我國政府人員規(guī)模研究
——基于效率和公平雙視角的考量

● 萬鵬飛 劉偉

政策研究

我國政府人員規(guī)模研究
——基于效率和公平雙視角的考量

● 萬鵬飛 劉偉

已有文獻(xiàn)主要基于經(jīng)濟(jì)和效率視角來研究政府人員規(guī)模的大小。本文建立了一個(gè)包含兩個(gè)地方政府的理論模型分析效率和公平雙視角下的政府人員規(guī)模，并利用2004-2013年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證，試圖比較效率和公平視角下政府人員規(guī)模的區(qū)別。研究發(fā)現(xiàn)，追求效率還是追求公平會(huì)影響地區(qū)間的編制分配，在公平原則下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的最優(yōu)政府人員規(guī)模更大，而實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)我國政府編制分配實(shí)行的是效率原則，發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了更大的編制份額。同時(shí)，相對(duì)于非省會(huì)城市和中西部地區(qū)，省會(huì)城市和東部地區(qū)城市獲得了更大的編制傾斜，說明了我國編制分配中的地緣特征和人治色彩。

政府人員規(guī)模 編制 效率 公平

一、現(xiàn)實(shí)背景與研究綜述

控制政府規(guī)模、縮減人員編制，一直是我國政府管理的主題之一，這與我國自古以來倡導(dǎo)精簡的政治理念有關(guān)，同時(shí)“小政府”也是提高政府效率、提升政府公信力的一個(gè)重要途徑。改革開放以來，我國歷次行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革，無不將精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員、提高效率、轉(zhuǎn)變職能作為改革的重點(diǎn)，2007年頒布的《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》在關(guān)于編制管理的規(guī)定中第一條就提到“地方各級(jí)人民政府行政機(jī)構(gòu)的編制，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)，按照精簡的原則核定”；同年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范機(jī)構(gòu)編制管理的意見》中也提到，“按照中央和省要求，今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，機(jī)構(gòu)編制管理的工作重點(diǎn)繼續(xù)放在嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制和充分發(fā)揮現(xiàn)有編制使用效益上”；“堅(jiān)決防止機(jī)構(gòu)編制膨脹”。2013年，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)，本屆政府內(nèi)財(cái)政供養(yǎng)人員“只增不減”。①

那么，歷次政府人員規(guī)模的精簡是否達(dá)到了預(yù)期效果？結(jié)論卻不夠樂觀。社會(huì)輿論將“機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事”作為中國政府的習(xí)慣性描述，專家學(xué)者認(rèn)為中國的機(jī)構(gòu)改革始終未能走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，各級(jí)政府治理“超編”的努力也始終未曾停止。在這種背景下，很多研究試圖找出中國政府人員規(guī)模形成的深層機(jī)制，論證影響其形成的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素，以求解釋中國政府人員規(guī)模不斷膨脹、難以調(diào)控的原因。這些研究主要從事實(shí)判斷和實(shí)證研究兩個(gè)方向展開，前者主要致力于回答以下問題：中國現(xiàn)有公務(wù)員規(guī)模是否合理（朱光磊、張東波, 2003; 唐鈞等,2010）？中國的“官民比”與其他國家（地區(qū)）相比處于何種水平（孫濤, 2008; 呂芳、程名,2016; 樊鵬, 2015）？如何確定中國公務(wù)員規(guī)模調(diào)整的價(jià)值規(guī)范（沈榮華、張文彬, 2012; 程文浩、盧大鵬, 2010; 徐剛等, 2013）？后者主要關(guān)注政府人員規(guī)模的影響因素，尤其是圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一主題，驗(yàn)證“瓦格納法則”在中國的適用性問題，關(guān)注中國公務(wù)員規(guī)模的擴(kuò)張是否是經(jīng)濟(jì)增長的自然結(jié)果。這類研究得到的結(jié)果并不一致：張光（2008）使用改革開放以后的時(shí)間序列數(shù)據(jù)、潘衛(wèi)杰（2007）使用2003年省級(jí)橫截面數(shù)據(jù)、趙石磊（2008）使用VAR模型的協(xié)整檢驗(yàn)和因果關(guān)系檢驗(yàn)、吳木鑾和林謐（2010）使用固定效應(yīng)模型和廣義矩估計(jì)法、莊玉乙和張光（2012）運(yùn)用13年省級(jí)面板數(shù)據(jù)等等，都得出了”瓦格納法則“不適用于中國的結(jié)論；另一些文獻(xiàn)則得出政府規(guī)模會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)增長而擴(kuò)大的結(jié)論，從而驗(yàn)證了“瓦格納法則”：郭月梅和孫群力（2009）利用1978-2006年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)、李樹生（2009）利用1952-2007年間數(shù)據(jù)、孫群力（2007）利用1995-2004年省級(jí)面板數(shù)據(jù)，李丙紅（2010）通過建立Logistic模型、范子英和張軍（2010）利用1990-2008年的面板數(shù)據(jù)、饒曉輝（2007）利用Karras計(jì)量實(shí)證方法、王文劍（2010）運(yùn)用1996-2005年省級(jí)面板數(shù)據(jù)等。除了經(jīng)濟(jì)增長這一因素外，還有部分實(shí)證研究考慮了其他因素對(duì)政府人員規(guī)模的影響：李含琳等（2003）從政府職能和政策性因素、孫濤和李瑛（2011）從人口規(guī)模和就業(yè)結(jié)構(gòu)、梅冬州和龔六堂（2013）從對(duì)外開放程度等角度。綜合已有文獻(xiàn)來看，由于數(shù)據(jù)使用、理論模型、實(shí)證方法等選擇的不同，各種研究結(jié)論差異較大。并且已有實(shí)證文獻(xiàn)主要存在以下不足：第一，將政府人員規(guī)模視為對(duì)各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素的被動(dòng)調(diào)適，而忽略了其背后的政府意志和政治邏輯，這種意志和邏輯不僅僅表現(xiàn)為各類編制規(guī)劃、編制核定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或者編制管理規(guī)范，也不僅僅表現(xiàn)為我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)思路和實(shí)施策略，而是需要從改革開放這一更大的視野中予以看待，而其中最為焦點(diǎn)性的爭論，則在于如何處理公平和效率的關(guān)系。第二，現(xiàn)有文獻(xiàn)多從效率角度探討政府人員規(guī)模，“瓦格納法則”隱含的邏輯就是效率優(yōu)先原則，驗(yàn)證“瓦格納法則”的實(shí)證文獻(xiàn)也基本遵循這一邏輯，缺乏從公平角度來分析政府人員規(guī)模的確定。我國地區(qū)間發(fā)展差異巨大，均衡發(fā)展已成為極為迫切的問題，而政府的主要職能之一，正在于彌補(bǔ)市場規(guī)律的不足，如果以純粹經(jīng)濟(jì)的眼光看待政府行為，會(huì)出現(xiàn)很多結(jié)論上的偏差，于實(shí)際的政策調(diào)整無益。

