“301調(diào)查”，中美對抗期的開始？

金焱

美國正式啟動對華“301調(diào)查”，是美國總統(tǒng)特朗普上臺后首次對華正式采取強(qiáng)硬貿(mào)易措施，被輿論稱為“打響了中美貿(mào)易戰(zhàn)的第一槍”。

無論第一槍打響只是槍聲預(yù)警還是真槍實彈地進(jìn)攻，到9月28日23時59分，針對“301調(diào)查”將進(jìn)入新的階段——提交書面意見以及申請出席聽證會到此截止，10月10日，301條款委員會將在美國首都華盛頓舉行聽證會。

在特朗普祭出的貿(mào)易保護(hù)主義大旗下，貿(mào)易成為美國工人不幸的根源，也成為削弱美國競爭力的罪魁禍?zhǔn)?。具體到中國，特朗普眼中的美中貿(mào)易圖景是，美國持續(xù)遭受貿(mào)易、就業(yè)、制造業(yè)損失，巨大的美中貿(mào)易逆差阻礙了美國經(jīng)濟(jì)的增長。

啟用“301調(diào)查”大棒

據(jù)美國商務(wù)部統(tǒng)計，美國對中國逆差從2001年的830億美元增長到2016年3470億美元，占美國整體商品貿(mào)易逆差7343億美元的47%。據(jù)美國國會日前發(fā)布的報告，今年上半年中美貿(mào)易逆差1706.7億美元，增長6.1%。美國商務(wù)部近日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，美國7月貿(mào)易逆差增加0.3%至437億美元；美國7月對中國貿(mào)易逆差335.6億美元，為2016年8月以來最大逆差。

美中貿(mào)易逆差的數(shù)據(jù)上升促使美國發(fā)起了首次針對中國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的調(diào)查。特朗普的總統(tǒng)貿(mào)易團(tuán)隊圍繞“301調(diào)查”行動迅速，似乎在證明美國對中國抬高貿(mào)易門檻的緊迫性。

8月14日特朗普簽署一份行政備忘錄，授權(quán)美國貿(mào)易代表審查“中國貿(mào)易行為”，包括中國在技術(shù)轉(zhuǎn)讓等知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的做法。在特朗普簽署行政備忘錄的第二天，美國商務(wù)部長羅斯在英國《金融時報》上撰文，控訴中國“不是選擇打造一個有全球競爭力的自由市場經(jīng)濟(jì)來展開競爭，而是選擇那些想在華經(jīng)營的美國企業(yè)，迫使它們轉(zhuǎn)讓專有技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)”。

8月18日下午，美國貿(mào)易代表處發(fā)布立案公告，這一公告的遣詞造句與特朗普的行政備忘錄高度相似。公告決定對中國政府采取的與技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新相關(guān)的法律、政策及實踐操作進(jìn)行調(diào)查，以判斷其是否屬于“可采取行動的措施”。特朗普及其貿(mào)易團(tuán)隊擬定的貿(mào)易路線，在不同程度上挑戰(zhàn)了過去為全球貿(mào)易提供支撐的規(guī)則和制度。美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)布的2017年貿(mào)易政策議程報告強(qiáng)調(diào)，特朗普政府將強(qiáng)力維護(hù)美國在貿(mào)易政策事務(wù)上的主權(quán)，不會受制于世貿(mào)組織裁決。

為了實現(xiàn)這一貿(mào)易路線，一些故紙堆里的貿(mào)易政策先后被調(diào)用。在《1974年貿(mào)易法》第301條之前，矛頭指向中國的還有4月份翻出來的《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條款。該條款授權(quán)商務(wù)部就進(jìn)口鋼鐵和鋁產(chǎn)品是否損害美國國家安全啟動調(diào)查。

近日美國商務(wù)部推遲了公布針對鋼鐵進(jìn)口是否對國家安全構(gòu)成威脅所進(jìn)行的232條款調(diào)查結(jié)果，但8月底，特朗普遭美國鋼鐵巨頭聯(lián)合逼宮，這些鋼鐵工業(yè)企業(yè)高管聯(lián)合致函特朗普，要求立即采取進(jìn)口限制，遏制美國鋼鐵進(jìn)口的迅速回升，使得懸念頓生。

