我國村民自治立法的協(xié)調(diào)性質(zhì)疑

劉志鵬

(1.華中師范大學 中國農(nóng)村問題研究中心，湖北 武漢 430079;2.華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631)

我國村民自治立法的協(xié)調(diào)性質(zhì)疑

劉志鵬1，2

(1.華中師范大學 中國農(nóng)村問題研究中心，湖北 武漢 430079;2.華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631)

法律的協(xié)調(diào)性是判斷法律質(zhì)量的一項重要標準，是“立法質(zhì)量的核心問題”［1］，也是實現(xiàn)“良法之治”的重要要求。根據(jù)立法的基本要求，同一部法律在形式上和內(nèi)容上，以及同一個法律體系不同法律文件之間應當協(xié)調(diào)統(tǒng)一、邏輯嚴密，而不能夠沖突失調(diào)或者自相矛盾。不協(xié)調(diào)的法律有如癌癥上身，其后果不但會有損法律自身的權威性，也會給社會現(xiàn)實帶來巨大混亂。我國自1980年代以來，從中央到地方制定了為數(shù)眾多的與村民自治有關的法律規(guī)范，村民自治的法律體系已經(jīng)初步形成。我國村民自治立法的協(xié)調(diào)性狀況究竟如何呢?對此，筆者認為可以從法律形式、法律內(nèi)容和法律體系三個方面進行分析和探討。

一、法律形式:名稱上的“名”“實”難副

依據(jù)立法的基本要求，村民自治立法在表現(xiàn)形式的協(xié)調(diào)性方面，要求法律名稱應該科學概括和反映該法的內(nèi)容、適用范圍和效力等級，符合《立法法》等法律的規(guī)定;村民自治立法的概念、原則、規(guī)范和法的技術性規(guī)定等要素按照科學合理的原則進行組織，立法的名稱、主文和附則依次按照內(nèi)在邏輯順序進行安排。［2］前者涉及村民自治法律名稱的規(guī)范性問題，后者涉及村民自治法律要素組合的科學性問題，二者統(tǒng)一于村民自治立法形式上的協(xié)調(diào)性。

我國自1998年《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)通過后，全國各省(市、自治區(qū))共制定了29部《村組法實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)、27部《村委會選舉辦法》和12部《村務公開條例(辦法)》，共計68部。此外還有大量其他與村民自治有關的中央和地方立法。這些立法在法律表現(xiàn)形式方面的協(xié)調(diào)性狀況，僅以68部省級地方立法的名稱的規(guī)范性狀況為例即可管窺一斑。

在各省(市、自治區(qū))《實施辦法》的立法方面，1998年新《村組法》通過后，除北京稱“北京市實施《村組法》的若干規(guī)定”、四川稱“四川省《村組法》實施辦法”外，其余27省區(qū)的名稱均取名“XX省(市、自治區(qū))實施《村組法》辦法”。這種名稱既能較好地反映出該法的性質(zhì)與地位，也與該法的內(nèi)容相匹配，符合《立法法》和《村組法》的規(guī)定，同時做到了全國各省(市、自治區(qū))在法律稱謂上的基本統(tǒng)一。在現(xiàn)行29部《實施辦法》中，四川使用的法規(guī)名稱稍欠妥當。筆者認為，“XX省(市、自治區(qū))實施《村組法》辦法”的稱謂比“XX省(市、自治區(qū))《村組法》實施辦法”更準確，因為作為下位法的“實施辦法”就是為了更好地實施上位法而制定的，“XX省(市、自治區(qū))實施《上位法》辦法”在表達上更為全面準確地概括了這一層意思，而“XX省(市、自治區(qū))《上位法》實施辦法”給人的感覺卻是該省先制定了《上位法》，然后在此基礎上制定了“實施辦法”。從語法的角度看，“XX省(市、自治區(qū))實施《上位法》辦法”主謂賓語俱全，言語流暢，顯然也更科學。

