淺析我國(guó)環(huán)境公益訴訟主體

摘 要 如何確認(rèn)原告的訴訟主體資格一直是環(huán)境公益訴訟制度中不可回避的焦點(diǎn)。在我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建過程中，學(xué)者對(duì)于公益訴訟主體提出了眾多觀點(diǎn)，相對(duì)于學(xué)者的擴(kuò)張態(tài)度，立法者目前看來采取的是限縮原告訴訟資格的做法。然而環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐遭遇了“寒流”的尷尬處境值得深思。

關(guān)鍵詞 環(huán)境公益訴訟 主體 實(shí)踐困境

作者簡(jiǎn)介：李小玲，武漢大學(xué)環(huán)境法研究所。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.244

環(huán)境公益訴訟中具有爭(zhēng)議性的問題很多，其中訴訟主體，特別是事關(guān)起訴人的適格性問題，歷來爭(zhēng)議廣泛且從未休止。而想要確認(rèn)起訴人到底應(yīng)該由誰來?yè)?dān)當(dāng)比較合適，有一個(gè)前置性的問題便是厘清何為環(huán)境公益訴訟。

一、 環(huán)境公益訴訟的定義

關(guān)于建立環(huán)境公益訴訟制度的探索由來已久，早在2005年，全國(guó)政協(xié)委員梁從誡在全國(guó)政協(xié)十屆三次會(huì)議上提出《關(guān)于盡快建立健全環(huán)保公益訴訟法的提案》。環(huán)境公益訴訟的定義目前尚未統(tǒng)一，有人認(rèn)為“環(huán)境公益訴訟是法院在當(dāng)事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對(duì)于個(gè)人或組織提起的違法侵犯國(guó)家環(huán)境權(quán)益、社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的訴訟進(jìn)行審理并判決，以處理違法行為的活動(dòng)?！?有人認(rèn)為環(huán)境公益訴訟是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會(huì)中公民共同行為的有機(jī)組成部分。它代表了國(guó)家的政治意愿，即民權(quán)和共同體成員的主張和保護(hù)應(yīng)當(dāng)通過司法機(jī)制或正當(dāng)組成或認(rèn)可的裁判所得以救濟(jì)和實(shí)施。 還有人認(rèn)為，公益訴訟的定義需要體現(xiàn)其本身的重要特征并提出了公益訴訟的三個(gè)主要特征：第一，起訴人需無直接相關(guān)的利益；第二，惠益具有公共性；第三，起訴權(quán)具有法定性。因此環(huán)境公益訴訟可以這樣界定： 為了保護(hù)環(huán)境和自然資源免受污染和破壞，與案件訴訟請(qǐng)求沒有法定利害關(guān)系的單位和個(gè)人，依法對(duì)污染、破壞環(huán)境與自然資源者，違法或者不履行環(huán)境與資源保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提起的訴訟。 筆者以為，論述的角度和關(guān)注的問題不同，則對(duì)于公益訴訟便會(huì)產(chǎn)生不同的定義，然則，一個(gè)概念的定義應(yīng)該體現(xiàn)出其專屬特征，所以王燦發(fā)老師依據(jù)其重要的三點(diǎn)特征對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行定義是最為合適和可取的。

二、 環(huán)境公益訴訟主體的爭(zhēng)論

關(guān)于誰才是公益訴訟中起訴人一方的適格主體，學(xué)界觀點(diǎn)紛呈，熱議未休。從理論層面來講，通常學(xué)者論述何人應(yīng)為適格原告時(shí)都會(huì)論及以下三個(gè)理論：一則環(huán)境資源的公共信托理論，即陽(yáng)光、水、生物資源等環(huán)境要素是屬于全體公民的財(cái)產(chǎn)，政府受托管理與保護(hù)環(huán)境資源的價(jià)值，當(dāng)政府未能合理履行其義務(wù)時(shí)，公民應(yīng)該享有請(qǐng)求法院保護(hù)的權(quán)利；二則環(huán)境權(quán)理論，即公民理當(dāng)擁有在適宜人類生存的環(huán)境之中生活的權(quán)利，權(quán)利受侵時(shí)，公民亦有權(quán)尋求司法救濟(jì)；三則私人檢察長(zhǎng)理論，即國(guó)會(huì)可授權(quán)于檢察總長(zhǎng)或其他政府官員，亦或是其他公民與組織為制止不法行政行為提起訴訟。

