中國與拉美：“絲路精神”延伸下的基礎(chǔ)設(shè)施合作

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目（第一批）“中拉關(guān)系及對拉戰(zhàn)略研究”（ZDA067）

【摘 要】“一帶一路”倡議與中拉整體合作框架一脈相承。對拉美地區(qū)互聯(lián)互通問題進(jìn)行診斷，并在此基礎(chǔ)上，對中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作給出相應(yīng)的政策建議能夠?yàn)槲覈凇耙粠б宦贰背h的設(shè)計構(gòu)想中開拓新興市場，探索有效的對外合作模式提供新的路徑與邏輯視角。在物質(zhì)建設(shè)層面上，拉美基礎(chǔ)設(shè)施供求矛盾日益尖銳嚴(yán)重制約地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，這一現(xiàn)狀為亟待改善落后面貌的拉美諸國同兼具基建能力與意愿的我國之間形成潛在供求契合點(diǎn)提供了合作基礎(chǔ)。在融資和制度構(gòu)建層面，隨著對拉美基礎(chǔ)設(shè)施一體化平臺面臨的融資瓶頸，及其基建項(xiàng)目特征認(rèn)知的不斷深入，我國能夠更加系統(tǒng)地透視和把握雙邊合作的利益著眼點(diǎn)與立足點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】拉丁美洲；中國；“一帶一路”倡議；基礎(chǔ)設(shè)施；互聯(lián)互通

一、“一帶一路”倡議下的拉丁美洲

2017年5月，阿根廷總統(tǒng)馬克里、智利總統(tǒng)巴切萊特，以及拉美多國政府與區(qū)域組織代表，赴中國參加“一帶一路”國際合作高峰論壇，表示愿積極促成本國發(fā)展戰(zhàn)略同中國“一帶一路”倡議的有效對接。

表層上來看，“一帶一路”貫穿歐亞大陸，拉美地區(qū)似乎并不涵蓋在內(nèi)；實(shí)質(zhì)上，從歷史淵源來講，自16世紀(jì)中期以來，連結(jié)中國和拉美地區(qū)的“大帆船貿(mào)易”，作為我國古代“海上絲綢之路”的重要組成部分，曾持續(xù)兩百余年之久；從秉承的宗旨與實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上看，我國政府已明確表示：拉丁美洲地區(qū)是我國“一帶一路”的自然延伸，該倡議的建設(shè)是一個開放包容的發(fā)展平臺，契合拉美國家的發(fā)展需要，響應(yīng)了拉美各國加強(qiáng)互聯(lián)互通與互利合作的迫切希望。由此可見，“一帶一路”倡議與新時期中拉整體合作框架理念一脈相承。

毋庸置疑，基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施領(lǐng)域的互聯(lián)互通被視為“一帶一路”思想內(nèi)涵的重要著眼點(diǎn)，以及對外合作的優(yōu)先領(lǐng)域。鑒于此，本文試圖從物質(zhì)和融資與制度兩個維度，對拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施問題進(jìn)行診斷，并在此基礎(chǔ)上，對中拉基礎(chǔ)設(shè)施一體化合作給出相應(yīng)的政策建議，以期為我國在“一帶一路”設(shè)計構(gòu)想中開拓新興市場，探索有效的對外合作模式提供新的視角。

二、物質(zhì)維度：高度互補(bǔ)催生中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作的供求契合度

