新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的規(guī)范化與制度化研究
——基于全國16個農(nóng)村社區(qū)協(xié)商典型案例的分析

唐 鳴 黃敏璇

（華中師范大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院， 湖北 武漢 430079）

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商是自我整合、自我治理、自我規(guī)則化的過程，旨在建構(gòu)鄉(xiāng)村社會的自組織力、自創(chuàng)造力和自我演化力機(jī)制，旨在深化城鄉(xiāng)民主制度和優(yōu)化基層社會治理結(jié)構(gòu)，形成基層社會治理體系和社會活力機(jī)制。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，將推進(jìn)構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局作為“四個全面”戰(zhàn)略的總目標(biāo)之一，并強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益問題的協(xié)商”，更加注重凝聚基層群眾的共識和力量來推進(jìn)改革發(fā)展、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。眾所周知，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)特有的傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)和自治歷史，為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的有序推進(jìn)夯實了特有的利益基礎(chǔ)；同時，共同的利益基礎(chǔ)又反過來鞏固農(nóng)村社區(qū)的公共性構(gòu)建和農(nóng)村社區(qū)居民的主體性地位。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為一項治理工具，通過多種渠道、多種形式來構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)利益表達(dá)機(jī)制、利益保障機(jī)制、利益實現(xiàn)機(jī)制，推動著農(nóng)村社區(qū)治理的有序秩序。奧斯特羅姆指出，“任何社會中的秩序模式都依賴于一套共同的規(guī)則，該規(guī)則使得大眾個人能夠按照一種共同的知識而行動”[1]。這就要求農(nóng)村社區(qū)協(xié)商不能僅發(fā)揮其單一的治理工具作用，而應(yīng)運(yùn)用規(guī)則的方式實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度化與規(guī)范化，并在此基礎(chǔ)上建構(gòu)起一個有秩序的農(nóng)村社區(qū)共同體。值得注意的是，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社區(qū)利益主體漸趨多元、利益訴求日益增多，以往的私下博弈方式已然不再適應(yīng)農(nóng)村社區(qū)治理的新常態(tài)。本文試圖通過剖析農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的系統(tǒng)性實踐經(jīng)驗，在對比大量典型案例基礎(chǔ)上，總結(jié)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的基本概況、現(xiàn)實困境，進(jìn)而探索我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新規(guī)范化和制度化的發(fā)展趨勢。

一、農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的資料來源與研究方法

（一）資料來源

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商伴隨著浙江溫嶺的“民主懇談模式”的實施，逐漸開始了地方創(chuàng)新性的實踐探索，形成了一系列自我發(fā)現(xiàn)、自我創(chuàng)新的新型模式。有學(xué)者總結(jié)，黨的十八大以來，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主實踐風(fēng)起云涌，取得長足發(fā)展，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主運(yùn)行體系初步建立，以協(xié)商共治為導(dǎo)向的農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制逐步生成，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的制度體系不斷完善，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主的基礎(chǔ)地位日趨穩(wěn)固[2]。此外，新型城鎮(zhèn)化也是伴隨著十八大的首次提出開始逐步推廣，對農(nóng)村社區(qū)治理體系與治理能力提出了新的要求，也為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新提供了新的探索思路。自2014年起，民政部開始啟動對往年城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新進(jìn)行成果評比，經(jīng)過各地推薦、材料篩選、匿名評審、會議評審等環(huán)節(jié)嚴(yán)格評選年度創(chuàng)新成果獎及提名獎。這一規(guī)范性的評選標(biāo)準(zhǔn)不僅有利于保障獲獎案例的代表性，在很大程度上還反映了地方實踐經(jīng)驗的典型度與成熟度。截至目前，湖北省秭歸縣的“完善村組協(xié)商創(chuàng)建‘幸福村落’”、浙江省湖州市德清縣的“鄉(xiāng)賢參事會”農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新以及四川省成都市溫江區(qū)的“343社區(qū)協(xié)商共建機(jī)制”等三項成果得到廣泛關(guān)注與高度認(rèn)可，為我們提供了科學(xué)可行的研究素材。