在以上重要理論基礎(chǔ)上，國(guó)內(nèi)學(xué)者演化出不同的主體觀點(diǎn)。有學(xué)者從起訴主體資格角度出發(fā)，提出啟動(dòng)公益訴訟存有一元和多元兩種方式，一元式即指國(guó)家訴訟，而多元式是除國(guó)家公訴外還另外允許其他主體提起訴訟，而我國(guó)選擇由國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民三元啟動(dòng)方式是最為理想的啟動(dòng)模式。 也有學(xué)者認(rèn)為環(huán)保組織具有組織、專業(yè)等自身獨(dú)有優(yōu)勢(shì)，其勢(shì)必將成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主力軍。 還有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該是最合適的公益訴訟的主體，其設(shè)立目的及其特征決定其應(yīng)該代表公共利益。在公共利益受損時(shí)，檢察機(jī)關(guān)必須對(duì)此有所作為。 概括來講，學(xué)界對(duì)于公益訴訟主體的論述可歸為兩大類：一類是贊同多元化的公益訴訟主體，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人都應(yīng)有權(quán)針對(duì)環(huán)境公益受侵害問題提起訴訟，求取救濟(jì)，在確認(rèn)可提起訴訟的廣泛主體之后再對(duì)其先后次序和相關(guān)程序進(jìn)行設(shè)置；一類是著力支持某一類主體成為環(huán)境公益訴訟的主力軍，優(yōu)先保障原告資格，針對(duì)具體情況對(duì)該類主體進(jìn)行擴(kuò)展和限制。不難看出，學(xué)界對(duì)于公益訴訟主體的討論無論是從廣度還是深度都有所探討和研究，然則雖然學(xué)界有著數(shù)十年的討論成果，在實(shí)踐中的進(jìn)程卻遠(yuǎn)滯后于此。

三、事關(guān)環(huán)境公益訴訟主體的法律與實(shí)踐

目前用于判斷公益訴訟中原告是否為適格主體的主要法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條 、 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條 與《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條和第五條 。而2015年12月16日通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》已在北京、內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅等省、自治區(qū)、直轄市施行。與之前環(huán)境公益訴訟一片空白相比，這已是開荒拓土式的進(jìn)步，法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的原告資格逐步得到確認(rèn)和完善，然而從司法實(shí)踐效果與學(xué)界的持續(xù)爭(zhēng)論來看，這還遠(yuǎn)不能達(dá)到公眾的期待，法律確定的適格主體在提起公益訴訟時(shí)并不如想象中順暢如意。

從2007年至今，我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件中的原告主體多變。2007年至2013年期間，原告主體呈現(xiàn)層次不齊且多元化的局面，主要有檢察院、環(huán)保行政部門、環(huán)保組織和公民等四種類型。自2014年起，環(huán)保組織開始成為環(huán)境公益訴訟案件的主力軍，檢察院仍然舉足輕重，而行政機(jī)關(guān)的出現(xiàn)頻率降低明顯，至于公民個(gè)人，已然不復(fù)存在，這與2014年《環(huán)境保護(hù)法》的修訂、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》與《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的頒布息息相關(guān)，立法者的每一步動(dòng)向都直接影響著司法實(shí)踐，而且整體而言，呈現(xiàn)出對(duì)于環(huán)境公益訴訟主體進(jìn)行限縮的趨勢(shì)，這與學(xué)界一般要求主體多元化擴(kuò)張式的主張有所出入。有學(xué)者對(duì)此認(rèn)為是立法機(jī)關(guān)對(duì)于開放公益訴訟主體可能會(huì)引起濫訴的顧慮，但積極訴訟并非中國(guó)傳統(tǒng)，即使開放了公民的原告主體資格，也不會(huì)引起濫訴局面。 然則，筆者以為，對(duì)于公益訴訟主體的開放保持小心謹(jǐn)慎的態(tài)度，甚至于對(duì)其進(jìn)行限縮并非僅是因?yàn)榭赡苷兄隆盀E訴”，而是眼下對(duì)于社會(huì)組織或者檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體就因缺乏比較完整全面的實(shí)體規(guī)范、程序規(guī)則、保障與聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在具體實(shí)施過程中已經(jīng)遇到不少問題，面臨著許多挑戰(zhàn)。以“綠發(fā)會(huì)訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環(huán)境污染公益訴訟案”著手窺探目前在我國(guó)環(huán)境公益訴訟的困境。endprint