翰宇國際律師事務(wù)所國際貿(mào)易聯(lián)席主席弗蘭克·塞莫利茲對《財經(jīng)》記者說，沒什么能阻止美國政府通過世貿(mào)組織（WTO）來著手解決貿(mào)易糾紛，但特朗普政府顯然更傾向于獨(dú)立地采取單方面行動，而不是發(fā)起雙邊談判。從長遠(yuǎn)的角度來講，單方面行動意味著美國政府更加獨(dú)立，更有控制力。中國如何回應(yīng)“301調(diào)查”至關(guān)重要。

“301調(diào)查”的舊湯新藥

“301調(diào)查”這一貿(mào)易武器的鼎盛時期是上世紀(jì)80年代，直到90年代初期，隨后漸漸失去了用武之地。美國最近一次對中國進(jìn)行此項調(diào)查發(fā)生在奧巴馬任期內(nèi)。

“301調(diào)查”—— 《1974年貿(mào)易法》第301條由美國發(fā)起，旨在幫助美國產(chǎn)品打開國外市場。自1974年至今，美國政府共開展過122次“301調(diào)查”。1994年世界貿(mào)易組織（WTO）正式成立成為“301調(diào)查”的分水嶺。

奧爾布賴特石橋集團(tuán)高級副總裁埃里克·阿爾特巴赫對《財經(jīng)》記者說，在世貿(mào)組織成立前，美國對其主要貿(mào)易伙伴不需要盡什么義務(wù)，在解決貿(mào)易爭端時，有很多騰挪的空間來單方面采取措施。里根政府時期共進(jìn)行過49次“301調(diào)查”，有些甚至沒有行業(yè)協(xié)會或工會提出正式的請求，政府主動發(fā)起“301調(diào)查”。

里根政府頻頻動用“301調(diào)查”的原因之一，是《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）僅覆蓋了商品貿(mào)易，而不包括服務(wù)貿(mào)易、政府采購、國際投資、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定和糾紛排處機(jī)制。在美國主導(dǎo)下的關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判之后，WTO正式成立，國際貿(mào)易爭端逐步轉(zhuǎn)移到了世貿(mào)平臺上，美國發(fā)動單邊制裁案例的數(shù)量和頻率顯著減少。

301條款授權(quán)美國貿(mào)易代表可對他國“不合理或不公正的貿(mào)易做法”發(fā)起調(diào)查，并可在調(diào)查結(jié)束后建議美國總統(tǒng)實施單邊制裁，包括撤銷貿(mào)易優(yōu)惠、征收報復(fù)性關(guān)稅等。這些“不合理或不公正的貿(mào)易做法”在上世紀(jì)70年代引發(fā)的“301調(diào)查”包括：1975年，美國雞蛋生產(chǎn)商要求政府調(diào)查他們在加拿大市場的份額；1976年，佛羅里達(dá)州柑橘委員會指控歐洲關(guān)稅歧視美國橙汁；1979年，美國雪茄協(xié)會要求政府對其在日本的銷售情況進(jìn)行調(diào)查。

貫穿上世紀(jì)80年代前后的主題是日美貿(mào)易爭端，因而在1976年至1989年的十多年間，美國對日本鋼鐵、電信、木材、醫(yī)藥、半導(dǎo)體等制造業(yè)發(fā)起了14起“301調(diào)查”。

同樣，在上世紀(jì)八九十年代，美國認(rèn)為中國臺灣未能執(zhí)行知識產(chǎn)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，動用“301調(diào)查”單方面限制臺灣對美出口。

20世紀(jì)90年代，中國成為美國就知識產(chǎn)權(quán)而展開“301調(diào)查”和談判的主要對象之一。90年代美國對中國的4次“301調(diào)查”中，有3次是針對知識產(chǎn)權(quán)。endprint

1990年，美國將中國升級為“重點(diǎn)觀察國家”。1991年4月，美國對中國首次發(fā)起“301調(diào)查”。經(jīng)過六個月的調(diào)查，美國貿(mào)易代表的調(diào)查結(jié)論為“中國的知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法行為不合理，為美國商業(yè)帶來負(fù)擔(dān)和限制”，并公布了價值28億美元的預(yù)備性報復(fù)清單，擬針對中國出口到美國的成衣、運(yùn)動鞋、玩具和電子產(chǎn)品等，征收高達(dá)100%的懲罰性關(guān)稅。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授程大為對《財經(jīng)》記者說，“301調(diào)查”并不是一個最嚴(yán)厲的貿(mào)易保護(hù)政策，它是有伸縮性的。