鑒于2013—2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果和提名成果中涉及農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的樣本數(shù)量較少，為了保證研究的信度和效度，我們嘗試從其他渠道尋找具有權(quán)威性和代表性的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新案例。2014年5月，中共中央辦公廳請各省黨委辦公廳同民政部門，就本地區(qū)開展基層協(xié)商的情況提供一些典型的案例，編寫組通過整理編輯，從中精選出77個基層協(xié)商民主的典型案例，匯編成《基層協(xié)商民主典型案例選編》一書。該書收錄的案例來自全國各地的區(qū)縣、社區(qū)、街道、企業(yè)、村莊等不同領(lǐng)域，案例鮮活生動，攬括了案例背景、主要做法、取得成效、存在問題等方面的內(nèi)容。其中包括浙江溫嶺“民主懇談會”制度、云南蒿明縣“村民說事”和“村務(wù)會商”制度、浙江杭州市余杭區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)議事協(xié)商制度等13個農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐經(jīng)驗。

綜上所述，本文的樣本來自《基層協(xié)商民主典型案例選編》一書以及2013—2015年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果和提名成果中以農(nóng)村社區(qū)協(xié)商為主題的案例，共計16個樣本（見下頁表1）。

（二）研究方法

本文案例的選取標(biāo)準(zhǔn)主要是農(nóng)村社區(qū)實踐經(jīng)驗的典型性與成熟性，以確保研究內(nèi)容的宏觀把握與普遍規(guī)律的總結(jié)提煉。以往學(xué)者們對于農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的研究多采用個案研究的方法。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅以浙江溫嶺“民主懇談”為研究對象的文獻(xiàn)就已超過百篇。事實上，個案研究無法充分說明普遍性與特殊性的問題，以及微觀視角到宏觀把握的缺口現(xiàn)象。因而亟待針對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的普遍性和宏觀層面進(jìn)行重點研究。尤其是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商所獨(dú)具的實踐性特征，已經(jīng)形成了一系列豐富的經(jīng)驗素材。因此，本文將嘗試走出個案研究，立足于多案例研究方法對所選樣本進(jìn)行文本的整理、歸納和比較，來概括農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新在新型城鎮(zhèn)化背景下的發(fā)展規(guī)律與脈絡(luò)走向。

表1：農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新基礎(chǔ)樣本數(shù)據(jù)分析表

中共中央日前印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》賦予農(nóng)村社區(qū)協(xié)商以新內(nèi)涵、新品質(zhì)與新空間的方式建構(gòu)基層民主建設(shè)的新常態(tài)，并指出農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的發(fā)展最終是走向城鄉(xiāng)一體趨勢下的制度化與規(guī)范化。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的規(guī)范化和制度化建設(shè)都離不開對“誰來協(xié)商、如何協(xié)商、協(xié)商效果如何”這一問題的回答。由此可見協(xié)商主體、協(xié)商程序及協(xié)商成果這三大內(nèi)在客觀要素是農(nóng)村協(xié)商實踐創(chuàng)新規(guī)范化、制度化不可回避的重要內(nèi)容。進(jìn)一步講，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村社區(qū)人口結(jié)構(gòu)加劇變化，居民的利益訴求更為復(fù)雜多樣，村民自治機(jī)制和法律制度也仍需進(jìn)一步完善，這些深刻的變化使得農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主體代表性、協(xié)商程序的規(guī)范化及協(xié)商結(jié)果的持續(xù)性對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的規(guī)范化與制度化的影響更為明顯。另外，協(xié)商的主體受到時間和空間的限制，具有強(qiáng)烈的時空背景依賴性。因此，本文也試圖引進(jìn)協(xié)商動因這一內(nèi)在主觀要素以及協(xié)商的時域這一外在客觀要素，以此對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新進(jìn)行更為深入細(xì)致的研究。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的成效