綠發(fā)會(huì)訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環(huán)境污染遭遇一審不予受理、二審繼續(xù)駁回，皆因法院認(rèn)為綠發(fā)會(huì)不具有法定起訴資格。直至最高院進(jìn)行審查，才最終確認(rèn)綠發(fā)會(huì)為適格主體。

在最高院作出終審裁定前，各方對(duì)此的態(tài)度很是不同。首先，裁定不予受理的法院方認(rèn)為，沒受理是因?yàn)楝F(xiàn)有法律及司法解釋對(duì)于公益訴訟主體資格的要求很明確，綠發(fā)會(huì)并不符合相關(guān)規(guī)定，綠發(fā)會(huì)的宗旨未有“環(huán)境保護(hù)”等明確字樣，其業(yè)務(wù)范圍也沒有涉及從事環(huán)境保護(hù)公益訴訟等相關(guān)內(nèi)容。而綠發(fā)會(huì)始終認(rèn)為，法院應(yīng)依法受理本案。綠發(fā)會(huì)實(shí)際從事的公益活動(dòng)與環(huán)境保護(hù)息息相關(guān)，且現(xiàn)有法律與相關(guān)司法解釋并未明確要求提起公益訴訟的組織在其章程中須明確規(guī)定“環(huán)境公益訴訟”。王燦發(fā)教授提出，環(huán)境保護(hù)當(dāng)然包括生物多樣性保護(hù)。

這一案例最終成為認(rèn)定關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的指導(dǎo)性案例。從這三方態(tài)度可知，在綠發(fā)會(huì)和相關(guān)環(huán)境法學(xué)者看來本是無需證明可由常識(shí)判斷的問題，在寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)中院和高院卻統(tǒng)一認(rèn)為這涉及到對(duì)于“環(huán)境保護(hù)”進(jìn)行擴(kuò)張解釋的問題，為什么會(huì)造成這種局面？下文將結(jié)合當(dāng)時(shí)各家對(duì)此的觀點(diǎn)言論及眼下環(huán)境法公益訴訟的困境為此尋求答案。

近些年來受理環(huán)境公益訴訟的法院所在地分布相對(duì)集中，貴陽(yáng)、無錫和昆明等地法院受理案件占據(jù)了大半，追本溯源是此三地自2007年以后便開始設(shè)立環(huán)保法庭，專門化審理環(huán)境公益訴訟案件。其他分散在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，如廣州、北京與山東等地。環(huán)境公益訴訟看似隨著新的環(huán)保法及相關(guān)解釋的實(shí)施在全國(guó)普遍展開，然而自然之友統(tǒng)計(jì)了2015年1月至7月提起公益訴訟的案件情況，進(jìn)入司法程序的案件數(shù)量為23起，除調(diào)解結(jié)案、一審審理結(jié)束與不予受理各一起外，剩下20起案件都處于受理中，而案件區(qū)域分布有8件位于貴州，4件在山東，3件在福建，遼寧和江蘇分別有2件，海南、甘肅、湖南、北京分別只有1件。在環(huán)境事件頻發(fā)時(shí)期，公益訴訟并沒有出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，提起數(shù)量少得出乎意料；而且能夠明顯看出案件區(qū)域十分集中，地區(qū)差異很明顯，部分省份甚至還未出現(xiàn)零的突破。新環(huán)保法實(shí)施后，每個(gè)公益訴訟案件都舉步維艱，公益訴訟制度的真正落實(shí)并非數(shù)月可成就。

