中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題研究

楊妞

[摘要]：本研究從我國政治經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的理論與實(shí)踐需要出發(fā)，以國內(nèi)外農(nóng)地流轉(zhuǎn)理論與實(shí)踐為基礎(chǔ)，以當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀為背景，分析指出了我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的主要問題?？偨Y(jié)了當(dāng)前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、特點(diǎn)以及障礙性因素，并有針對性的提出了推動我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的對策。

[關(guān)鍵詞]：農(nóng)地流轉(zhuǎn) ； 現(xiàn)狀 問題 ； 對策

1 引言

當(dāng)前“三農(nóng)”問題已成為我國經(jīng)濟(jì)、社會繼續(xù)發(fā)展的瓶頸。要解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)民富裕就必須進(jìn)行改革。農(nóng)村改革的核心是農(nóng)村土地制度的改革，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度已不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的要求。土地流轉(zhuǎn)問題是土地制度改革的一個(gè)重要支點(diǎn)。近年來土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了大量損害國家、集體、農(nóng)民利益的現(xiàn)象，暴露出了許多丞待解決的問題。因此研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究具有十分重要的意義。改革開放初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在改革開放初期對激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力，緩解當(dāng)時(shí)的糧食和食品供應(yīng)緊張狀況起到了積極的作用，但隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化、國際化方向的發(fā)展，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型發(fā)生了尖銳的矛盾與沖突。因此要盡快創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

由于我國目前關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)方面的制度和支撐體系仍不完善，各地農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)了不少問題。主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是對農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理不夠，導(dǎo)致不規(guī)范的自我流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象非常普遍，引發(fā)了不少糾紛；

二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場沒有建立起來，土地資本沒有得到有效利用與配置；

三是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，違規(guī)使用和破壞土地的現(xiàn)象不少，工商企業(yè)租賃農(nóng)地后尤其如此，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定。

3 當(dāng)前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的主要問題

3.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育滯后，中介組織匱乏，市場流轉(zhuǎn)信息溝通不暢。

當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)大體有互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、反租倒包、租賃等方式。由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育滯后，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)大都是農(nóng)民個(gè)人之間的行為，粗略簡單的達(dá)成口頭的約定，農(nóng)民能獲得的政策和市場信息非常有限。另外，具有一定規(guī)模的種植大戶為數(shù)甚少，需求量與供應(yīng)量存在一定的不對稱。有的農(nóng)民想出租土地而苦于找不到要租地的人，這種信息不對稱已經(jīng)嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，不利于土地資源的優(yōu)化配置。

3.2流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位難保。

在現(xiàn)有體制下，由于存在分散的普通農(nóng)民談判能力較弱、信息不對稱等因素，出現(xiàn)了地方及基層政府侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象，其主要表現(xiàn)在有的基層政府：隨意改變土地承包關(guān)系，甚至用高壓手段和國家機(jī)器來強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)；不惜手段與民爭利，把土地流轉(zhuǎn)作為增加財(cái)政收入的來源和吃喝玩樂的小金庫，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益；強(qiáng)行將農(nóng)戶的承包地長時(shí)間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，嚴(yán)重影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活；為了大幅度地降低建設(shè)成本，并方便快捷地取得占用大量農(nóng)地之目的，以集體土地流轉(zhuǎn)機(jī)制或者入股制取代國家征地制；為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并強(qiáng)迫農(nóng)民長時(shí)間、低價(jià)出讓土地經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的主體地位得不到體現(xiàn)。

3.3缺乏穩(wěn)定合理的收益分配機(jī)制。

依據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》，對土地的補(bǔ)償和對農(nóng)民的安置總計(jì)為該耕地征地前三年平均產(chǎn)值的10～15倍，最多不超過30倍。在土地收益分配時(shí)所獲得的收益大小在不同利益主體之間存在差異。一般而言，農(nóng)民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村級以上及其他部門得到土地收益的60%～70%，按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，對農(nóng)民補(bǔ)償雖然具有地區(qū)差異，但以現(xiàn)金形式補(bǔ)償?shù)耐ǔ６荚诿慨€1.5萬～3.5萬元之間，加之分配機(jī)制缺乏有效的約束，有些地區(qū)農(nóng)民得到的安置補(bǔ)償?shù)陀谧畹蜆?biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。極低的補(bǔ)償割斷了農(nóng)民與土地的聯(lián)系，使農(nóng)民不得不面臨新的生計(jì)和基本的生活保障問題，影響了農(nóng)村的社會穩(wěn)定。

3.4農(nóng)民和基層干部認(rèn)識和觀念的滯后影響著土地流轉(zhuǎn)。

由于受“戀土”情結(jié)及“守田為安”等根深蒂固傳統(tǒng)觀念的影響，一些農(nóng)戶即使種不了、種不好也不愿轉(zhuǎn)出其農(nóng)用承包土地；同時(shí)因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的比較利益低、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，一些農(nóng)戶即使種不夠、無田種也不愿轉(zhuǎn)入土地，不愿長期租賃。此外，基層干部特別是一些村組干部缺乏對土地流轉(zhuǎn)重要性認(rèn)識，沒把土地流轉(zhuǎn)作為一項(xiàng)重要工作，去積極協(xié)調(diào)和幫助，而是無所作為，任其自然，使土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)無序。

4 針對農(nóng)地流轉(zhuǎn)中從在問題的建議

4.1保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步搞好土地確權(quán)工作。

穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅(jiān)持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)，也是維護(hù)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)益的保證。首先要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等有關(guān)法律政策規(guī)定，堅(jiān)持農(nóng)村土地承包制度，堅(jiān)定賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營權(quán)，堅(jiān)決保障農(nóng)民各項(xiàng)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)。其次，農(nóng)業(yè)部門、國土部門、地方政府要積極、扎實(shí)開展土地確權(quán)工作，進(jìn)一步做好農(nóng)村土地丈量、確權(quán)、登記、頒證工作，進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)權(quán)益，明確農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用、收益等各項(xiàng)權(quán)益。