正是在這一背景下，本文基于中國政府“效率優(yōu)先、兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)邏輯，充分考慮編制分配、政府人員規(guī)模調(diào)控等，從以下兩個(gè)方面展開研究：一是建立一個(gè)包含兩個(gè)地方政府的理論模型分析效率和公平視角下的政府人員規(guī)模，二是利用2004-2013年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證驗(yàn)證，并針對(duì)相應(yīng)的實(shí)證結(jié)果提出相應(yīng)的政策建議。

二、理論模型分析

地方政府編制分配時(shí)遵循效率原則或者公平原則這兩種情況下，不同地區(qū)編制分配的數(shù)量是多少，差異有多大以及差異跟什么因素相關(guān)，這些問題都是論述性文章所無法回答的。為了比較效率和公平原則下地方政府編制分配問題，本文試圖通過建立一個(gè)地方政府的理論模型來進(jìn)行詳細(xì)探討。

（一）基本框架

假設(shè)社會(huì)投入只包括②地方政府投入的兩種替代性要素：資本 和人力資本 ，即實(shí)物資本和人力資本，可以把實(shí)物資本理解為現(xiàn)實(shí)中主要由政府投資建成的基礎(chǔ)設(shè)施水平，把人力資本理解為政府公務(wù)員編制規(guī)模③。假設(shè)政府的生產(chǎn)函數(shù)為柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，每個(gè)地方政府的目標(biāo)函數(shù)是最大化自身利潤：其中r和w分別是資本k和人力資本h的單位成本，代表利率和工資。簡單起見，假設(shè)投入成本全部為消費(fèi)者收入所得，即收入全部用來消費(fèi)，則間接效用函數(shù)，不失一般性，假設(shè)，即間接效用。因此每個(gè)地區(qū)的總福利可以記為：

即地區(qū)的總福利為這一地區(qū)的總產(chǎn)出。假設(shè)資本是外生的，而人力資本的總量是一定的，各地區(qū)的人力資本是由中央政府來進(jìn)行分配的。人力資本總量恒定的約束條件④為：

因此，中央政府的問題是在人力資本分配的約束下，最大化所有地區(qū)總的社會(huì)福利。

（二）社會(huì)福利函數(shù)的選擇

在上述模型框架下，中央政府關(guān)于人力資本（編制）的分配政策，必然取決于社會(huì)福利函數(shù)的具體形式，而社會(huì)福利函數(shù)的選擇則反映了中央政府的不同目標(biāo)追求。最常見的目標(biāo)是效率最大化，即功利主義社會(huì)福利函數(shù)，這也是已有文獻(xiàn)常用的函數(shù)形式。在效率最大化目標(biāo)下，中央政府的社會(huì)福利函數(shù)可以表示為：即認(rèn)為整個(gè)社會(huì)福利的水平等于所有地區(qū)成員的效用之和。其隱含的邏輯是每個(gè)成員地位同等重要，只要社會(huì)總效用最大化，就是福利最大化，而不考慮效用在個(gè)體間的分配情況，即不考慮社會(huì)貧富差距。