四、個(gè)人總結(jié)

筆者將不繼續(xù)深入討論環(huán)境公益訴訟面臨的困境，而是回到訴訟主體問題上來。由前文所述可知，理論界對(duì)于公益訴訟主體資格的探討研究眾多，且論證充分，而立法者采取的是相對(duì)審慎限縮的態(tài)度，司法實(shí)踐中雖有突破性的實(shí)踐，但大體是隨著立法者的步伐亦步亦趨。筆者以為，有一個(gè)很重要的問題值得思考：學(xué)界與司法實(shí)務(wù)界其實(shí)存在著雙向割離的趨勢(shì)，學(xué)界對(duì)于主體的論述提出了眾多觀點(diǎn)意見，然而立法和司法其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上學(xué)界的期待和要求。而且這之間的差距未必能苛責(zé)于國(guó)家立法者和司法者的懈怠或遲延，有可能真正掣肘公益訴訟推進(jìn)的是中國(guó)的“法治土壤”。觀看大多數(shù)學(xué)者在論述關(guān)于公益訴訟主體問題時(shí)，引進(jìn)和借鑒他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)者甚多，從理論到制度的構(gòu)建均大量以域外經(jīng)驗(yàn)來為本國(guó)的制度設(shè)計(jì)提供立足基礎(chǔ)。但是從前述相關(guān)數(shù)據(jù)可得出，公益訴訟并未井噴式增長(zhǎng)，有些學(xué)者認(rèn)為這為進(jìn)一步開放個(gè)人和國(guó)家機(jī)關(guān)的主體資格提供了事實(shí)依據(jù)，因?yàn)檫@證明了不會(huì)招致濫訴。但是從另個(gè)側(cè)面來看，這不是要開放更多主體的問題，而是目前現(xiàn)有的公益訴訟主體設(shè)計(jì)及其配套的制度是否能夠扎根于中國(guó)這片土壤，目前的現(xiàn)狀會(huì)不會(huì)其實(shí)是排斥反應(yīng)的體現(xiàn)？為何會(huì)出現(xiàn)學(xué)界的紙上熱鬧與現(xiàn)實(shí)的冷清回應(yīng)局面？這固然存在制度設(shè)計(jì)等問題，然而如果這一制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)就是不太好落地的，制度設(shè)計(jì)再完善是否仍然是事倍功半？“法治最終如何，從來不是法學(xué)家說了算的，是一個(gè)民族的生活創(chuàng)造其法治，法學(xué)家創(chuàng)造的最多是對(duì)這種法治的一種理論正當(dāng)化。” 環(huán)境公益訴訟與我國(guó)傳統(tǒng)的民事訴訟有所不同，在討論其訴訟主體時(shí)應(yīng)該在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)時(shí)，更多回歸于本土資源，而不是將公益訴訟架空于本國(guó)國(guó)情。

以環(huán)境公益訴訟的目前現(xiàn)狀來看，筆者以為公益訴訟主體資格的開放應(yīng)該是要步步為營(yíng)的，不可過快開放其他主體，比如公民與行政機(jī)關(guān)，對(duì)此應(yīng)該是要限制，而且就算將公民個(gè)人的主體資格予以確認(rèn)，也未必就能不負(fù)眾望，因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟艱難推進(jìn)的原因根本不在于主體未能更加多元化，且看環(huán)保社會(huì)組織與檢察機(jī)關(guān)取得主體資格后的局面便可知一二。而且目前對(duì)于檢察機(jī)關(guān)和環(huán)保社會(huì)組織作為起訴主體就存有很多基本問題尚待解決，完善環(huán)保社會(huì)組織的起訴，繼續(xù)推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的嘗試很有必要。

注釋：

肖瑋、賴長(zhǎng)浩.環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐和探索.收藏于法律圖書館法律論文資料庫(kù).

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《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十五條：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五十八條：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”。

《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條：“社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的‘專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)。社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性”。第五條：“社會(huì)組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動(dòng)違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的‘無違法記錄”。

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