1991年、1994年6月以及1996年4月美國對中國知識產(chǎn)權(quán)實施的“301調(diào)查”，最終通過談判獲得轉(zhuǎn)圜，以簽訂中美市場準(zhǔn)入或知識產(chǎn)權(quán)備忘錄和協(xié)議告終。中美雙方在1992年、1995年、1996年簽訂知識產(chǎn)權(quán)方面的諒解備忘錄，中國承諾加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，并先后修訂了《專利法》、《商標(biāo)法》，頒布《反不正當(dāng)競爭法》等。

2010年10月，奧巴馬政府宣布接受美國鋼鐵工人聯(lián)合會的請求，對華清潔能源有關(guān)政策和措施啟動“301調(diào)查”。阿爾特巴赫當(dāng)時作為負(fù)責(zé)中國事務(wù)的美國副助理貿(mào)易代表，也參與到當(dāng)年的“301調(diào)查”工作中。

奧巴馬對華的“301調(diào)查”涵蓋了中國風(fēng)能、太陽能、高效電池和新能源汽車行業(yè)的154家企業(yè)，以查明美國相關(guān)企業(yè)的利益是否受到了損害。阿爾特巴赫說，那次“301調(diào)查”結(jié)束后，美國貿(mào)易代表向奧巴馬總統(tǒng)提出的政策建議是，中國的風(fēng)能補(bǔ)貼計劃違反了世貿(mào)規(guī)則。奧巴馬政府決定就此補(bǔ)貼計劃與中國進(jìn)行磋商。在磋商期間，中國政府表示補(bǔ)貼方案在逐步淘汰過程中，因而此案并未正式進(jìn)入WTO爭端解決程序。

科技領(lǐng)域成主戰(zhàn)場

知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)對經(jīng)濟(jì)的影響貫穿始終。美國商務(wù)部2016年的一份報告指出，知識產(chǎn)權(quán)密集型產(chǎn)業(yè)至少為美國提供了4500萬個就業(yè)機(jī)會，產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)超過6萬億美元，占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的38.2%。

今年早些時候，美國一個關(guān)注知識產(chǎn)權(quán)的委員會估算認(rèn)為：偽造商品、盜版軟件和竊取商業(yè)機(jī)密對美國經(jīng)濟(jì)的拖累每年超過2250億美元，最多可能高達(dá)6000億美元。羅斯在其撰文中透露說，特朗普認(rèn)為，中國要為此負(fù)一半的責(zé)任。

4月28日，美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）發(fā)布2017年《特別301報告》，就全球貿(mào)易和知識產(chǎn)權(quán)發(fā)展情況進(jìn)行總結(jié)和回顧。報告中，USTR繼續(xù)將中國列入優(yōu)先考察名單，并指出中國的一些長期性和新的知識產(chǎn)權(quán)問題值得關(guān)注，包括強(qiáng)制性技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求、知識產(chǎn)權(quán)執(zhí)法的結(jié)構(gòu)性障礙、廣泛存在的侵權(quán)活動。

美國在研發(fā)密集、高技術(shù)企業(yè)方面是世界領(lǐng)導(dǎo)者。塞莫利茲指出，美國企業(yè)最為擔(dān)憂的是對其知識產(chǎn)權(quán)的盜用。

中國首創(chuàng)創(chuàng)始人、董事長兼首席執(zhí)行官傅成對《財經(jīng)》記者說，無論修辭方式和應(yīng)對措施如何改變，貿(mào)易沖突都悲劇性地一直在中美關(guān)系中扮演重要的角色，而如今雙方的角力點(diǎn)放在對技術(shù)和互惠的市場準(zhǔn)入的推動力度上。

華盛頓智庫戰(zhàn)略與國際研究中心（CSIS）近日發(fā)布的報告指出，中國目前在創(chuàng)新領(lǐng)域采取的是科技民族主義，即在犧牲外國科技企業(yè)利益的條件下保護(hù)本國企業(yè)。外國科技公司在技術(shù)上比中國競爭者要高，它們?nèi)绻軌虻玫绞袌鰷?zhǔn)入，可能會改變中國市場。但與此同時，中國政府和中國公司將設(shè)法得到這些技術(shù)，它們擁有的最大籌碼是中國巨大的市場。

