基于COSO框架下的高校內(nèi)部控制問題研究

樊啟榮　葛孟荷

【摘要】伴隨高等教育的迅速普及，我國(guó)對(duì)高等教育的財(cái)政投入也不斷加大，高校的內(nèi)部控制情況也逐漸成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。本文首先對(duì)高校的運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行了介紹，然后根據(jù)COSO框架體系，從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督等五個(gè)方面，通過與企業(yè)進(jìn)行比較分析找出我國(guó)高校內(nèi)部控制中可能存在的問題，最后，借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并且合理應(yīng)用《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，提出了加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】高校與企業(yè)；內(nèi)部控制；COSO框架

隨著各個(gè)高校的擴(kuò)招規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國(guó)家對(duì)高校的財(cái)政投入與日俱增。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示2015年我國(guó)對(duì)高校的科研經(jīng)費(fèi)投入已達(dá)340億以上，然而隨著國(guó)家對(duì)高校投入強(qiáng)度加大，高校內(nèi)部腐敗貪污的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。在我國(guó)，高校內(nèi)部部門工作效率低下，科研經(jīng)費(fèi)或?qū)ｍ?xiàng)經(jīng)費(fèi)挪為他用的情況屢見不鮮。高校屬于行政事業(yè)單位的—部分，而行政事業(yè)單位作為非營(yíng)利組織，與其他營(yíng)利性質(zhì)的企業(yè)相比較，缺乏相關(guān)的評(píng)價(jià)體系，因而更需要構(gòu)建相關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。因此，財(cái)政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制作出了要求。通過對(duì)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的探討，為構(gòu)建高校內(nèi)部控制體系提供更多建議。

一、高校運(yùn)營(yíng)的特點(diǎn)

隨著高校體制改革的不斷深入，我國(guó)高等院校的運(yùn)營(yíng)情況呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）績(jī)效考核難度大

高校作為特殊的非營(yíng)利組織，要承擔(dān)起“傳播知識(shí)、培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)”的社會(huì)責(zé)任，它不同于追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)，可以用利潤(rùn)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)。社會(huì)賦予高校的使命是通過增強(qiáng)自身綜合能力以及社會(huì)聲譽(yù)來進(jìn)行人才輸送，為社會(huì)的發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾。這一使命也說明對(duì)高?？?jī)效的考核，難以用簡(jiǎn)單的指標(biāo)去衡量。

（二）資金來源和用途日趨多元化

為了改變我國(guó)高校管理中的“僵化”問題，我國(guó)逐漸開始對(duì)高校實(shí)行“放權(quán)”政策，高校自主辦學(xué)權(quán)也隨之?dāng)U大，其經(jīng)費(fèi)來源也就呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。除國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助外，高校資金來源還有收取學(xué)雜費(fèi)的收入、社會(huì)或個(gè)人的贊助，捐助、學(xué)校利用智力資源、技術(shù)資源、硬件資源、無形資源等對(duì)外開展有償服務(wù)，創(chuàng)收收入以及各類培訓(xùn)收入等。與此同時(shí)，高校作為—個(gè)龐大的社會(huì)組織，隨著其開展的業(yè)務(wù)活動(dòng)的豐富化，所需的支出也日趨復(fù)雜化，如教學(xué)科研、采購(gòu)、對(duì)外投資，合資、創(chuàng)辦校辦企業(yè)等，資金使用也涉及到教學(xué)科研、物資采購(gòu)、后勤保障、基建、產(chǎn)品生產(chǎn)等各方面（張洪東，2011）。

（三）學(xué)術(shù)為主、行政為輔

創(chuàng)辦高校的目標(biāo)之—是為社會(huì)的發(fā)展注入源源不斷的思想活力。因此教學(xué)科研才是高校的重點(diǎn)工作，是高校不容忽視的重心。而在高校中，行政管理也是高校日常運(yùn)營(yíng)中不可或缺的—部分，高校要得到長(zhǎng)足的發(fā)展，既要注重對(duì)科研發(fā)展的激勵(lì)，也離不開正常的行政管理，兩者需要相輔相成才能維持高校的正常秩序。

二、基于COSO五要素的內(nèi)部控制比較

近年來，我國(guó)高校缺乏完善的監(jiān)控制度，使得管理散漫，工作效率低下以及腐敗等問題都屢屢發(fā)生。高校與企業(yè)同為組織結(jié)構(gòu)，雖然性質(zhì)與目標(biāo)不同，但是都需要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，完善內(nèi)部控制來維持自身的良好發(fā)展。因此，將企業(yè)與高校的內(nèi)部控制進(jìn)行比較，研究企業(yè)如何建立內(nèi)部控制制度，對(duì)高校完善內(nèi)部控制體系有一定的借鑒意義。

（一）內(nèi)部控制的實(shí)施環(huán)境

在企業(yè)，隨著對(duì)內(nèi)部控制研究的深入，越來越多的企業(yè)意識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，他們不斷完善公司的內(nèi)部控制制度，提出更好的方案來加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，是企業(yè)不斷強(qiáng)化。然而在高校，內(nèi)部控制卻經(jīng)常會(huì)被忽視，高校領(lǐng)導(dǎo)延續(xù)傳統(tǒng)的管理模式與觀念，只注重教學(xué)質(zhì)量和科研成果，忽視對(duì)內(nèi)部各部門的監(jiān)管與考核。領(lǐng)導(dǎo)的不重視也使得高校職工對(duì)內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，鮮少有學(xué)生或職工會(huì)參與到學(xué)校的管理中來。即使有些高校制定了較為系統(tǒng)的內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行不力，權(quán)力超越了制度，領(lǐng)導(dǎo)帶頭違反內(nèi)控制度，上行下效，導(dǎo)致內(nèi)部控制規(guī)范成為一紙空文，流于形式，缺乏其應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性（佘艷蘋，2012）；還有一些高校內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)得不合理，不切合實(shí)際，或跟不上外界環(huán)境的變化，發(fā)現(xiàn)問題不能及時(shí)進(jìn)行反饋和糾正，使得制度不具有可操作性。