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為基層民主自治的生長點，主體之間的協(xié)商關(guān)系會隨著利益格局的變化，以及維護(hù)集體行動成本的變化而變化[3]。因而，在新型城鎮(zhèn)化背景下推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的過程中，需要考量：協(xié)商議題與協(xié)商內(nèi)容的擬定，是否充分考慮參與主體在地域、行業(yè)、能力等方面的區(qū)分；協(xié)商規(guī)則與流程的運(yùn)行，是否受到權(quán)力、利益團(tuán)體等因素的干擾和誤導(dǎo)；協(xié)商成果采納、落實與反饋機(jī)制的建構(gòu)，是否影響著協(xié)商實踐創(chuàng)新行為的可信度。上述16個較為成熟的典型案例，恰好為回答這些問題提供了重要的線索。基于此，本文將在對樣本詳細(xì)整理的基礎(chǔ)上，從協(xié)商時域、協(xié)商主體、協(xié)商動因、協(xié)商程序和協(xié)商結(jié)果等五個方面來探索、總結(jié)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的基本概況。

（一）協(xié)商時域：時間跨度短與地域分布不均衡兼具

表1顯示，2013年農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新呈現(xiàn)出“爆發(fā)性”的特點（占43.75％）。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，與國家政策和中央高度重視息息相關(guān)。2012年11月8日，黨的十八大提出“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。2015年2月9日，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》；之后，中共中央又印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作了系統(tǒng)的、總攬性的規(guī)定，明確了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的主要內(nèi)容、組織建設(shè)、發(fā)展方向。在此期間，各地農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新呈現(xiàn)出前所未有的積極態(tài)勢。此外，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新成果的時間跨度小，一方面驗證了實踐創(chuàng)新程度與國家政策要求的密切關(guān)系，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的具體實踐在國家政策的引領(lǐng)下不斷變革、創(chuàng)新與發(fā)展，且創(chuàng)新的速度越來越快；另一方面也說明目前我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新仍處于起步階段，探尋農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的創(chuàng)新之路仍任重道遠(yuǎn)。

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近十年來我國新型城鎮(zhèn)化的地域發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)出“東北偏低，中西頗高”的速度。從縱向上看，16個農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新樣本中，東部地區(qū)的典型案例主要集中在浙江、江蘇二??；中部地區(qū)的創(chuàng)新成果則平均分布于安徽、湖北和河南三??；西部地區(qū)有一半的創(chuàng)新成果來自于四川省。這在很大程度上反映出農(nóng)村社區(qū)協(xié)商與經(jīng)濟(jì)因素的巨大關(guān)聯(lián)性。從橫向數(shù)據(jù)來看，東部地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新最為活躍（占43.75％），其次是西部地區(qū)（占37.5％），而中部地區(qū)僅占18.75％。東部地區(qū)的數(shù)量占有絕對優(yōu)勢，說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、政治民主程度高對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新具有一定的正向推動力，而西部地區(qū)所占比例高于中部地區(qū)的現(xiàn)象也反映出另一問題，落后與貧困或是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的逆向推動力，經(jīng)濟(jì)落后與政治危機(jī)使得嘗試在創(chuàng)新中尋求出路成為地方政府不得已的選擇。

（二）協(xié)商主體：主體多元與遴選機(jī)制協(xié)同并進(jìn)

《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確規(guī)定了可以作為社區(qū)協(xié)商的主體：“基層政府及其派出機(jī)關(guān)、村（社區(qū)）黨組織、村（居）民委員會、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會、村（居）民小組、駐村（社區(qū)）單位、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民合作組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和當(dāng)?shù)貞艏用?、非戶籍居民代表以及其他利益相關(guān)方?！毙滦统擎?zhèn)化背景下的農(nóng)村社區(qū)漸趨開放流動，人口組成結(jié)構(gòu)加劇變化，如何充分保證協(xié)商主體代表性與廣泛性成為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的首要問題。我們通過對16個樣本進(jìn)行整理匯總，發(fā)現(xiàn)目前我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的參與主體主要分為以下三類：社區(qū)黨組織、村委會、村民小組長和利益相關(guān)人員代表等固定參與主體，聯(lián)系社區(qū)的黨代表、人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)部門工作人員等公共利益代表主體，以及對協(xié)商議題感興趣、關(guān)心社區(qū)事務(wù)的村民、社區(qū)精英和專業(yè)社工等自主參與主體。

