基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)保護(hù)的方法初探

華小娥

【摘 要】分析基本農(nóng)田保護(hù)存在的問題，根據(jù)基本農(nóng)田區(qū)分區(qū)保護(hù)理論和原則，探討基本農(nóng)田保護(hù)的內(nèi)涵、方法，結(jié)合耕地資源保護(hù)原則對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)保護(hù)的相關(guān)問題進(jìn)行淺析。

【關(guān)鍵詞】基本農(nóng)田；耕地資源；方法

一、基本農(nóng)田概念

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷深入，我國工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷加快，城市和工業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大需要占用土地，而耕地是我國最廣泛的土地資源利用類型，人口增長和糧食需求之間的矛盾日益突出，因此為了保護(hù)耕地資源、合理調(diào)節(jié)我國一二三產(chǎn)業(yè)的平衡，有必要對耕地資源進(jìn)行保護(hù)。

在2008年中共十七屆三中全會(huì)中我黨提出了基本農(nóng)田制度，即依據(jù)土地資源利用的總體規(guī)劃情況確定永久不可占用的耕地并將其確立為基本農(nóng)田，確保其無論在什么情況下都不得改變用途，僅作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用的永久性耕地。

黨中央、國務(wù)院對耕地特別是基本農(nóng)田表現(xiàn)出高度的重視，體現(xiàn)了國家對三農(nóng)問題的重視，對耕地資源嚴(yán)格保護(hù)的態(tài)度?；巨r(nóng)田的劃定和管護(hù)，必須綜合行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多方面要素的支持，通過合理規(guī)劃、加強(qiáng)管理實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的質(zhì)量、數(shù)量、生態(tài)等全方位管護(hù)。

二、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)保護(hù)概述

1.內(nèi)涵

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)是保護(hù)是根據(jù)基本農(nóng)田的數(shù)量、質(zhì)量、集中程度對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行等級(jí)劃分，以基本農(nóng)田等級(jí)為依據(jù)施行不同的管護(hù)措施，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田的分級(jí)保護(hù)。其本質(zhì)上是為了更加切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)基本農(nóng)田的保護(hù)而創(chuàng)設(shè)的一種基本農(nóng)田保護(hù)模式。

在實(shí)踐中，通常將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分為核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)?；巨r(nóng)田核心保護(hù)區(qū)一般是農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地質(zhì)量較高、數(shù)量相對幾種的高產(chǎn)區(qū)域，且核心保護(hù)區(qū)內(nèi)一般實(shí)行永久性管護(hù)措施，是真正意義上的永久基本農(nóng)田。在核心保護(hù)區(qū)之外，基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)之內(nèi)的耕地一般認(rèn)定為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的一般保護(hù)區(qū)，一般保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)田大多是質(zhì)量一般、規(guī)模相對較小、集中程度較低的耕地資源，該類耕地資源不同于永久性耕地，可以根據(jù)實(shí)際需要（工業(yè)發(fā)展需要、城市建設(shè)需要）進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整或規(guī)劃為建設(shè)用地。

2.原則

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)劃分需要遵循一定原則，這些原則是確立核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)的基本依據(jù)。通常從以下4個(gè)方面進(jìn)行考慮：

（1）耕地的質(zhì)量要求，核心保護(hù)區(qū)的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)是高產(chǎn)農(nóng)田，能夠滿足其腹地的基本糧食需求。

（2）耕地?cái)?shù)量要求，核心保護(hù)區(qū)耕地的基本農(nóng)田數(shù)量規(guī)模應(yīng)當(dāng)是以人口高峰期、農(nóng)產(chǎn)低峰期實(shí)際糧食需求為限度。

（3）耕地集中要求，為方便統(tǒng)一規(guī)劃、管護(hù)，核心區(qū)耕地應(yīng)當(dāng)面積、規(guī)模相對集中。

（4）其他要求，一般來說基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)中的核心保護(hù)區(qū)農(nóng)田以平原地區(qū)耕地為主，山地丘陵區(qū)域依實(shí)際情況進(jìn)行分級(jí)規(guī)劃。

3.方法

這里的方法是指基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的劃分方法，這是對基本農(nóng)田實(shí)行分級(jí)管護(hù)的基礎(chǔ)。