中央政府另一目標(biāo)選擇是追求公平，比如“新公共服務(wù)理論”就反對(duì)效率至上的價(jià)值觀，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和效率不是公共行政的核心價(jià)值，核心價(jià)值是社會(huì)公平（丁煌，2005）。不同的公平標(biāo)準(zhǔn)可以導(dǎo)出不同的社會(huì)福利函數(shù)。比如羅爾斯（Rawlsian）社會(huì)福利函數(shù)認(rèn)為社會(huì)應(yīng)重視窮人效用，社會(huì)追求的應(yīng)該是讓最窮的人效用最大化；又比如平均主義（Egalitarian）社會(huì)福利函數(shù)認(rèn)為社會(huì)福利水平取決于社會(huì)成員效用水平的相對(duì)關(guān)系，而與各社會(huì)成員的效用水平絕對(duì)高低沒有任何關(guān)系，追求分配上的絕對(duì)平均。顯然，對(duì)于本文研究的問題而言，羅爾斯主義社會(huì)福利函數(shù)更為適用，其數(shù)學(xué)形式為。在這里取功利主義和羅爾斯主義社會(huì)福利函數(shù)來進(jìn)行比較，來探究追求效率和追求公平下不同的人力資本（編制）的最優(yōu)分配策略。

（三）模型求解及分析

簡單起見，假設(shè)只有兩個(gè)地區(qū)1、2，即N=2。隨著經(jīng)濟(jì)增長，資本逐漸積累，資本存量ka的絕對(duì)值增大，資本帶來的總產(chǎn)出k增多，但k的產(chǎn)出彈性a下降，相對(duì)應(yīng)的人力資本的相對(duì)產(chǎn)出彈性1-a提高，對(duì)人力資本的需求增加。設(shè)定參數(shù)：資本k產(chǎn)出彈性則人力資本h產(chǎn)出彈性由于從數(shù)學(xué)形式上來看，地區(qū)1和地區(qū)2 是對(duì)稱的，簡便起見，假設(shè)地區(qū)1較為發(fā)達(dá)，地區(qū)2較為落后，地區(qū)1積累了較多的基礎(chǔ)設(shè)施物質(zhì)資本，此時(shí)，由于資本積累較多，物質(zhì)資本的產(chǎn)出彈性較低。而地區(qū)2基礎(chǔ)設(shè)施落后，資本的產(chǎn)出彈性較高，在物質(zhì)資本建設(shè)方面具有后發(fā)優(yōu)勢，然而人力資本的產(chǎn)出彈性較低（可以理解為缺乏行政管理效率）。具體而言，資本k產(chǎn)出彈性，兩地區(qū)資本所帶來的產(chǎn)出，人力資本h產(chǎn)出彈性

追求效率時(shí)，最大化目標(biāo)函數(shù)：

不失一般性，標(biāo)準(zhǔn)化H=1，那么此時(shí)h1和h2代表兩個(gè)地區(qū)編制的分配份額。求解中央政府的最大化問題：為拉格朗日乘子。求解可得：

追求公平時(shí)，最大化目標(biāo)函數(shù)：

等同于：

求解可得：

（四）模型求解的數(shù)值分析

模型數(shù)值分析的目的在于探索欠發(fā)達(dá)地區(qū)所分得人力資源配額的大小（即h2）的決定因素。根據(jù)前文結(jié)論，決定因素關(guān)鍵在于發(fā)達(dá)地區(qū)的資本存量（即k1和k2）以及相應(yīng)的資本的產(chǎn)出彈性。本文根據(jù)金戈（2012）的估算，欠發(fā)達(dá)與發(fā)達(dá)兩個(gè)地區(qū)資本存量分別取2008年中部和東部相應(yīng)的人均基礎(chǔ)設(shè)施存量，即k2=6206，k1=10854。根據(jù)郭涵和任保平（2014）關(guān)于要素產(chǎn)出彈性的估計(jì)，取定不同的分別代表欠發(fā)達(dá)地區(qū)2的發(fā)達(dá)程度由高到低（資本產(chǎn)出彈性越大），為滿足這一條件，a1需要滿足的條件除了之外，還有數(shù)值分析將在這一范圍內(nèi)進(jìn)行。

圖1是功利主義模型的數(shù)值分析，可以看到，無論欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)達(dá)程度大?。ú煌腶2），欠發(fā)達(dá)地區(qū)總是分配到較少的人力資源配額，且欠發(fā)達(dá)地區(qū)得到的配額與發(fā)達(dá)地區(qū)的資本產(chǎn)出彈性成正相關(guān)關(guān)系。

圖1 功利主義數(shù)值分析結(jié)果

圖2 羅爾斯社會(huì)效用函數(shù)數(shù)值分析

圖2是羅爾斯社會(huì)效用函數(shù)模型的數(shù)值分析，可以看到，無論發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)出彈性如何（不同的a2），欠發(fā)達(dá)地區(qū)總是分配到較多的人力資源配額，且欠發(fā)達(dá)地區(qū)得到的最優(yōu)人力資本配額與發(fā)達(dá)地區(qū)的資本產(chǎn)出彈性成負(fù)相關(guān)關(guān)系。

比較功利主義和羅爾斯社會(huì)效用的數(shù)值結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)：在功利主義情形下，發(fā)達(dá)地區(qū)總是獲得更多的編制配額，而在相同參數(shù)設(shè)定下，在公平主義情形下欠發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的份額則更多。也就是說，在同樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，遵循效率原則和遵循公平原則對(duì)地區(qū)間編制的分配影響巨大。

