中國(guó)民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀、問題與政策導(dǎo)向

董世舉

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院，北京 100102)

中國(guó)民族地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀、問題與政策導(dǎo)向

董世舉

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 研究生院，北京 100102)

民族地區(qū)的含義可以從廣義和狹義兩個(gè)方面理解。廣義上的民族地區(qū)是由5大民族地區(qū)和5個(gè)多民族省份所組成的地區(qū)，具體指內(nèi)蒙、廣西、寧夏、新疆、西藏、貴州、云南、青海、甘肅和四川;狹義的民族地區(qū)單指少數(shù)民族聚集地區(qū)，是我國(guó)行政區(qū)劃的民族自治區(qū)、自制州、自治縣的統(tǒng)稱。建國(guó)后國(guó)家為促進(jìn)和發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制訂了諸多優(yōu)惠政策，在很大程度上推動(dòng)了民族地區(qū)的發(fā)展。但與東部沿海地區(qū)比，二者在地區(qū)收入、基礎(chǔ)設(shè)施水平、市場(chǎng)化程度、民眾開放意識(shí)等方面的差距在不斷擴(kuò)大。

一、西部大開發(fā)以來民族地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r

1999年，國(guó)家從促進(jìn)區(qū)域發(fā)展、縮小地區(qū)差距、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)邊疆穩(wěn)定大局出發(fā)，啟動(dòng)了西部大開發(fā)戰(zhàn)略。10年來，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得較大成就?？偭可峡?，1978－2008年30年中，5大自治區(qū)GRP合計(jì)占全國(guó)GDP的比重大體呈現(xiàn)出一個(gè)“U”型的變化趨勢(shì)，而這個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)恰恰是2000年，即西部大開發(fā)實(shí)施1年后。從人均收入水平來看，相對(duì)人均GRP變化的“U”型趨勢(shì)也非常明顯。按照當(dāng)年人民幣兌美元平均匯價(jià)計(jì)算，2008年5大自治區(qū)人均GRP折合2 894.2美元，按照世界銀行(2006)的標(biāo)準(zhǔn)(參見世界銀行出版的《世界發(fā)展報(bào)告2006》)，其人均收入水平在中下等收入經(jīng)濟(jì)體內(nèi)屬于較高層次?？梢姡鞑看箝_發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施使民族地區(qū)與東部地區(qū)收入差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得到了有效遏制，同時(shí)也對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)起到了巨大推動(dòng)作用。

二、民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展面臨的問題

盡管民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已取得不小成效，但我們也必須看到民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，工業(yè)帶動(dòng)不足，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏后勁。工業(yè)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之路和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的核心動(dòng)力，工業(yè)滯后勢(shì)必延緩城市化進(jìn)程的深入，也無(wú)法培育出較強(qiáng)購(gòu)買力的消費(fèi)群體，使市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)張速度減慢，從而延緩服務(wù)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，工業(yè)發(fā)展的滯后也無(wú)法培育出適應(yīng)未來發(fā)展的人才，限制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，最終損害了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力。眾所周知，民族地區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，工業(yè)化水平也較為滯后。從圖1中可以看到，2007年，我國(guó)全部民族自治縣(以下簡(jiǎn)稱民族縣)的人均第二產(chǎn)業(yè)增加值與全國(guó)平均水平的相對(duì)值僅有0.6。從規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的人均相對(duì)值來看，民族縣此項(xiàng)指標(biāo)值僅為0.38，尚不足全國(guó)縣域平均水平的一半。工業(yè)化是城市化的動(dòng)力基礎(chǔ)，缺乏工業(yè)化的城市化就是無(wú)源之水、無(wú)本之木，民族地區(qū)工業(yè)水平的落后也造成了其城市化進(jìn)程的滯后。從表1中可以看到，由于缺乏工業(yè)的支撐，5大自治區(qū)的城市化進(jìn)程相對(duì)滯后，1999年5個(gè)自治區(qū)與全國(guó)城市化率相差5.45個(gè)百分點(diǎn)，2008年仍然相差4.05個(gè)百分點(diǎn)。