在各省(市、自治區(qū))村委會選舉立法方面，全國27部立法中有26部名為“XX省(市、自治區(qū))村(牧)民委員會選舉辦法”，唯有四川省名為“四川省村委會選舉條例”，可見全國也基本上是統(tǒng)一的，但四川使用了“條例”的名稱，這并無不妥。四川如此做的原因，可能是當?shù)貫榱孙@示對村委會選舉工作的更加重視，把其作為本地的一項重要事情而以“條例”的形式來彰顯其重要性。

但各省(市、自治區(qū))在村務公開立法方面差異較大。河北、廣東、甘肅、山東、四川五省由省人大立法，故名為“村務公開條例”;北京、西藏、湖北、新疆、海南、陜西、寧夏由省級人民政府立法，屬于省級地方政府規(guī)章而不屬于省級地方法規(guī)，故只能采用“辦法”來命名，但顯然這7個省(市、自治區(qū))的命名并不一致，海南、新疆和寧夏叫做“村務公開辦法”，湖北叫做“村務公開實施辦法”，陜西叫做“村務公開民主管理辦法”，西藏則稱為“村務公開民主管理實施辦法”，北京由于立法較早，更是取名為“村務公開民主管理工作暫行規(guī)定”。依我國現(xiàn)行《立法法》等有關法律規(guī)定，在地方立法中，“條例”通常用于對比較重要的事項做出全面、系統(tǒng)的規(guī)定，特別是對沒有法律規(guī)定的事項進行地方先行立法，它只能由有立法權的地方人大及其常委會制定地方法規(guī)時使用;“辦法”適用于對某一項工作進行比較具體的規(guī)定，既可以在地方法規(guī)中使用，也可以在地方政府規(guī)章中使用;“實施辦法”則是針對某一立法的具體運用所做的具體規(guī)定，是針對已有法律制定的，是對法律的具體化;暫行法則帶有一定的實驗性和短期性，其實施年限一般不會太長。在上述村務公開立法中，其立法主體與立法名稱的差異也可能與各地對該項工作重要性的認識程度有關。特別是有的還在“村務公開”后面加上了“民主管理”一詞，這種做法也可以理解，村務公開和民主管理本來就具有一定的內(nèi)在關聯(lián)性，將二者放在一起同時立法并無不妥。但是，湖北和西藏的村務公開立法使用的卻是“實施辦法”，筆者認為這是值得商榷的。因為在我國并沒有全國統(tǒng)一的村務公開立法，《村組法》只是對村務公開事項做了原則性規(guī)定，因此兩地村務公開立法應屬創(chuàng)制性立法而不是實施性立法，使用“實施辦法”之稱謂并不妥當。而北京市1999年制定的《村務公開民主管理工作暫行規(guī)定》雖名為“暫行”但卻已實施了十余年，且現(xiàn)在依然有效、將繼續(xù)實施下去，名實難副。

可見，在上述68部村民自治地方立法中，至少有4部的名稱存在問題，占到總數(shù)的5.9%。

除了法律名稱不協(xié)調(diào)外，村民自治立法在法律表現(xiàn)形式上還存在著許多其他方面的不協(xié)調(diào)問題，如一些立法的章節(jié)和法條的編排順序雜亂無章、缺乏科學合理的依據(jù)，一些章節(jié)名稱的選擇不夠嚴謹?shù)?。?7部省級選舉立法中，共有23部設專章對法律責任制度進行了規(guī)定。但關于章名的選擇卻是五花八門，有12個省(市、自治區(qū))直接以“法律責任”為章名，6個省(市、自治區(qū))以“監(jiān)督管理”為章名，遼寧以“監(jiān)督與處罰”為名，吉林以“對違反本辦法的處理”為章名，山西以“違法處理”為名，重慶以“違法責任”為名?？梢?，同樣是規(guī)定法律責任制度，而章名卻如此混亂不堪。