三、地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

理論模型部分的分析表明，追求效率或是追求公平，政府人員規(guī)模的分配策略有所不同。對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，效率原則下應(yīng)該獲得更多的政府人員規(guī)模，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，公平原則下應(yīng)該獲得更多的政府人員規(guī)模。也就是說，理論模型預(yù)計(jì)，如果是遵循效率原則，那么地區(qū)發(fā)達(dá)程度與政府人員規(guī)模應(yīng)該正相關(guān)，如果是遵循公平原則，那么地區(qū)發(fā)達(dá)程度與政府人員規(guī)模應(yīng)該是負(fù)相關(guān)。本文利用2004-2013年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)來實(shí)證檢驗(yàn)這一論點(diǎn)。

（一）數(shù)據(jù)及變量說明

本文實(shí)證研究的數(shù)據(jù)來源于歷年《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、各省統(tǒng)計(jì)年鑒以及其他相關(guān)資料。由于樣本數(shù)較多，對(duì)于統(tǒng)計(jì)年鑒沒有記載及缺失的小部分?jǐn)?shù)據(jù)，沒有采用相應(yīng)處理方法進(jìn)行補(bǔ)充⑥。根據(jù)數(shù)據(jù)形式，采用多元回歸模型，具體形式如下：

政府人員規(guī)模，數(shù)據(jù)使用從事公共管理和社會(huì)組織工作的人員數(shù)量作為衡量政府人員規(guī)模的大小⑦。人均GDP，即該市GDP總量與總?cè)丝谥?，衡量其發(fā)達(dá)程度。人均道路面積，即該市道路總面積與總?cè)丝谥?，代表該市的資本存量水平。財(cái)政收入，指地方財(cái)政一般預(yù)算收入。人口，即該地區(qū)的年末總?cè)丝冢ㄒ匀f人計(jì)），此項(xiàng)指的是常住人口，包括戶籍人口及在所統(tǒng)計(jì)地區(qū)居住6個(gè)月以上的人口。區(qū)域面積，指該市行政區(qū)域內(nèi)的土地總面積（以平方公里計(jì)）。城市化水平，用建成區(qū)面積與行政區(qū)域總面積之比來衡量，反映的是“土地”的城市化。開放度，用實(shí)際利用外資總額來衡量。工業(yè)化水平，用第二產(chǎn)業(yè)占比來衡量?！笆欠袷?huì)城市”是虛擬變量，省會(huì)城市賦值1，非省會(huì)城市賦值0。區(qū)域位置指在該市處于國內(nèi)東、中、西部的地理位置，該變量使用中部、西部兩個(gè)虛擬變量來進(jìn)入回歸，“是否中部”變量賦值規(guī)則為：如果屬于中部城市，則賦值為1，否則賦值0，“是否西部”變量賦值規(guī)則為：如果屬于西部城市，則賦值為1，否則賦值0，這兩個(gè)虛擬變量的估計(jì)系數(shù)反映的是中部（或西部）地區(qū)的政府人員規(guī)模與其他地區(qū)相比是否存在區(qū)別。本節(jié)實(shí)證分析涉及到的主要變量界定見表1。

表1 變量界定

（二）描述性統(tǒng)計(jì)

表2呈現(xiàn)了主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。從樣本數(shù)來看，各個(gè)變量均有些許缺失值，其中大多數(shù)變量缺失值較少（10個(gè)左右），實(shí)際利用外資的缺失值較多⑧（一百多個(gè)）。對(duì)于本文關(guān)心的政府人員規(guī)模，全部地級(jí)市平均擁有4.08萬名編制，最大值為2012年廣州市擁有18.48萬名，最小值為2004年嘉峪關(guān)市0.26萬人，可見政府人員規(guī)模在不同城市間的差距巨大。人均GDP的均值為3萬元左右。其他變量的詳細(xì)情況如表2所示。

（三）回歸結(jié)果

根據(jù)上述回歸模型和面板數(shù)據(jù)，采用STATA13作為分析工具。首先對(duì)模型涉及的變量進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗(yàn)，LLC檢驗(yàn)結(jié)果表明編制數(shù)等主要變量是平穩(wěn)的⑨。隨機(jī)效應(yīng)和固定效應(yīng)模型的計(jì)量結(jié)果如表3所示，下表（1）-（4）列分別代表四個(gè)回歸結(jié)果，其中第1、2列的被解釋變量是從事公共管理和社會(huì)組織工作人員數(shù)量的對(duì)數(shù)形式，第3、4列的被解釋變量是從事公共管理和社會(huì)組織工作人員數(shù)量與總?cè)丝谥龋闯Ｒ姷摹肮倜癖取?。從模型選擇看，第1、3列采用隨機(jī)效應(yīng)（RE）模型，第2、4列采用固定效應(yīng)（FE）模型。