表1 西部大開發(fā)以來自治區(qū)與全國(guó)城市化水平比較

圖1 民族縣人均各項(xiàng)指標(biāo)相對(duì)值

第二，政府財(cái)力薄弱，公共服務(wù)供給能力不足。基本公共服務(wù)，主要是指由政府提供的為保障全體社會(huì)成員基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，不以贏利為目的的產(chǎn)品和服務(wù)，是關(guān)系民生的重大社會(huì)問題。一方面，在我國(guó)現(xiàn)行的政治架構(gòu)和公共服務(wù)供給體系中，地方政府對(duì)改善基本公共服務(wù)狀況負(fù)有重要責(zé)任。無(wú)論是對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行配套，還是在公共服務(wù)方面的主動(dòng)作為，都需要地方財(cái)力的支撐。然而，民族地區(qū)由于客觀條件的制約，自我發(fā)展的能力弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平低，能用于發(fā)展基本公共服務(wù)的財(cái)力明顯不足。從圖1中可以清楚地看到，民族縣的人均財(cái)政收入不足全國(guó)縣域平均水平的0.8。另一方面，民族地區(qū)基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)差、存量低。2008年，民族縣在普通在校生人數(shù)、社會(huì)福利院床位數(shù)的人均相對(duì)值上與全國(guó)縣域平均水平的差距較大。雖然這幾年國(guó)家加大了基本公共服務(wù)的建設(shè)力度，但由于民族地區(qū)基本公共服務(wù)的歷史欠賬太多，這種普惠性的政策難以從根本上解決問題。要徹底解決相關(guān)問題，還需要國(guó)家采取更加特殊的政策。

第三，人民群眾收入提高緩慢，生活水平不高。我們計(jì)算了2001－2008年自治區(qū)外80個(gè)少數(shù)民族自治縣的人均GRP和人均城鄉(xiāng)存款余額情況。人均GRP表示民族地區(qū)人均產(chǎn)出高低，人均產(chǎn)出水平越高，意味著人民收入水平越高、消費(fèi)能力也越強(qiáng);人均城鄉(xiāng)存款余額可在一定程度上反映出人們擁有的財(cái)富量。2001年以來80個(gè)民族縣的相對(duì)人均產(chǎn)出水平有所提高，但2008年尚未達(dá)到全國(guó)平均水平的50%。民族縣人均城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄余額相對(duì)值雖然比人均GRP高，但是2001－2008年此項(xiàng)指標(biāo)在不斷下降，2008年下降為全國(guó)縣級(jí)平均水平的一半。毋庸置疑，只有當(dāng)人們滿足了各項(xiàng)消費(fèi)后，剩余收入才能進(jìn)行儲(chǔ)蓄。在消費(fèi)傾向不變的情況下，收入越高儲(chǔ)蓄越高。數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果顯示，民族地區(qū)人均城鄉(xiāng)儲(chǔ)蓄余額相對(duì)水平的下降反映出其收入水平未與全國(guó)縣域平均水平同步提高。

第四，資源開發(fā)無(wú)序，生態(tài)環(huán)境惡化。民族地區(qū)礦產(chǎn)資源、能源資源、陸地再生資源、國(guó)土資源等大都在全國(guó)處于重要地位。但受產(chǎn)業(yè)發(fā)展層次低、技術(shù)水平不高、資源價(jià)格體系尚需完善等狀況的制約，多數(shù)民族地區(qū)的資源開發(fā)利用條件很差，資源利用缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，利用率不高?！安筛粭壺殹薄y采濫挖等無(wú)序開發(fā)的現(xiàn)象造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，更為嚴(yán)重的是，資源的開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)極度不協(xié)調(diào)。由于中央財(cái)政資源收益的集中度過高，中西部少數(shù)民族地區(qū)有限的財(cái)力，不足以承擔(dān)日益繁重的環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理和社會(huì)治理以及社會(huì)保障成本，使得本就脆弱的生態(tài)環(huán)境呈惡化態(tài)勢(shì)。整個(gè)西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境實(shí)際上已超過了生態(tài)安全的警戒線。生態(tài)環(huán)境狀況的惡化嚴(yán)重危害了民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)災(zāi)難也給人民生活帶來巨大損失，很多地區(qū)因?yàn)?zāi)返貧的現(xiàn)象也比較突出。

