hù)職能,前者負(fù)責(zé)擬定兒童收養(yǎng)政策、承辦政府間兒童收養(yǎng)政策協(xié)調(diào)事宜,下設(shè)兒童福利和收養(yǎng)處、未成年人(留守兒童)保護(hù)處;后者負(fù)責(zé)擬定孤兒和殘疾人等特殊群體權(quán)益保護(hù)政策。此外,婦聯(lián)、關(guān)工委和殘聯(lián)也各有職責(zé)。

    童小軍建議,民政部可以在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置下,先將社區(qū)服務(wù)做起來,比如,每個(gè)村/居設(shè)置一個(gè)兒童福利主任,對(duì)其進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。他們可以及時(shí)、主動(dòng)發(fā)現(xiàn)兒童權(quán)益受侵害案件,并進(jìn)行檢測、評(píng)估、跟進(jìn)。當(dāng)更多的服務(wù)進(jìn)入時(shí),國家可以給社會(huì)組織家訪的權(quán)利?!昂芏郚GO組織只能在狹窄的范圍內(nèi)做有限的事情?因?yàn)閲覜]有授予它權(quán)利,所以還是要立法,以法律形式界定?!?/p>

    童小軍還認(rèn)為,應(yīng)建立預(yù)防、響應(yīng)和回歸機(jī)制。當(dāng)家庭沒有履行好監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí),國家應(yīng)當(dāng)提前介入。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生時(shí),需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告,這是響應(yīng)機(jī)制。另外,在孩子受到傷害之后康復(fù),這是回歸機(jī)制。

    2010年被認(rèn)為是中國兒童福利元年。這一年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見》,要求各省級(jí)政府按照不低于當(dāng)?shù)仄骄钏降脑瓌t,合理確定孤兒基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn),并向全體孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)。

    隨后,民政部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)通知,由中央財(cái)政下?lián)苜Y金,對(duì)2010年的孤兒基本生活費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助,標(biāo)準(zhǔn)為東部地區(qū)每人每月180元、中部地區(qū)每人每月270元、西部地區(qū)每人每月360元。

    是年5月,民政部與聯(lián)合國兒童基金會(huì)、北京師范大學(xué)中國公益研究院啟動(dòng)為期五年的中國兒童福利示范項(xiàng)目——“中國兒童福利示范區(qū)”,在四川、河南、新疆等5省區(qū)120個(gè)村展開試點(diǎn)。“兒童福利主任”的提法來源于此。

    兩年后,基于“中國兒童福利示范區(qū)”的操作經(jīng)驗(yàn),民政部在江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市,試點(diǎn)推行“適度普惠、分層次、分類型、分標(biāo)準(zhǔn)、分區(qū)域”的兒童福利政策,其中“分區(qū)域”把全國劃分為東、中、西部,制定適應(yīng)各地的兒童補(bǔ)貼制度;“分標(biāo)準(zhǔn)”是指對(duì)不同類型的兒童,分不同標(biāo)準(zhǔn)予以福利保障。

    《財(cái)經(jīng)》記者了解到,這兩個(gè)項(xiàng)目都是民政部下社會(huì)慈善和福利促進(jìn)司的項(xiàng)目,所以“福利”更多側(cè)重于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

    在童小軍看來,兒童福利包含兒童保護(hù),但在現(xiàn)實(shí)中二者含義不同。兒童福利側(cè)重于為有需要的兒童提供救助津貼等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,其覆蓋的內(nèi)容和數(shù)量水平會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展而調(diào)整,甚至?xí)?。兒童保護(hù)側(cè)重于兒童權(quán)利的保護(hù),且聚焦保護(hù)兒童免遭虐待、忽視、剝削和暴力等四大人為傷害。這些兒童傷害,不論在哪個(gè)時(shí)代,不論經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平如何先進(jìn),都會(huì)存在,應(yīng)對(duì)的要求都是一樣的。

    當(dāng)前兒童福利政策的制定,無論留守兒童、孤兒,還是困境兒童,出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)權(quán)益不受侵害,但結(jié)果都是以救濟(jì)補(bǔ)貼衡量?!皩?duì)于兒童福利、兒童保護(hù),可以改進(jìn)家庭的教育理念、動(dòng)用社會(huì)力量來實(shí)現(xiàn),但國家對(duì)兒童保護(hù)有兜底的職責(zé)?!蓖≤娬f,最重要的是明確國家兜底的制度應(yīng)該包含哪些內(nèi)容,盡快建立機(jī)制。endprint

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