在協(xié)商主體產(chǎn)生與更替機(jī)制上，各地大都對參與協(xié)商人員的確定方式做出具體的規(guī)定。此外，還有以村民理事會為搭建平臺，采取自愿報名、民主推選等多種方式，從行業(yè)代表、致富能手、老黨員等精英代表中確定理事候選人，在此基礎(chǔ)上由村民組組長和戶代表公開推選理事，最后由理事民主推選理事長，正式組建村民理事會。這樣自下而上地公開民主推選參與主體的協(xié)商機(jī)制，保障了多元協(xié)商主體的代表性。

（三）協(xié)商動因：現(xiàn)實環(huán)境要求與主體內(nèi)在需求雙輪驅(qū)動

創(chuàng)新的敏感性與復(fù)雜性特征使得創(chuàng)新的動因也頗為復(fù)雜。為了更深入地了解農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的根本動因，我們將16個樣本的背景進(jìn)行歸納整理，總結(jié)出主要動因，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行歸類分析。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新與其社會背景密切相關(guān)。隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的二元格局給農(nóng)村地區(qū)帶來巨大的沖擊，“撤村并居”的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐漸發(fā)展起來，在農(nóng)村社區(qū)這一特定的治理空間中，原本以血緣關(guān)系為紐帶的農(nóng)村格局轉(zhuǎn)變?yōu)橐詷I(yè)緣為主導(dǎo)的治理格局，這對農(nóng)村社區(qū)治理提出了新的發(fā)展要求。從樣本數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，部分樣本的動因來源于嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題，這些樣本是現(xiàn)實問題倒逼實踐創(chuàng)新的典型。如江蘇南京市浦口區(qū)永寧街道群眾辦事難的難題；浙江省湖州市德清縣的鄉(xiāng)村精英少流動大的困境。解決嚴(yán)峻現(xiàn)實問題的迫切需求，給予了農(nóng)村社區(qū)治理主體，如村干部、社會組織以及農(nóng)民巨大的壓力，社會矛盾的激化使得協(xié)商實踐創(chuàng)新成為不得已的選擇。另一方面我們也應(yīng)看到，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新并不都是被動的。如云南蒿明人民主參與意識及改革創(chuàng)新意識的提高、四川彭州市基層政府貫徹黨的十八大精神等，其動因主要源于協(xié)商主體的民主意識、責(zé)任意識的增強(qiáng)，這些自覺的訴求推動了創(chuàng)新的發(fā)展。但不可否認(rèn)的是，除了協(xié)商主體的民主參與訴求外，村委、村干部追求政績的內(nèi)在需求也是推動農(nóng)村社區(qū)實踐創(chuàng)新的動因之一?？傮w而言，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的動因一方面源于制度環(huán)境的要求，一方面則是源于協(xié)商主體內(nèi)在需求的推動。