歐洲與亞洲的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有當(dāng)各國相互之間真正實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，尤其是域內(nèi)國家系統(tǒng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平從整體上得到提升時，地區(qū)的一體化進(jìn)程才能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模收益遞增的良性循環(huán)。然而，在這一發(fā)展過程中，拉美地區(qū)的表現(xiàn)卻并不盡如人意。以交通基礎(chǔ)設(shè)施為例，研究表明，存量方面，相對于世界平均水平，拉美地區(qū)每千平方公里道路覆蓋面積占比不足三分之二，且鋪面公路占比低于三分之一。運(yùn)行效率方面，貨物通關(guān)延誤使運(yùn)輸成本增加4%至12%不等；道路質(zhì)量低下額外增加8%到19%的運(yùn)輸成本；邊境走廊普遍缺乏有效的行政管控，國與國之間未能建立起暢通的信息傳遞通道和監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制；海路運(yùn)輸面臨擁堵、資金不足，以及系統(tǒng)性服務(wù)缺失等問題；交通基礎(chǔ)設(shè)施多種模式之間的協(xié)同發(fā)展與管理機(jī)制匱乏?？梢哉J(rèn)為，該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不僅在存量和質(zhì)量上呈現(xiàn)雙重短缺，而且值得指出的是，近20余年以來，受一系列社會經(jīng)濟(jì)因素的共同作用，該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施供求矛盾日益加劇。

基于此，我們可以對中拉雙方在該領(lǐng)域的合作形成一個基本的預(yù)期。拉美基礎(chǔ)設(shè)施供求不平衡性嚴(yán)重制約了該地區(qū)長期發(fā)展?jié)摿?，但這一缺口的存在卻為兼具基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力與投資意向的域外國家?guī)砹藱C(jī)遇。更確切來說，這一現(xiàn)狀為亟待改善落后面貌的拉美地區(qū)與兼具建設(shè)能力和意愿的我國之間形成了潛在供求契合點(diǎn)。

近年來，雙方基礎(chǔ)設(shè)施合作案例層見疊出。在通信領(lǐng)域，中國與智利雙方正在就建設(shè)首條連通亞洲和南美洲的跨太平洋海底光纜進(jìn)行可行性研究，這項(xiàng)工程對于推進(jìn)國際海陸纜等通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，進(jìn)而提升國際通信互聯(lián)互通水平具有重大意義。在能源部門，中國國家電網(wǎng)進(jìn)入巴西市場，致力于該國輸電線路的建設(shè)；阿根廷政府正與中國推進(jìn)核電站的建設(shè)計劃等。

尤其需要指出的是，最具里程碑意義的成果在于交通領(lǐng)域，即橫跨南美大陸，連接大西洋和太平洋的“兩洋鐵路”工程。2014年7月，習(xí)近平主席在訪問巴西期間，與時任巴西總統(tǒng)羅塞夫、時任秘魯總統(tǒng)烏馬拉共同發(fā)表聲明，就建設(shè)連接巴西和秘魯?shù)膬裳箬F路開展可行性基礎(chǔ)研究。中國方面希望充分利用自身資源優(yōu)勢，為該項(xiàng)目提供資金支持和建設(shè)團(tuán)隊(duì)，向拉美地區(qū)輸出本國先進(jìn)的鐵路技術(shù)。一旦建成，該項(xiàng)目將成為拉美歷史上第一條橫貫?zāi)厦来箨懙蔫F路線。此外，應(yīng)當(dāng)注意的是，“兩洋鐵路”僅僅是雙方基礎(chǔ)設(shè)施一體化合作呈現(xiàn)高度互補(bǔ)性的一個起點(diǎn)，以此為契機(jī)，中國與拉美將對構(gòu)建涵蓋不同線路、不同形式的高效物流通道進(jìn)行更加長遠(yuǎn)、更加多元化的規(guī)劃。

三、融資和制度維度：互聯(lián)互通視角下實(shí)現(xiàn)資本輸出與產(chǎn)能輸出的良性傳導(dǎo)