（1）確定核心保護(hù)區(qū)農(nóng)田面積，通常不對基本農(nóng)田的一般保護(hù)區(qū)進(jìn)行特殊要求，需要確定的是基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分級(jí)中核心保護(hù)區(qū)。核心保護(hù)區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量應(yīng)當(dāng)滿足地區(qū)基本糧食需求，需要以人口高峰期、農(nóng)產(chǎn)低峰期的農(nóng)田面積要求為最低限度設(shè)立核心保護(hù)區(qū)。

（2）劃分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)各分區(qū)范圍，利用空間疊置法進(jìn)行規(guī)劃，采用GPS、GIS軟件技術(shù)進(jìn)行實(shí)際范圍確認(rèn)。通常核心農(nóng)田以塊狀、片狀特征分布，則以農(nóng)田四角的實(shí)際位置連線為核心保護(hù)區(qū)范圍，其余基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)空間為一般保護(hù)區(qū)；一般保護(hù)區(qū)和核心保護(hù)區(qū)整體分布呈現(xiàn)扇形分布或核心區(qū)類型分布特征。

三、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)保護(hù)方法

1.政策保護(hù)

農(nóng)田耕地資源是我國重要的自然資源，基本農(nóng)田的管護(hù)是保證我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)秩序的基本措施。因此在對基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行分區(qū)保護(hù)時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格貫徹和落實(shí)我國各項(xiàng)基本農(nóng)田耕地政策，如農(nóng)田補(bǔ)償制度、農(nóng)田不減少制度、鼓勵(lì)開墾，嚴(yán)格一般保護(hù)區(qū)農(nóng)田建設(shè)審批流程，貫徹執(zhí)行核心保護(hù)區(qū)農(nóng)田不變動(dòng)的基本農(nóng)田政策等。

2.差別管理

由于農(nóng)田保護(hù)區(qū)的分區(qū)劃分使基本農(nóng)田有核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)的差別，對于不同分區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)需要采取的管理目的、管護(hù)方式有所差別，因此管理上也應(yīng)當(dāng)存在分級(jí)。如核心保護(hù)區(qū)農(nóng)田需要作為永久性耕地使用，因此在管理時(shí)應(yīng)當(dāng)以農(nóng)田的可持續(xù)生產(chǎn)為重心，更多地應(yīng)當(dāng)以技術(shù)和資金的支持來實(shí)現(xiàn)保護(hù)區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高、農(nóng)害的治理、耕地資源的循環(huán)利用，而一般保護(hù)區(qū)是在一定情況下可作為建設(shè)用地的基本農(nóng)田，對其進(jìn)行管理的重心與核心保護(hù)區(qū)農(nóng)田有所不同，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于建設(shè)規(guī)劃的合理性調(diào)整、農(nóng)田占用的科學(xué)審批等。根據(jù)核心保護(hù)區(qū)和一般保護(hù)區(qū)差別而對農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地實(shí)行有差別的管理。

3.責(zé)任分配

根據(jù)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)分區(qū)的劃分實(shí)行區(qū)域責(zé)任分配，通常需將責(zé)任明確到縣級(jí)單位，縣級(jí)政府可以通過委托代理的方式簽訂基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書，將不同分區(qū)農(nóng)田保護(hù)責(zé)任明確到部門、明確到個(gè)人、落實(shí)到地塊，并將其作為考核行政部門主要責(zé)任人員政績的重要內(nèi)容。建立以農(nóng)田區(qū)劃為依據(jù)的保護(hù)責(zé)任分配體系。

同時(shí)，根據(jù)保護(hù)責(zé)任的分配建立起有效的監(jiān)督檢查制度，縣級(jí)以上人民政府可以定期組織團(tuán)隊(duì)或委托代理其他部門對保護(hù)區(qū)內(nèi)不同區(qū)劃的基本農(nóng)田保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，檢查各部門是否嚴(yán)格將工作落實(shí)到位，發(fā)現(xiàn)問題后以報(bào)告書的形式上報(bào)人民政府，由政府主管部門進(jìn)行主導(dǎo)，制定相應(yīng)的規(guī)劃方案、解決措施或?qū)κ毴藛T進(jìn)行追責(zé)。

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