第五，國(guó)外敵對(duì)勢(shì)力滲透，邊疆“維穩(wěn)”任務(wù)繁重。我國(guó)少數(shù)民族很大一部分聚居于邊疆地區(qū)，同鄰國(guó)相接。2.1萬(wàn)公里的陸路邊境線中有1.5公里在少數(shù)民族自治區(qū)和聚居區(qū)，約占大陸總?cè)丝跀?shù)的13.3%的少數(shù)民族聚住在大陸總面積63.4%的土地上。沿我國(guó)邊境，內(nèi)蒙古自治區(qū)同蒙古國(guó)接壤，新疆維吾爾自治區(qū)同中亞5國(guó)及阿富汗等國(guó)毗鄰，西藏自治區(qū)與印度、尼泊爾等國(guó)相連。這使得外國(guó)敵對(duì)勢(shì)力容易滲透到邊疆的民族地區(qū)，挑撥民族關(guān)系，破壞民族團(tuán)結(jié)，擾亂民族地區(qū)正常的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行秩序。從現(xiàn)實(shí)情況看，凡受敵對(duì)勢(shì)力滲透的地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、人民生活水平不高、對(duì)外開放程度低的地區(qū)。因此，發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏?，是維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)穩(wěn)定、打擊分裂勢(shì)力的釜底抽薪之策。此外，很多民族矛盾較為突出的地區(qū)都是資源富集區(qū)，企業(yè)在開發(fā)資源的同時(shí)未能充分考慮到當(dāng)?shù)厝罕姷慕?jīng)濟(jì)利益，資源開發(fā)的同時(shí)未能相應(yīng)提高當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳钏?，造成?dāng)?shù)厝罕姷牡钟|情緒。

三、扶持民族地區(qū)發(fā)展的政策導(dǎo)向

第一，加強(qiáng)貧困民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，嚴(yán)重影響了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因此，要加大民族貧困地區(qū)，特別是國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境改造和公共服務(wù)等設(shè)施建設(shè)的投入，解決民族貧困地區(qū)人畜飲水困難，加強(qiáng)行政村的電力、道路、通訊、衛(wèi)生等設(shè)施建設(shè)，改善其生產(chǎn)條件和生活環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，以工代賑的扶持模式對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、資本稀缺和地方財(cái)力薄弱地區(qū)的發(fā)展有著重要意義。因此，國(guó)家應(yīng)該大力推動(dòng)以工代賑的財(cái)政扶持方式，未來一段時(shí)期國(guó)家應(yīng)該增加對(duì)民族地區(qū)以工代賑支出比例。以工代賑項(xiàng)目應(yīng)主要針對(duì)貧困民族地區(qū)的交通和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于生態(tài)退化地區(qū)增加生態(tài)保護(hù)工程。

第二，加大實(shí)施稅收優(yōu)惠力度。稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)貼是一種直接引導(dǎo)民間資金流向民族地區(qū)的政策，只要政府補(bǔ)貼的對(duì)象恰當(dāng)，補(bǔ)貼比例適度，在較短時(shí)間內(nèi)就會(huì)產(chǎn)生良好的投資效果。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的援助經(jīng)驗(yàn)表明，投資補(bǔ)貼是一種行之有效的方式。國(guó)家民族地區(qū)的稅收優(yōu)惠對(duì)象主要是低收入和貧困區(qū)縣，目標(biāo)是要為域內(nèi)外企業(yè)投資和本地民營(yíng)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更好的發(fā)展環(huán)境，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本。有關(guān)部門應(yīng)針對(duì)外來投資企業(yè)和本地民營(yíng)企業(yè)在流轉(zhuǎn)稅、所得稅、加速折舊、投資抵免、虧損補(bǔ)益、延期納稅等方面給予一定期限的稅收優(yōu)惠。