1.拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施融資的缺失性與必要性

國際學(xué)界早就基礎(chǔ)設(shè)施投入與經(jīng)濟(jì)增長之間的正相關(guān)關(guān)系進(jìn)行了論證。具體對拉美地區(qū)而言，世界銀行曾通過大型跨國面板數(shù)據(jù)得出無論是哪一類型基礎(chǔ)設(shè)施的改善都會對該地區(qū)總產(chǎn)出形成正效應(yīng)。1980年初期，拉美同亞洲四小龍在能源與交通領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施資本的投入差距并不大，甚至在交通領(lǐng)域，拉美地區(qū)的投入要優(yōu)于對方，然而，在此后的20余年間，亞洲四小龍對基礎(chǔ)設(shè)施保持高水平的投資率，逐步實(shí)現(xiàn)對拉美的反超，并最終獲得了高速發(fā)展。有專家認(rèn)為，拉美和東亞經(jīng)濟(jì)增長差距的30%應(yīng)歸于那一時期兩個地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施資本積累速度的趨異性。

應(yīng)當(dāng)指出，長期以來，拉美地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施部門的投入呈現(xiàn)缺失性。自20世紀(jì)80年代中期起，受新自由主義政策影響，拉美各國用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的公共支出大幅削減。盡管21世紀(jì)以來，得益于一系列左翼國家政權(quán)的崛起，這種惡化局面有所緩解，但并不能扭轉(zhuǎn)公共投資不足的問題。為了填補(bǔ)公共投資的缺失，私人部門日益活躍，PPP公私合營模式逐漸成為基建項(xiàng)目的主要融資工具。endprint

然而，地區(qū)范圍內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施投入仍然存在三大問題：

（1）從投資總量上看，拉美地區(qū)仍落后于不少域外新興經(jīng)濟(jì)體。

（2）各國基礎(chǔ)設(shè)施投資政策受不同時期國有化與私有化政策傾向影響嚴(yán)重，呈現(xiàn)“鐘擺效應(yīng)”，缺乏持續(xù)性與穩(wěn)定性。

（3）資金流向過度集中于域內(nèi)少數(shù)相對發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，如阿根廷、巴西、智利、秘魯、哥倫比亞、墨西哥等國，從而導(dǎo)致地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏系統(tǒng)性規(guī)劃布局與統(tǒng)一的政策協(xié)調(diào)。

2. 拉美基礎(chǔ)設(shè)施一體化制度安排的結(jié)構(gòu)特征與發(fā)展瓶頸

近年來，在拉美區(qū)域內(nèi)，存在不少致力于地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)的制度安排，但受氣候、地形、政治等因素所限，呈現(xiàn)碎片化趨勢。對此，特別值得一提的是“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”。

這一組織始于2000年，涵蓋南美洲12個國家，參與“一帶一路”高峰論壇的阿根廷和智利均是其中的重要成員國。該機(jī)制的成立宗旨在于尋求基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地區(qū)一體化進(jìn)程協(xié)同發(fā)展，依據(jù)地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡等原則，協(xié)調(diào)各方訴求，確定優(yōu)先項(xiàng)目，對單邊層面、雙邊層面與多邊層面的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃、編制與評估，旨在降低交易成本，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。此外，力圖將項(xiàng)目與消除地區(qū)貧困與不平等性緊密相連，推動地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（1）該組織負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目呈現(xiàn)以下特征：根據(jù)基建項(xiàng)目涉及的范圍劃分，2016年，單邊項(xiàng)目，即僅涵蓋一國范疇的項(xiàng)目數(shù)量處于絕對優(yōu)勢，占總和的83%，而雙邊和多邊項(xiàng)目分別占16%和1%；從項(xiàng)目設(shè)計的領(lǐng)域來看，交通部門占比將近90%，能源和通信分別占9%和1%；從融資方式來講，公共部門仍發(fā)揮核心作用，其余部分為私人投資和公私合營模式，其中，交通和能源領(lǐng)域?qū)λ饺速Y本開放力度較大。