（二）對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感程度

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的選擇機(jī)制下，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)全部由自己承擔(dān)，而且對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注度很有可能會(huì)影響到企業(yè)未來整體的發(fā)展，企業(yè)的管理層對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判能力和敏感度都很強(qiáng)。而我國(guó)高校所面臨的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如企業(yè)強(qiáng)烈，高校的資金來源主要是靠政府撥款，很少會(huì)有高校面臨因管理不善而無法運(yùn)營(yíng)的問題，所以基本上沒有風(fēng)險(xiǎn)。因此高校管理人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)就相對(duì)比較薄弱，正是由于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不能進(jìn)行正確的把握，所以經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)高校進(jìn)行盲目貸款，最后無法償還的現(xiàn)象。

（三）控制活動(dòng)

企業(yè)的內(nèi)部控制活動(dòng)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，可以結(jié)合企業(yè)的生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)進(jìn)行層層把控。而高校的內(nèi)部控制活動(dòng)相對(duì)比較復(fù)雜，涉及到學(xué)?；窘ㄔO(shè)、教學(xué)管理以后后勤等，在進(jìn)行內(nèi)部控制是要考慮的因素多且復(fù)雜。高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多元化使得高校內(nèi)部控制范圍非常廣，除了財(cái)務(wù)控制外，為配合高校教學(xué)科研活動(dòng)產(chǎn)生了許多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還將各種類型的附屬單位，如附屬工廠、農(nóng)場(chǎng)、醫(yī)院、設(shè)計(jì)所、出版社、校辦工廠等財(cái)務(wù)工作內(nèi)容納入高校內(nèi)部控制體系（張春梅，2007）。因此近年來，以下情況在各個(gè)高校中都普遍存在：高校中的財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平不高，大多都缺乏對(duì)最新的會(huì)計(jì)知識(shí)的培訓(xùn)；預(yù)算管理也不完善，執(zhí)行力度不夠，執(zhí)行的部門沒有按預(yù)算去認(rèn)真執(zhí)行；實(shí)物資產(chǎn)管理混亂，出現(xiàn)了浪費(fèi)嚴(yán)重等問題；也沒有建立相對(duì)健全的評(píng)價(jià)或考核機(jī)制。

（四）溝通與交流

現(xiàn)在的企業(yè)越來越傾向于選擇扁平化的管理，扁平化的管理更利于企業(yè)內(nèi)部溝通與交流，加強(qiáng)企業(yè)的管理。另外，企業(yè)的財(cái)務(wù)信息不僅要供內(nèi)部使用，還要與外部溝通，達(dá)到內(nèi)外信息暢通，做到“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。目前，我國(guó)高校信息溝通渠道不夠暢通，各部門各自為政，不能實(shí)現(xiàn)資源共享；管理者不能全面地了解學(xué)校的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)；教職工和學(xué)校利益相關(guān)者也無法及時(shí)獲取準(zhǔn)確的相關(guān)信息，不能遵守內(nèi)部控制制度，并及時(shí)反饋其效果，導(dǎo)致有令不行、有禁不止，使得內(nèi)控制度徒有虛名。

（五）監(jiān)管力度

企業(yè)內(nèi)部控制的研究要早于高校，且相對(duì)較為完善。因此，在研究高校內(nèi)部控制時(shí)，可以借鑒企業(yè)內(nèi)部控制（寧宏茹，2006）。對(duì)于上市公司來說，企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)表不僅要對(duì)內(nèi)提供，而且還要對(duì)外公布，既要有企業(yè)內(nèi)部的審核，也要有外部審計(jì)部門以及股東的審核監(jiān)督。高校是以為社會(huì)提供科研成果和服務(wù)、輸送高級(jí)人才為目的的非營(yíng)利性組織，不需要向外界公布其財(cái)務(wù)信息，社會(huì)公眾也很少關(guān)注高校的內(nèi)部控制，導(dǎo)致缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)管。而高校由于缺乏對(duì)財(cái)產(chǎn)物資的管理監(jiān)督，使其在使用或處置過程中出現(xiàn)執(zhí)行不當(dāng)甚至被挪作私用的現(xiàn)象。

三、以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為借鑒，加強(qiáng)高校內(nèi)部控制

借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引，將《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》用于高校內(nèi)部控制建設(shè)，可以有效地提高高校管理水平，防范舞弊和預(yù)防腐敗。從控制環(huán)境來講，高校管理者要將經(jīng)營(yíng)管理理念與內(nèi)部控制建設(shè)相結(jié)合，對(duì)內(nèi)部控制予以—定的重視，營(yíng)造—個(gè)建立內(nèi)部控制的良好環(huán)境；從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來講，管理者要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，并且對(duì)高校的資金需求量進(jìn)行正確的預(yù)測(cè)，做到舉債適度；從控制活動(dòng)來講，高校需要明確職務(wù)分工，加強(qiáng)預(yù)算控制，對(duì)高校的物資采購(gòu)程序化、規(guī)范化和物質(zhì)化。在溝通方面，建立公開透明的信息、披露機(jī)制，廣泛聽取學(xué)校職工及學(xué)生的建議；在內(nèi)部監(jiān)督方面，要建立健全的內(nèi)部監(jiān)督制度，加大審計(jì)力度，針對(duì)暴露出來的問題進(jìn)行分析，提出相關(guān)的解決方案，并且對(duì)問題的解決進(jìn)行事后評(píng)價(jià)。endprint