第三，增加義務(wù)教育投入。由于目前我國(guó)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入是以地方財(cái)政為主，中央財(cái)政的投入比例過低，導(dǎo)致了很多貧困民族地區(qū)地方財(cái)政難以支持，義務(wù)教育難以真正落實(shí)。為改變這種狀況，在當(dāng)前實(shí)行的“地方負(fù)責(zé)，以縣為主”制度框架基礎(chǔ)上，設(shè)立中央對(duì)省、省對(duì)縣的兩級(jí)義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，以此來加大中央財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入，減輕民族地區(qū)地方財(cái)政和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，加快普及九年制義務(wù)教育的步伐，改善貧困地區(qū)的人口素質(zhì)水平。注重當(dāng)?shù)貛熧Y隊(duì)伍的培養(yǎng)，大力扶持當(dāng)?shù)貛煼秾W(xué)校建設(shè)，培養(yǎng)素質(zhì)過硬且能扎根當(dāng)?shù)氐慕處熑瞬?，提高教職工工資水平，改善教職工的醫(yī)療、住房等生活條件。

第四，拓寬投融資渠道。一是實(shí)現(xiàn)金融體系投資主體多元化。國(guó)家可對(duì)民族地區(qū)金融體系進(jìn)行大膽改革，率先將一些有條件的地區(qū)作為金融試點(diǎn)，發(fā)展多元化的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)，扶持成立區(qū)域性的商業(yè)銀行;鼓勵(lì)各種金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行各種形式的金融工具創(chuàng)新。二是完善貼息貸款制度。國(guó)家針對(duì)民族地區(qū)的貼息貸款首要解決行政干預(yù)過重的問題，地方扶貧辦負(fù)責(zé)項(xiàng)目選擇，農(nóng)行負(fù)責(zé)發(fā)放貸款，權(quán)利由政府行使，貸款風(fēng)險(xiǎn)卻要由銀行承擔(dān)。三是改革農(nóng)村金融體系。國(guó)家可率先以民族地區(qū)為試點(diǎn)，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用合作社的改革。加大對(duì)農(nóng)村信用合作社的支持力度，加快農(nóng)信社內(nèi)部體制改革步伐，通過中央銀行擴(kuò)大再貸款、減免小額信貸各種稅費(fèi)、承擔(dān)部分參與小額信貸農(nóng)民培訓(xùn)費(fèi)用等形式幫助農(nóng)信社發(fā)展多種形式的小額信貸。四是發(fā)展民族地區(qū)建設(shè)基金。建議中央盡快出臺(tái)《民族地區(qū)建設(shè)基金管理暫行辦法》，完善對(duì)基金會(huì)的管理，改革基金會(huì)的制度框架，提升基金會(huì)的發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的職能。

第五，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)口幫扶。實(shí)踐證明，國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族地區(qū)的對(duì)口扶持對(duì)其發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。但是，這種扶持形式面臨諸多問題，主要表現(xiàn)為，由于國(guó)家機(jī)關(guān)職能和權(quán)力的不同，不同機(jī)關(guān)對(duì)口幫扶的能力也不平衡，受實(shí)權(quán)部門幫扶的民族地區(qū)能夠得到較多實(shí)惠，而另一些民族地區(qū)縣的對(duì)口支援的作用卻不明顯;此外，對(duì)口幫扶的對(duì)象并未覆蓋到所有的欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)。

［1］邵頂才.貧困地區(qū)扶貧貼息貸款存在的問題及政策調(diào)整建議.武漢金融，2006(11).

［2］陳燁.金融政策應(yīng)為落后地區(qū)發(fā)展提供資金支持.現(xiàn)代商業(yè)，2007(30).

［3］張磊.中國(guó)扶貧開發(fā)政策演變(1949－2005).北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

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A

1000－5455(2010)04－0142－03

2010－02－16

董世舉(1974—)，男，廣東湛江人，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士研究生。

【責(zé)任編輯:二月風(fēng)】