每個希望進(jìn)入中國市場的美國公司都必須根據(jù)自己的情況作出商業(yè)決定。以蘋果公司為例，繼在北京和深圳之后，蘋果宣布將在上海和蘇州設(shè)立研發(fā)中心，這四大研發(fā)中心基本覆蓋了蘋果產(chǎn)品關(guān)鍵的供應(yīng)鏈基地。對蘋果來說，中國是重要的成長市場，按照營收計算，中國市場未來將取代美國市場，成為該公司最大的市場。

在貿(mào)易代表辦公室公布的文件中，此次“301調(diào)查”的范圍主要包括：中國政府是否利用一系列的手段，包括通過含糊或者秘密的許可、開辦合資企業(yè)的要求、外資權(quán)益限制等方式干涉美國公司在中國的運(yùn)作。這樣做的目的是強(qiáng)迫美國企業(yè)去轉(zhuǎn)移技術(shù)；中國政府是否通過發(fā)放牌照以及技術(shù)協(xié)商等方式迫使美國企業(yè)放松對于技術(shù)的控制，是否通過非市場手段下令轉(zhuǎn)讓技術(shù)。

在這一背景下，程大為指出，“301調(diào)查”的目的實際上是為美國在華投資的企業(yè)服務(wù)，創(chuàng)造好的投資環(huán)境。

布賴恩·奧肖內(nèi)西是從事研究與發(fā)展許可貿(mào)易、國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的國際性專業(yè)組織美加許可貿(mào)易工作者協(xié)會主席，同時也是律師事務(wù)所Dinsmore&Shohl的合伙人。

奧肖內(nèi)西對《財經(jīng)》記者說，中國在知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、特別是專利制度保護(hù)方面取得了顯著的進(jìn)步。中國懂得技術(shù)進(jìn)步的重要性，懂得經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢取決于技術(shù)優(yōu)勢，懂得積累和收集有價值的技術(shù)信息的能力至關(guān)重要。中國似乎在刻意營造這樣的信念：為促進(jìn)中國的外商投資和技術(shù)發(fā)展，中國在大力保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，但這最多是相當(dāng)膚淺的專利保護(hù)。專利只是問題的一部分，真正的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)取決于把知識產(chǎn)權(quán)視為私有財產(chǎn)的系統(tǒng)，防止其被偷竊或盜用。因此，中國的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)在期望與現(xiàn)實之間存在一個鴻溝。

傅成指出，“301調(diào)查”可能只是一個煙霧彈，更重要的還是CFIUS。對中國收購美國半導(dǎo)體技術(shù)和發(fā)展芯片行業(yè)，CFIUS一直持強(qiáng)硬態(tài)度。近日美國官員表示，美國政府準(zhǔn)備加強(qiáng)對中國企業(yè)投資美國科技領(lǐng)域的審查，以更好地保護(hù)他們視為對國家安全至關(guān)重要的敏感技術(shù)，尤其是在人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)方面。

這在此次“301調(diào)查”也有所體現(xiàn)，美國政府調(diào)查的內(nèi)容之一是，中國政府是否直接或者幫助一些中國公司通過系統(tǒng)投資并購的手段收買美國公司及其資產(chǎn)，以獲取先進(jìn)技術(shù)以及知識產(chǎn)權(quán)，最終謀求大規(guī)模的技術(shù)轉(zhuǎn)移；中國政府是否支持入侵美國商業(yè)機(jī)構(gòu)電腦系統(tǒng)的行為，通過黑客手段盜取知識產(chǎn)權(quán)以及商業(yè)機(jī)密。

賭注和籌碼

美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會主席羅伯特·阿特金森是“301調(diào)查”的擁躉。此前，1月份他在向美國國會作通報時稱，中國已到了不擇手段操縱市場、肆意竊取和脅迫美國進(jìn)行知識轉(zhuǎn)移的境地。從半導(dǎo)體到電子商務(wù)，中國政府領(lǐng)導(dǎo)人毫不掩飾地表明了讓中國掌握自有技術(shù)的目標(biāo)。endprint

阿特金森對《財經(jīng)》記者說，特朗普政府“301調(diào)查”的目的應(yīng)該是阻止中國在創(chuàng)新上的重商主義做法，調(diào)查結(jié)束后，美國應(yīng)堅持遵從規(guī)范和準(zhǔn)則。美國政府通過此舉向中國政府施壓，希望中國更嚴(yán)格地遵守規(guī)則，并縮減創(chuàng)新上的重商主義政策。