村民自治立法形式上的不協(xié)調(diào)制約著村民自治的立法質(zhì)量，對村民自治立法的權威性產(chǎn)生了負面影響。

二、法律內(nèi)容:規(guī)則中的互相沖突

在法律內(nèi)容的協(xié)調(diào)性方面，要求村民自治立法內(nèi)容之間在邏輯上協(xié)調(diào)一致而無矛盾與沖突，使其成為“范天下之不一而歸于一”的統(tǒng)一的村民自治指導規(guī)范。村民自治法律的內(nèi)容如果相互矛盾與沖突，會使得“民不知其可”和“民無措手足”，民眾會無所適從，法律自身也就難以實施。囿于人們的認識以及立法水平，我國村民自治立法內(nèi)容方面的不協(xié)調(diào)表現(xiàn)得相對嚴重一些?！洞褰M法》等村民自治法律在內(nèi)容上存在著規(guī)則之間互相沖突等缺陷，其中最典型的體現(xiàn)就是《村組法》中有關罷免的規(guī)定。

罷免是村民自治中重要的監(jiān)督制約機制，如果罷免的門檻設置太高，則會增加罷免的難度，也與民主自治的基本精神相違背。我國《村組法》設置的當選規(guī)則是“雙過半”，即過半選民投票、獲得投票選民過半數(shù)選票，而罷免規(guī)則卻是“多人提名，半數(shù)通過”，即五分之一以上選民提名、全體選民過半數(shù)通過。對于農(nóng)村來說，一方面，由于當前農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中大量人員外出打工、難以短時間內(nèi)集中;另一方面，經(jīng)過全國大規(guī)模的村組合并后，現(xiàn)在很多村莊的人口眾多，一個村莊的選民數(shù)動輒數(shù)千人、分布在方圓數(shù)平方公里地域范圍內(nèi)，要想把這么多的選民召集起來舉行罷免并達到全體選民的過半數(shù)通過，其難度是顯而易見的，相比村委會選舉難度要大得多。我們認為，《村組法》的這一規(guī)定使得罷免的難度比當選的難度大得多、罷免規(guī)則和當選規(guī)則嚴重不協(xié)調(diào)，導致操作中的“罷免難”困境，有違村民自治的基本精神和《村組法》的基本原則。

我國村民自治立法內(nèi)容上的不協(xié)調(diào)還有其他許多方面的表現(xiàn)。這種法律內(nèi)容的不協(xié)調(diào)所導致的矛盾與沖突嚴重影響與制約著村民自治法律實效的充分發(fā)揮，影響著村民自治實踐活動的進一步發(fā)展。

三、法律體系:規(guī)范間的各行其是

法律體系的協(xié)調(diào)性要求同一體系內(nèi)諸多法律規(guī)范之間保持協(xié)調(diào)一致，不同的法律規(guī)范之間不能相互矛盾與沖突，下位法與上位法之間、同位法與同位法之間應保持協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。英國著名學者彼得·斯坦、約翰·香德認為，“法律還應當連貫、一致，避免此處這樣規(guī)定、彼處那樣規(guī)定，從而使人們無所適從?！保?］作為單一制國家，我國村民自治法律體系內(nèi)的各種法律規(guī)范之間當然也應當保持協(xié)調(diào)一致，而不應當在一些重大問題上各行其是、互不統(tǒng)一。

我國現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了村民自治的法律體系。村民自治法律體系的不協(xié)調(diào)之處主要體現(xiàn)在兩個方面，一是僅有個別條文涉及村民自治事項的普通立法與專門規(guī)定村民自治事項的專門立法之間的不協(xié)調(diào);二是村民自治地方立法之間的不協(xié)調(diào)，即全國各地在村民自治各個方面做出有重大差異的不同規(guī)定，與國家法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一原則相違背。