（2）以“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”為代表的拉美基建一體化制度長期發(fā)展中，面臨的主要約束仍在融資領(lǐng)域。地區(qū)范圍內(nèi)，各國政府經(jīng)過多方利益協(xié)調(diào)，制定出雄心勃勃的建設(shè)計劃和行動方案，但在進(jìn)一步推進(jìn)和實(shí)施過程中，往往受制于資金短缺問題，使項(xiàng)目面臨擱置或中止的風(fēng)險。鑒于拉美地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)低儲蓄、高消費(fèi)的特質(zhì)，政府公共財政赤字普遍存在，因此，僅依靠一國政府層面解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問題的可行性不容樂觀。

在這一背景下，日益擴(kuò)大的資金缺口為國際多邊開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供了空間。世界銀行、美洲開發(fā)銀行、拉美開發(fā)銀行，以及一些區(qū)域、次區(qū)域性的基金項(xiàng)目積極參與其中。然而，盡管獲得了外援，資金短缺問題依然嚴(yán)峻。據(jù)統(tǒng)計，以“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”為例，近3年來，該組織已落實(shí)的投資額不足總預(yù)算的七分之一。

3.立足于基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的中拉融資渠道對接

鑒于此，近年來，拉美地區(qū)各國積極拓展外部融資渠道，這為我國資本“走出去”開辟了道路。我們知道，自2013年以來，推動中拉關(guān)系經(jīng)歷十年高速發(fā)展的貿(mào)易引擎作用日漸式微。在這種情況下，作為“1+3+6”中拉整體合作新框架中的另外兩大動力源——投資和金融，逐漸肩負(fù)起引領(lǐng)新時期中拉合作的重任，而基礎(chǔ)設(shè)施無疑是能夠?qū)⒍哂行诤系淖罴杨I(lǐng)域。

拉美現(xiàn)有的這些基礎(chǔ)設(shè)施一體化平臺可以與中方正在大力拓展的融資渠道，如金磚發(fā)展銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行相對接。針對拉美地區(qū)，我國政府特別設(shè)立了以基礎(chǔ)設(shè)施為重點(diǎn)領(lǐng)域的中拉產(chǎn)能合作基金。這些嘗試不僅有助于以資本輸出帶動產(chǎn)能輸出，為中拉雙方在這一領(lǐng)域合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)提供有效路徑，而且能夠激勵我國企業(yè)以更加自主的姿態(tài)參與國際金融新體系的構(gòu)建中。

舉例來講，著眼于上述對“南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議”的解析，我們可以給出三點(diǎn)政策建議：

（1）鑒于私人資本在電信領(lǐng)域相對受限，中拉基礎(chǔ)設(shè)施合作領(lǐng)域應(yīng)集中在交通和能源項(xiàng)目。

（2）從項(xiàng)目數(shù)量來看，拉美基礎(chǔ)設(shè)施一體化項(xiàng)目的發(fā)展重心始終向交通領(lǐng)域傾斜，因此我們在提出合作方案時，應(yīng)切實(shí)考慮到這一發(fā)展方向，“兩洋鐵路”工程能夠得到沿線國家的積極響應(yīng)，便是這一特征的集中反映。

（3）我們已經(jīng)知道，拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)多局限于一國范圍內(nèi)的互聯(lián)互通，雙邊和多邊項(xiàng)目占比較低，這主要是基于后兩者對協(xié)調(diào)難度和資金需求提出了更高的要求，而我國政府當(dāng)前對新融資路徑的構(gòu)建無疑對這些難題的解決有所助益。

總之，“走出去”的中方資本，可以借助熟習(xí)本地情況的拉美基礎(chǔ)設(shè)施一體化平臺，實(shí)現(xiàn)多層次互聯(lián)互通合作模式的有機(jī)整合，并結(jié)合具體發(fā)展瓶頸，有針對性地制定雙邊或多邊項(xiàng)目建設(shè)方案，進(jìn)而推動中拉整體合作逐步走向制度化、系統(tǒng)化。

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作者簡介：

蘆思姮（1987—），女，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國社科院拉丁美洲研究所助理研究員，主要從事制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、拉美區(qū)域經(jīng)濟(jì)與公共政策研究。endprint