中國半導(dǎo)體行業(yè)的勇往直前被認(rèn)為是中國重塑科技競爭力的縮影。在阿特金森看來，中國嚴(yán)重依賴美國的半導(dǎo)體技術(shù)和軍事技術(shù)，“301調(diào)查”的焦點(diǎn)有可能集中于那些高端產(chǎn)業(yè)，如航空航天、高端制造業(yè)和生命科學(xué)。

但阿特金森強(qiáng)調(diào)說，美國政府的目的不是要阻止中國在這些領(lǐng)域取得成功，而是通過貿(mào)易施壓手段帶來公平競爭，結(jié)束強(qiáng)制性的技術(shù)轉(zhuǎn)讓要求，減少政府補(bǔ)貼，減少盜用知識產(chǎn)權(quán)的做法。

美國“301調(diào)查”對行業(yè)的影響還需要數(shù)月的時間顯現(xiàn)，不過業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為中國的通信設(shè)備、集成電路等科技行業(yè)會受到負(fù)面影響。從美國對中國進(jìn)口的商品構(gòu)成來看，特朗普“301調(diào)查”重點(diǎn)打擊的是機(jī)電產(chǎn)品。

美國是中國機(jī)電產(chǎn)品出口第一大市場。2016年，對美機(jī)電產(chǎn)品貿(mào)易順差占中國機(jī)電產(chǎn)品貿(mào)易總順差的37.5%，是順差的最主要來源地之一。2017年上半年，美國從中國進(jìn)口最多的商品品類是機(jī)電產(chǎn)品，占對中國總進(jìn)口金額的49.8%。

圍繞機(jī)電產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的爭議也是近年中美貿(mào)易的重災(zāi)區(qū)。據(jù)中國商務(wù)部消息，今年上半年，機(jī)電產(chǎn)品在美國對華雙反案件中的涉案金額為23億美元，是涉案金額最高的行業(yè)。

不過近年來，美國針對該領(lǐng)域的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，更多的是用素有“世界上最嚴(yán)厲的貿(mào)易壁壘之稱”的“337條款”。據(jù)路透社報道，2017年以來，美國國際貿(mào)易委員會對華發(fā)起的“337調(diào)查”案件，集中在半導(dǎo)體、醫(yī)療設(shè)備、電子行業(yè)、電動車、智能制造及通訊工具等高技術(shù)領(lǐng)域。

布魯金斯學(xué)會外交政策項目約翰·桑頓中國中心和全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目資深研究員杜大偉指出，“301調(diào)查”賦予總統(tǒng)廣泛的權(quán)力以應(yīng)對不公平的貿(mào)易行為，問題在于，對中國開展“301調(diào)查”后實行任何小的懲罰，如對一些商品施加關(guān)稅，都只是象征性的；任何大的舉動都會對美國和世界經(jīng)濟(jì)造成破壞。杜大偉對《財經(jīng)》記者說，“我不認(rèn)為特朗普有中間路線可以選擇?！?/p>

而且，中國經(jīng)濟(jì)對出口的依賴已不同從前，中美經(jīng)濟(jì)在貿(mào)易上制衡對方的能力勢均力敵。杜大偉指出，中國對美的出口現(xiàn)在僅占中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的不到5%，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)增長模式從出口和投資向更依賴服務(wù)和消費(fèi)轉(zhuǎn)型，美國市場對中國經(jīng)濟(jì)增長的相對重要性將繼續(xù)縮小。在硬幣的另一面，美國的科技企業(yè)卻不會輕易放棄中國市場。即使回顧歷史，美國“301調(diào)查”對中美貿(mào)易造成的負(fù)面影響也很有限。

根據(jù)“301調(diào)查”相關(guān)的法律規(guī)定，美國貿(mào)易代表處需要在啟動調(diào)查后的12個月作出決定。相關(guān)企業(yè)擔(dān)心這個調(diào)查可能會拖到2018年中期的法定期限之前。當(dāng)然，調(diào)查也可能提早得出結(jié)論。

中美貿(mào)易關(guān)系目前處在重大的不確定期，特朗普政府需要兌現(xiàn)“美國優(yōu)先”、它擔(dān)負(fù)著減少美國的貿(mào)易赤字，為美國人爭取就業(yè)機(jī)會的重?fù)?dān)。

一年以后的現(xiàn)在，“301調(diào)查”水落石出，但現(xiàn)在沒人能說清屆時特朗普政府與中國的貿(mào)易關(guān)系會指向何方。endprint