回歸結(jié)果表明：第一，人均GDP與政府人員規(guī)模在所有模型中系數(shù)的符號(hào)為正且高度顯著（t值分別為11.51、12.59、10.42、11.15，全部在0.01水平上顯著），即發(fā)達(dá)程度越高的地區(qū)，其政府人員規(guī)模越大。人均道路面積與政府人員規(guī)模同樣呈現(xiàn)出顯著正相關(guān)關(guān)系，其中在以“官民比”作為被解釋變量的模型中，在0.01統(tǒng)計(jì)水平上顯著。前文理論模型分析表明，發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平較高，資本彈性較大，那么發(fā)達(dá)程度越高，追求效率原則下政府人員規(guī)模越大，因此預(yù)示人均GDP、人均道路面積（代表基礎(chǔ)設(shè)施水平）分別與政府人員規(guī)模正相關(guān)，從實(shí)證結(jié)果來看，效率原則得到了證實(shí)，即在編制實(shí)行總量控制的前提下，各地區(qū)編制分配依據(jù)的是效率原則，發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的編制數(shù)更多。第二，其他控制變量估計(jì)系數(shù)的符號(hào)基本符合預(yù)期。區(qū)域面積與政府人員規(guī)模顯著正相關(guān)（t值均大于3，在0.01統(tǒng)計(jì)水平上顯著），這符合現(xiàn)實(shí)中依據(jù)行政區(qū)域面積來分配編制的直覺；第二產(chǎn)業(yè)占比與政府人員規(guī)模呈現(xiàn)出顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系（|t|＞6，在0.01統(tǒng)計(jì)水平上顯著），說明工業(yè)化程度越高的城市，其政府人員規(guī)模更??；總?cè)丝谂c政府人員規(guī)模（對(duì)數(shù)形式）呈現(xiàn)出顯著正相關(guān)關(guān)系（t值6.8，在0.01統(tǒng)計(jì)水平上顯著），表明人口總體規(guī)模確實(shí)是分配編制的一個(gè)重要依據(jù)，但是總?cè)丝谂c“官民比”之間則呈現(xiàn)出顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系（t值-9.6，在0.01統(tǒng)計(jì)水平上顯著），這說明編制的增加并非隨著總?cè)丝诘脑黾佣稊?shù)增長，編制增加的幅度要小于總?cè)丝谠鲩L的幅度。第三，存在重視程度的差異。理論模型分析表明，中央對(duì)各地區(qū)的重視程度會(huì)體現(xiàn)在編制分配上。在本回歸中，是否省會(huì)虛擬變量的系數(shù)為正，均在0.01統(tǒng)計(jì)水平上高度顯著。這說明對(duì)于省會(huì)城市而言，其政府人員規(guī)模與非省會(huì)城市之間存在統(tǒng)計(jì)上顯著的差異。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

發(fā)達(dá)程度與政府人員規(guī)模的正相關(guān)關(guān)系與編制的剛性和非剛性有關(guān)。所謂編制的非剛性，主要指某地區(qū)某領(lǐng)域的編制并非定數(shù)，而是根據(jù)實(shí)際情況逐年變化。由于非剛性編制數(shù)據(jù)難以獲得，本文采用折中方法作相應(yīng)處理。實(shí)踐中，政府公共管理編制最為剛性，一般依據(jù)三定方案，彈性編制的數(shù)量很少，而科教文衛(wèi)等“吃財(cái)政飯”的領(lǐng)域，其編制彈性就大得多，因此，可以利用不同領(lǐng)域編制的數(shù)量，進(jìn)一步分析發(fā)達(dá)程度與政府人員規(guī)模的正相關(guān)關(guān)系是否發(fā)生變化，從而驗(yàn)證編制剛性與非剛性的影響。利用這個(gè)折中方法，本文回歸分析了發(fā)達(dá)程度（人均GDP）與從事教育、衛(wèi)生、文化三個(gè)領(lǐng)域編制數(shù)的相關(guān)關(guān)系，結(jié)果表明發(fā)達(dá)程度與政府人員規(guī)模的正相關(guān)關(guān)系在所有回歸中均顯著為正⑩。

表3 發(fā)達(dá)程度與政府人員規(guī)模的回歸結(jié)果

另一方面，理論模型預(yù)計(jì)中央重視程度會(huì)影響政府人員規(guī)模，這個(gè)論點(diǎn)在實(shí)證結(jié)果中也得到了部分證實(shí)。省會(huì)城市毫無疑問是各省政治、經(jīng)濟(jì)和文化形象的重要載體，其地位高于省內(nèi)其他普通地級(jí)城市?，在資源配置方面往往得到上級(jí)政府的傾斜。實(shí)證分析結(jié)果證實(shí)了省會(huì)城市與非省會(huì)城市在政府人員規(guī)模上確實(shí)存在統(tǒng)計(jì)上的顯著。為了進(jìn)一步驗(yàn)證這個(gè)觀點(diǎn)，本文利用地級(jí)市面板數(shù)據(jù)的子樣本進(jìn)行分析，一是把樣本分為省會(huì)城市樣本和非省會(huì)城市樣本2個(gè)子樣本，二是分為東、中、西部3個(gè)子樣本，針對(duì)這5個(gè)子樣本，以從事公共管理和社會(huì)組織工作的人員數(shù)量作為被解釋變量，采用固定效應(yīng)模型，回歸結(jié)果見表4。