4.2加強(qiáng)政府服務(wù)，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個(gè)動態(tài)的過程，也是加速農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。“在這一過程中，政府就必須抓住這個(gè)機(jī)遇，引導(dǎo)農(nóng)民依法、有序的流轉(zhuǎn)土地。政府要及時(shí)掌握農(nóng)地的流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)方式，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的檔案庫，隨時(shí)發(fā)布農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的信息化、科學(xué)化、市場化。積極引導(dǎo)農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地資源的合理、高效利用。[7]”總之，政府要充分發(fā)揮自身的服務(wù)職能，為農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)提供各種有益的服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村土地的快速流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活。

4.3建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，加快培育市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不成熟導(dǎo)致了信息的不對稱，影響了土地的流轉(zhuǎn)和高效利用。要培育農(nóng)村土地市場就必須充分利用各種手段逐步建立起各種信息平臺，構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。通過這些網(wǎng)絡(luò)收集和發(fā)布供求信息，并進(jìn)行相應(yīng)的土地收益評估，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供參考，引導(dǎo)農(nóng)村土地的快速、合理、高效流動。農(nóng)村土地市場是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要中介，它的發(fā)展和成熟能夠使農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)制更加健全，能夠使農(nóng)地流轉(zhuǎn)處于一種合理、有序的流轉(zhuǎn)過程中，從而減少了農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的失信行為和利益糾紛事件，能夠使農(nóng)民更放心的把土地流轉(zhuǎn)出去，加速農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和資源的充分利用。

4.4確保農(nóng)民主體地位，健全集體參與機(jī)制。

在政府、集體和農(nóng)民這三者中，需要特別明確的就是農(nóng)民是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民有權(quán)自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。一要加大土地法規(guī)政策的宣傳力度，讓普通農(nóng)民了解土地承包經(jīng)營權(quán)的具體權(quán)利，知道在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中自己享有的權(quán)益，并最好在農(nóng)戶承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書中加以注明。二要依法保障農(nóng)戶的主體地位，懲處侵害農(nóng)民承包地權(quán)利的行為。三要清晰界定集體與農(nóng)戶土地權(quán)利之間的界限，規(guī)范村集體代表農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的程序，明確村集體在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地位和職責(zé)，保障農(nóng)民對土地的占有、使用、收益等權(quán)利。四要健全集體參與機(jī)制，建立和完善村集體經(jīng)濟(jì)組織，明確其地位和職責(zé)，健全其職能，并明確集體不得變相收取或截留農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定或在流轉(zhuǎn)委托書中進(jìn)行明確，流轉(zhuǎn)收益全部歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留侵占。

4.5建立合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，減少流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生。

土地集中后進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，并注入資本與技術(shù)等高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素后，往往會產(chǎn)生比流轉(zhuǎn)前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)更高的收益。在股份合作形式的流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶土地作價(jià)入股股份往往過小，在與擁有工商資本的投資主體的談判過程中，難以獲得平等協(xié)商的權(quán)力，不能根據(jù)土地經(jīng)營效益獲得進(jìn)一步的收益。故此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方應(yīng)在流轉(zhuǎn)初期就制定增值收益分配條款，建立合理收益分享機(jī)制，讓農(nóng)民從土地增值中獲得進(jìn)一步的收益，以避免流轉(zhuǎn)雙方因此而產(chǎn)生糾紛與矛盾，保障雙方的合理利益。

4.6對工商企業(yè)大規(guī)模租賃農(nóng)地設(shè)定準(zhǔn)入限制并嚴(yán)格管理。

明確對工商企業(yè)到農(nóng)村大規(guī)模租賃農(nóng)地進(jìn)行準(zhǔn)入限制，設(shè)計(jì)適合我國國情的限制和規(guī)范工商企業(yè)租賃農(nóng)地的制度，只有符合一定條件的企業(yè)才可以租賃和經(jīng)營農(nóng)地。企業(yè)租賃農(nóng)地應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的資質(zhì)和條件限制，這些資質(zhì)和條件主要應(yīng)當(dāng)包括：企業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域必須與農(nóng)業(yè)相關(guān)；租地企業(yè)負(fù)有保護(hù)農(nóng)地的責(zé)任；企業(yè)租地如果沒有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶和集體有權(quán)解除租地合同等。糾正地方政府鼓勵企業(yè)到農(nóng)村租賃農(nóng)地行為，地方政府和土地管理部門要加強(qiáng)土地用途監(jiān)管，堅(jiān)決制止工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)地后直接或間接改變土地農(nóng)業(yè)用途，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)有。

5 小結(jié)

當(dāng)前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新問題日益成為理論界的一個(gè)熱點(diǎn)話題，在實(shí)踐中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題也層出不窮。本文從農(nóng)村土地問題入手，較詳?shù)靥接懥宿r(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、成因、問題和對策。當(dāng)然，由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題并不是一個(gè)短期內(nèi)可以完全解決的問題；同時(shí)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革是一個(gè)十分敏感而操作上又十分復(fù)雜的問題，因此必須經(jīng)過實(shí)踐-理論-再到實(shí)踐的長期反復(fù)循環(huán)過程。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革在理論指導(dǎo)中進(jìn)行實(shí)踐，再在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)并完善理論，因而農(nóng)地流轉(zhuǎn)肯定還存在不少問題，其發(fā)展和完善也是一個(gè)長期而復(fù)雜的過程。

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