我國普通立法與村民自治專門立法之間的不協(xié)調(diào)是村民自治法制建設的一大“硬傷”。憲法和《村組法》規(guī)定了村委會的權利和義務，特別是在村委會與政府關系方面，《村組法》規(guī)定村委會的性質(zhì)是農(nóng)村基層群眾自治組織，村委會只接受政府的支持、指導和幫助，同時可以協(xié)助政府開展一定工作，但無義務接受政府對于具體工作的領導。但是，我國卻有不少法律為村委會創(chuàng)設了大量義務，對于村委會履行相關義務的政府保障機制則不作規(guī)定，也很少規(guī)定村委會的相關權利，使得村委會的權利與義務嚴重不對等，有違《村組法》所確立的基本制度。還有的法律甚至直接突破了《村組法》關于政府與村民自治組織之間關系的規(guī)定，如《〈統(tǒng)計法〉實施細則》第24條第3款就規(guī)定村的統(tǒng)計工作要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計員的業(yè)務“領導”。

村民自治地方立法之間也存在著不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。我國幅員遼闊，各地農(nóng)村情況各異，村民自治的發(fā)展具有“非均衡”性的特點［4］，各地村民自治法制建設也很不平衡，形成了一定的地方差異。但是，作為一個統(tǒng)一的單一制國家，法制統(tǒng)一卻是我國依法治國的重要原則和目標之一。然而在一些村民自治重大問題的處理上，我國各省(市、自治區(qū))卻是各自為政，不少地方村民自治立法與上位法或其他地區(qū)的村民自治地方立法之間存在著矛盾或者不協(xié)調(diào)。以省級村委會選舉立法為例，各地規(guī)定的差異非常大，如對村委會選舉中的選民資格的規(guī)定中，全國至少有6種不同的規(guī)定和做法;至于村民參加選舉時的選民登記情況則有9種不同的規(guī)定［5］。甚至不少省(市、自治區(qū))的有些規(guī)定截然相反，如流動票箱和“下加投票”，在有的省(市、自治區(qū))是合法的，而在其他省(市、自治區(qū))則是非法的。這就使得同樣條件的村民，可能在某省(市、自治區(qū))具有村民選舉權，而在另外的省(市、自治區(qū))卻不具有村民選舉權，這顯然不利于對村民民主自治權利的平等保護。村民自治地方立法之間的互不協(xié)調(diào)，顯然與國家法制的協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性原則相違背。

我國村民自治法律體系的不協(xié)調(diào)，不利于村民自治在全國各地的健康發(fā)展和村民民主權利的平等保障，加劇了村民自治發(fā)展的區(qū)域不平衡。

由上述分析不難發(fā)現(xiàn)，我國村民自治立法無論是在法律形式還是法律內(nèi)容、法律體系等方面均存在協(xié)調(diào)性不足的問題，在一定程度上削弱了村民自治的立法質(zhì)量并制約著村民自治實踐的順利發(fā)展，迫切需要引起立法者重視。

［1］崔卓蘭，于立深，孫波，等.地方立法實證研究.北京:知識產(chǎn)權出版社，2007:287.

［2］盧暉.論立法的協(xié)調(diào)性.黑龍江省政法管理干部學院學報.2001(4):18.

［3］［英］彼得·斯坦，約翰·香德.西方社會的法律價值.王獻平，譯.北京:中國人民公安大學出版社，1990:72.

［4］徐勇.現(xiàn)代國家建構中的非均衡性和自主性分析.華中師范大學學報:人文社會科學版，2003(5).

［5］唐鳴.村委會選舉法律問題研究.北京:中國社會科學出版社，2004:160.

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1000－5455(2010)04－0145－03

2010－02－28

國家社科基金重大項目“健全農(nóng)村民主管理制度對策研究”(08＆ZD028);2009年全國行政學院系統(tǒng)院級招標課題“以保障農(nóng)民政治權益為主要內(nèi)容的農(nóng)村依法治理機制研究”(09ZBKT029)

劉志鵬(1976—)，男，湖北廣水人，華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心博士研究生，華南師范大學政治與行政學院講師。

【責任編輯:于尚艷】