（四）協(xié)商程序：程序設(shè)計多樣與細(xì)化規(guī)定共存

在協(xié)商程序上，各地在程序設(shè)計中大多注重程序的公開化和規(guī)范化，保障村民能夠充分參與民主決策。有的以“共治”“會商”等形式，把黨內(nèi)民主程序、黨政聯(lián)席會議程序、黨政群共商共治程序、村民民主程序等多種基層協(xié)商程序結(jié)合起來。通過定期動員、組織村民到指定地點談問題、提建議，拓寬了村民參與民主決策的渠道，保障村民直接參與村內(nèi)事務(wù)，如云南蒿明縣實行“村民說事”和“村務(wù)會商”制度。有的依托“理事會”這一平臺，通過村級黨組織與社會組織的互動對話，優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理結(jié)構(gòu)，逐漸形成“村黨組織+村委會+村民代表大會、村民理事會”等結(jié)構(gòu)形式，構(gòu)建村級黨組織與社會組織協(xié)同共治的新格局，如安徽全椒縣的村民理事會。有的發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)居民、村委等的主體性作用，采取聽證會、懇談會等村民議事形式對社區(qū)公共事務(wù)以及關(guān)系群眾切身利益的重要事項進(jìn)行協(xié)商討論，對協(xié)商的各個程序包括議題提出、會前征集意見、協(xié)商會議形式、達(dá)成共識形式、監(jiān)督實施辦法等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。如江蘇南京市浦口區(qū)永寧街道實行“為民服務(wù)全程代理”。

（五）協(xié)商結(jié)果：反饋全向化與動態(tài)監(jiān)督評估雙向互動

從樣本中可以看到，目前各地在協(xié)商結(jié)果反饋、落實和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)方面已有初步成效，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，搭建全向化反饋平臺。江蘇邳州市創(chuàng)新“四權(quán)”建設(shè)工作機(jī)制，積極推進(jìn)“社區(qū)服務(wù)平臺、百姓服務(wù)零障礙、網(wǎng)絡(luò)問政”三大平臺建設(shè)，打造市鎮(zhèn)服務(wù)與社區(qū)服務(wù)無縫對接，讓群眾說話有地方、訴求有人辦、呼聲有回應(yīng)。第二，建立動態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。一方面成立專門的監(jiān)督委員會，強(qiáng)調(diào)議事協(xié)商制度的剛性，嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)商所形成的決議。在實施過程中如有違反決議或是出現(xiàn)問題，村民可向監(jiān)督委員會提出意見和建議，協(xié)商組織者要及時采取措施予以解決。另一方面，將監(jiān)督權(quán)充分賦予群眾，對村級重大事務(wù)的形成、執(zhí)行和結(jié)果進(jìn)行全程監(jiān)督，如云南蒿明縣的“村民說事”和“村務(wù)會商”制度等；第三，實行多維化績效評估。村級黨組織每季對轄區(qū)內(nèi)自治單元開展民主協(xié)商情況進(jìn)行自查。根據(jù)查看收集意見建議條數(shù)，民主協(xié)商次數(shù)、協(xié)商議決事項落實情況、化解糾紛矛盾次數(shù)及群眾滿意度等，做出績效評價；此外，引進(jìn)第三方測評，社區(qū)居民結(jié)合協(xié)商結(jié)果滿意程度及第三方測評結(jié)果進(jìn)行量化評價。如四川省成都市溫江區(qū)的“343社區(qū)協(xié)商共建機(jī)制”。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的困境

自黨的十八大明確“新型城鎮(zhèn)化”發(fā)展路徑以來，其內(nèi)涵框架與實踐路徑在經(jīng)濟(jì)、社會、體制制度與城鎮(zhèn)建設(shè)等多維層面，強(qiáng)調(diào)民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量；在核心目標(biāo)體系與推進(jìn)策略上更加注重統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)型、生態(tài)、集約、安全等內(nèi)容[4]。與此同時，它也有效推動了農(nóng)村社區(qū)利益格局的共建共享模式，帶動了農(nóng)村社區(qū)居民的公共參與熱情。在此背景下，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新更加注重采取多種形式的協(xié)商方式與協(xié)商內(nèi)容，保障公眾參與社區(qū)協(xié)商的拓展與深入。然而，新型城鎮(zhèn)化從理念產(chǎn)生到?jīng)Q策執(zhí)行的進(jìn)程中，一系列不平等現(xiàn)象和社會矛盾卻仍在加劇，甚至出現(xiàn)不少與社會發(fā)展不融合的消極效應(yīng)，這也對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的實踐創(chuàng)新產(chǎn)生了嚴(yán)重的阻力。