表4 子樣本的回歸結(jié)果

理論模型分析表明：即使在效率原則下，中央對(duì)各地區(qū)的重視程度不同，地區(qū)分配到的編制數(shù)就會(huì)有所不同，重視程度高的地區(qū)，獲得的編制數(shù)會(huì)更多，反之亦然。因此在實(shí)證分析中，可以通過對(duì)比不同地區(qū)人均GDP估計(jì)系數(shù)的大小來判斷中央對(duì)該地區(qū)的重視程度，如果發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP的估計(jì)系數(shù)較大，表明中央較為重視該地區(qū)，即如果欠發(fā)達(dá)地區(qū)人均GDP的估計(jì)系數(shù)較小，則表明中央即使在效率原則下也沒有對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有足夠重視。從上表回歸結(jié)果可以清晰看到：人均GDP在各個(gè)子樣本中均與政府人員規(guī)模顯著正相關(guān)，但估計(jì)系數(shù)有較大不同。對(duì)于省會(huì)和非省會(huì)城市而言，省會(huì)城市子樣本的估計(jì)系數(shù)為0.23，高于非省會(huì)城市子樣本的0.2，這意味著即使兩個(gè)子樣本人均GDP同樣提高1個(gè)百分點(diǎn)，省會(huì)城市政府人員規(guī)模將相應(yīng)提高0.23個(gè)百分點(diǎn)，而非省會(huì)城市政府人員規(guī)模僅提高0.2個(gè)百分點(diǎn)，相差近15%，可見上級(jí)政府對(duì)省會(huì)城市的重視程度高于非省會(huì)城市。這一情況在東、中、西部子樣本中表現(xiàn)得更為明顯，三個(gè)地區(qū)子樣本回歸結(jié)果中，人均GDP估計(jì)系數(shù)均顯著為正，東部地區(qū)估計(jì)系數(shù)是0.24，中部地區(qū)估計(jì)系數(shù)是0.20，而西部地區(qū)估計(jì)系數(shù)僅為0.073，也就是說，人均GDP提高10個(gè)百分點(diǎn)，中央給東部地區(qū)城市增編2.4%，給中部地區(qū)城市增編2%，而給西部地區(qū)城市增編僅0.73%，東西部增編差距高達(dá)3倍，即使考慮到西部地區(qū)人均GDP基數(shù)較小，政府職能較單一，這樣巨大的差距也令人驚訝。需要特別說明的是，采用“官民比”作為被解釋變量的子樣本回歸也得到類似結(jié)果，省會(huì)城市和東部地區(qū)子樣本的估計(jì)系數(shù)均大于其他地區(qū)。

在上述實(shí)證分析中，地區(qū)發(fā)達(dá)程度與政府人員規(guī)模之間的正相關(guān)關(guān)系是穩(wěn)健的，在采用不同變量形式、不同子樣本、不同回歸模型等情形下，這一正相關(guān)關(guān)系始終高度顯著。因此，可以得出如下結(jié)論：現(xiàn)實(shí)中政府編制分配實(shí)行的是效率原則，發(fā)達(dá)程度越高，政府人員規(guī)模越大。這個(gè)結(jié)論對(duì)于如何運(yùn)用編制調(diào)配這個(gè)手段來縮小地區(qū)間發(fā)展差距具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。眾所周知，我國地區(qū)間發(fā)展差距巨大，中央政府在縮小地區(qū)間發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展方面做了巨大努力。其中財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是非常重要的手段，其理論依據(jù)在于資金是地區(qū)發(fā)展的重要引擎。然而，政府人員同樣也是地方發(fā)展的重要力量，而目前除了援藏援疆等臨時(shí)性干部交流之外，并沒有制度化地通過增加欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府人員規(guī)模來實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。本文研究結(jié)論表明，基于公平原則，要縮小地方發(fā)展差距，就必須扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有政府編制分配中的效率原則，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府編制進(jìn)行適當(dāng)傾斜。

四、主要結(jié)論及政策建議

綜合理論模型分析和實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果，可以得到以下結(jié)論：第一，理論模型的分析表明，采用效率原則或公平原則會(huì)影響政府人員規(guī)模在地區(qū)間的分配，在效率原則下，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府人員規(guī)模要小于公平原則下的政府人員規(guī)模；如果采用公平原則，欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該獲得更多的編制份額；實(shí)證分析則表明，我國中央政府在編制分配上實(shí)行的是效率原則，是對(duì)經(jīng)濟(jì)邏輯的一種強(qiáng)化，發(fā)達(dá)程度越高的城市，政府人員規(guī)模越大，而發(fā)達(dá)程度越低的城市，政府人員規(guī)模越小，在控制了其他變量的前提下，人均GDP每提高一個(gè)百分點(diǎn)，則編制數(shù)提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。

第二，實(shí)證研究表明，相對(duì)于非省會(huì)城市，省會(huì)城市獲得了更多的編制份額；相對(duì)于中西部城市，東部地區(qū)獲得了更多的編制份額。除了再次印證第一條結(jié)論外，這一發(fā)現(xiàn)也表明，距離編制分配部門（中央編辦和各省編辦）越近的地區(qū)，越容易“爭取”到編制，這說明我國的編制分配制度尚有一定的隨意性和人治特點(diǎn)。

針對(duì)上述結(jié)論，本文提出如下政策建議：

第一，改變政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，更加重視社會(huì)公平。我國的地區(qū)間發(fā)展差距是各地資源稟賦、資本要素、市場化程度和對(duì)外開放程度綜合差異的體現(xiàn)，是市場力量和經(jīng)濟(jì)邏輯的結(jié)果，作為政府部門，如果要縮小地區(qū)間差距，充分發(fā)揮政府對(duì)市場的干預(yù)功能，應(yīng)該首先改變自身運(yùn)轉(zhuǎn)中的經(jīng)濟(jì)邏輯，更多地踐行公平原則。體現(xiàn)在編制分配上，就是給予中西部地區(qū)更大的重視程度，在編制分配上向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。

第二，重視公務(wù)員的人力資本特征，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取編制轉(zhuǎn)移支付。我國長期以來更注重采取財(cái)政手段消除地區(qū)間發(fā)展差異，通過對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、投資本、投項(xiàng)目等，來改變這些地區(qū)的落后面貌。本文認(rèn)為，對(duì)于地區(qū)間公平而言，“人”和“物”不能偏廢。作為政府應(yīng)該更多地將公務(wù)員視為一種人力資本，而不僅僅是“吃財(cái)政飯”的社會(huì)負(fù)擔(dān)，通過編制轉(zhuǎn)移支付為欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入更多的人力資本，充分發(fā)揮公務(wù)員群體在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、更新社會(huì)觀念、服務(wù)社會(huì)民生等方面的作用，這對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、尤其是西部民族地區(qū)而言，具有重要意義。

注 釋

①《李克強(qiáng)約法三章：本屆政府財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增》，21CN新聞網(wǎng)，2013年 3月 17日。http://news.21cn.com/zhuanti/domestic/2013lh/rd/2013/03/17/14798222.shtml

② 簡單起見，不考慮民間投入以及政府投入與民間投入的交互作用。

③ 把政府人員作為生產(chǎn)性資源進(jìn)入生產(chǎn)函數(shù)的設(shè)定是合理的，比如“企業(yè)家政府理論”提出了“效率原則”，該理論認(rèn)為政府活動(dòng)同樣是生產(chǎn)性活動(dòng)，而公共就業(yè)人員是一種生產(chǎn)性的人力資源，是政府履行職能的一種投入成本。

④ 該約束條件對(duì)應(yīng)的現(xiàn)實(shí)就是我國政府編制實(shí)行總量控制制度，在總量之下，各地方根據(jù)情況進(jìn)行編制的分配和調(diào)整。

⑤ 比如，在現(xiàn)實(shí)中，中央政府可能會(huì)更重視某些地區(qū)的示范效應(yīng)，如省會(huì)城市、計(jì)劃單列市等。后文實(shí)證分析將檢驗(yàn)這一問題。

⑥對(duì)缺失值的補(bǔ)充一般采用增補(bǔ)法，比如前后年的平均值。在樣本數(shù)較大的情況下，少數(shù)缺失值并不影響實(shí)證分析的結(jié)果。

⑦為了表述方便，在本文，政府人員規(guī)?；蛘呔幹茢?shù)均指從事公共管理和社會(huì)組織工作的人員數(shù)量。

⑧主要是部分西部城市缺失值較多，比如克拉瑪依市。在后文的實(shí)證分析中，本文檢驗(yàn)了不包括缺失值較多的城市的樣本，即用完全平衡的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)計(jì)量結(jié)果沒有顯著變化。因此，這些缺失值不影響本文結(jié)論。

⑨LLC檢驗(yàn)結(jié)果p值為0.00，顯著拒絕了非平穩(wěn)的零假設(shè)。限于篇幅，文中沒有列出。

⑩篇幅所限正文沒給出回歸結(jié)果，感興趣的讀者可與作者聯(lián)系索取。

?福建和廣東的廈門、深圳等城市除外。

1. 程文浩、盧大鵬：《中國財(cái)政供養(yǎng)的規(guī)模及影響變量——基于十年機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)》，載《中國社會(huì)科學(xué)》，2010年第2期，第84-102頁。

2. 丁煌：《西方公共行政管理理論精要》，中國人民大學(xué)出版社，2005年版。

3. 樊鵬：《構(gòu)建合理適度政府規(guī)模的經(jīng)驗(yàn)尺度——基于美中兩國的比較分析》，載《政治學(xué)研究》，2015年第2期，第79-91頁。

4. 范子英、張軍：《粘紙效應(yīng)：對(duì)地方政府規(guī)模膨脹的一種解釋》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2010年第12期，第5-15頁。

5. 郭晗、任保平：《結(jié)構(gòu)變動(dòng)、要素產(chǎn)出彈性與中國潛在經(jīng)濟(jì)增長率》，載《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》，2014年第12期，第72-84頁。

6. 郭月梅、孫群力：《貿(mào)易開放與中國地方政府規(guī)模關(guān)系的實(shí)證研究》，載《管理世界》，2009年第10期，第166-167頁。

7. 金戈：《中國基礎(chǔ)設(shè)施資本存量估算》，載《經(jīng)濟(jì)研究》，2012年第4期，4-14頁。

8. 李丙紅：《省級(jí)政府人力規(guī)模與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)證研究——以湖南省為例》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2010年第3期，第58-61頁。

9. 李含琳、魏奮子、李印峰：《中國西部財(cái)政供養(yǎng)人口適度比例問題研究——經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｐ图皩?shí)證應(yīng)用》，載《甘肅理論學(xué)刊》，2002年第2期，第12-16頁。

10. 李樹生：《基于結(jié)構(gòu)突變的瓦格納定律的實(shí)證檢驗(yàn)》，載《經(jīng)濟(jì)問題》，2009年第12期，第4-6頁。

11. 呂芳、程名：《公共治理與政府的“隱性規(guī)?！薄谥忻纼蓢町惖谋容^分析》，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2016年第6期，第64-77頁。

12. 梅冬州、龔六堂：《開放真的導(dǎo)致政府規(guī)模擴(kuò)大嗎？——基于跨國面板數(shù)據(jù)的研究》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》，2013年第12期，第243-264頁。

13. 潘衛(wèi)杰：《對(duì)省級(jí)地方政府規(guī)模影響因素的定量研究》，載《公共管理學(xué)報(bào)》，2007年第1期，第33-41頁。

14. 饒曉輝：《財(cái)政支出的效率與規(guī)模——基于中國的實(shí)證分析》，載《統(tǒng)計(jì)與信息論壇》，2007年第3期，第 76-81頁。

15. 沈榮華、張文彬：《中國政府公務(wù)人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)的實(shí)證分析》，載《經(jīng)濟(jì)與管理研究》，2012年第3期，第23-28頁。

16. 孫群力：《財(cái)政分權(quán)對(duì)政府規(guī)模影響的實(shí)證研究》，載《財(cái)政研究》，2008年第7期，第33-36頁。

17. 孫濤、李瑛：《公務(wù)員規(guī)模省際差異影響因素研究：基于2001-2008 年面板數(shù)據(jù)》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第1期，第133-142頁。

18. 孫濤：《比較視野下的中國政府官員規(guī)模研究》，載《南開學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2008年第1期，第66-76頁。

19. 唐鈞、李丹婷、羅杰：《中國政府規(guī)模：比較研究與優(yōu)化策略》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2010年第1期，第23-27頁。

20. 王文劍：《中國的財(cái)政分權(quán)與地方政府規(guī)模及其結(jié)構(gòu)——基于經(jīng)驗(yàn)的假說與解釋》，載《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2010年第5期，第105-119頁。

21. 吳木鑾、林謐：《政府規(guī)模擴(kuò)張：成因及啟示》，載《公共管理學(xué)報(bào)》，2010年第4期，第1-11頁。

22. 徐剛、劉志光、孔小偉：《從額度規(guī)劃到比例規(guī)劃：包容性發(fā)展取向下的政府編制機(jī)制創(chuàng)新》，載《天津社會(huì)科學(xué)》，2013年第1期，第57-62頁。

23. 張光：《財(cái)政規(guī)模、編制改革和公務(wù)員規(guī)模的變動(dòng)：基于對(duì) 1978-2006年的實(shí)證分析》，載《政治學(xué)研究》，2008年第4期，第97-107頁。

24. 趙石磊：《“瓦格納定律”檢驗(yàn)中的協(xié)整與因果問題——中國的情況》，載《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008年第8期，第18-22頁。

25. 朱光磊、張東波：《中國政府官員規(guī)模問題研究》，載《政治學(xué)研究》，2003年第3期，第91-99頁。

26. 莊玉乙、張光：《“利維坦”假說、財(cái)政分權(quán)與政府規(guī)模擴(kuò)張：基于1997-2009 年的省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析》，載《公共行政評(píng)論》，2012年第4期，第5-26頁。

■ 責(zé)編 /倪超 E-mail：nc714@163.com Tel: 010-88383907

A Study on Personnel Scale of Government: Based on Perspective of Efficiency and Fairness

Wan Pengfei and Liu Wei
（School of Government, Peking University）

Existing literature on personnel scale of government mainly take the perspective of economy and efficiency. This study builds a two-governments-model to analyze the personnel scale of government from both efficiency and fairness perspectives, which is validated by the panel data of prefecture level cities from 2004-2013. The study finds that the choice between efficiency and fairness will affect personnel distribution system among different areas. Under the principle of fairness,underdeveloped areas will obtain larger scale of government personnel. While the empirical study finds that central government of China has taken a efficiency-oriented path in personnel distribution and developed regions gains greater share of personnel scale. At the same time, capital cities and eastern regions have got a greater inclination,which reflects both geographical and rule-by-man features in personnel distribution.

Personnel Scale of Government; Bianzhi; Efficiency; Fairness

萬鵬飛，北京大學(xué)政府管理學(xué)院，副教授、政治學(xué)博士。

劉偉（通訊作者），北京大學(xué)政府管理學(xué)院，博士研究生。電子郵箱：joehugh@126.com。