(一）協(xié)商實踐的“弱參與”與主體代表性不統(tǒng)一

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商作為基層協(xié)商民主的一種新范式，其運(yùn)行條件有賴于主體的有效參與和互動。然而農(nóng)村社區(qū)的原生農(nóng)民與外來人口“邊緣化”現(xiàn)象導(dǎo)致社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的“弱參與”問題日益嚴(yán)重。新型城鎮(zhèn)化日益向農(nóng)村地區(qū)滲透，削弱了傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展的社會基礎(chǔ)，原本封閉、單一、同質(zhì)的鄉(xiāng)村社會向開放、多元和異質(zhì)化的現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變，大量青年勞動力外出務(wù)工，“據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告數(shù)據(jù)顯示，2015年農(nóng)民工總量為27747萬人，比上年增加352萬人，增長1.3％”[5]，農(nóng)村社區(qū)空心化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，這在一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新主體的缺位。依據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商運(yùn)行的一個重要程序是村民投票選舉村干部，村干部以委托人的身份管理社區(qū)事務(wù)；村民才是農(nóng)村社區(qū)治理的真正主體，有權(quán)參與農(nóng)村社區(qū)事務(wù)管理和監(jiān)督委托人的工作?；谇拔牡姆治?，我們可以看到，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的固定參與主體包括村委會、村民監(jiān)督委員會成員、村小組組長，村民代表等，這些參與主體正是由廣大村民投票選舉產(chǎn)生的。但是，在農(nóng)村社區(qū)空心化現(xiàn)象日益嚴(yán)重的現(xiàn)實背景下，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的村民主體更多是“三留守”人員，以此投票選舉產(chǎn)生的固定協(xié)商參與主體的代表性難以得到保障。此外，在開放與流動中，傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)的邊界日益開放，生活在一個社區(qū)內(nèi)的居民也不再是傳統(tǒng)意義上的本村居民，既有本地人，也有城市居民，同時還有外來新居民[6]?！蛾P(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》這一文件中，對協(xié)商主體的界定也提到了“非戶籍居民代表”，但是在遴選的16個樣本中，我們發(fā)現(xiàn)案例文本更多地將村民參與主體籠統(tǒng)地表述為“村民代表”，并未對其是否涵蓋外地新居民的情況作出具體說明。外來新居民是否能夠參與農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新?其權(quán)益是否能夠得到保障？我們不得而知。

（二）協(xié)商實踐趨向異化與程序設(shè)計規(guī)范化相違背

目前我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商仍處于起步階段，在實踐創(chuàng)新中仍存在著協(xié)商程序設(shè)計不合理與不規(guī)范的問題。首先體現(xiàn)在由村級黨組織、村干部引導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐趨向異化。我國農(nóng)村社區(qū)的復(fù)雜性決定了單純依靠農(nóng)民協(xié)商難以達(dá)到有效的協(xié)商治理方式，必須發(fā)揮村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用。從形式上看，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商參與主體多樣，代表利益廣泛，但在實踐中，協(xié)商程序始終操作在少數(shù)人的手中，社區(qū)協(xié)商成為一些村干部謀取私利的形式。村民理事會等村民自治組織行政化趨勢日益明顯，在協(xié)商民主、自我管理等方面作為有限。而由于目前我國農(nóng)村社區(qū)仍未建立規(guī)范協(xié)商程序的法律法規(guī)，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商存廢更多依賴于基層領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意愿，協(xié)商內(nèi)容和程度帶有明顯的個人色彩，具有一定的隨意性。協(xié)商程序規(guī)范化的缺失還體現(xiàn)在協(xié)商過程的真實性與協(xié)商結(jié)果的落實程度難以得到保證。組織者為了自身利益，有意地控制協(xié)商進(jìn)程，在選擇協(xié)商代表上有意識地選擇順應(yīng)自身意見的人選，而在協(xié)商過程中，也存在著一些民眾由于懼怕組織者的權(quán)威而不敢真實地表達(dá)自身觀點的現(xiàn)象。這些內(nèi)定議題、內(nèi)定代表、安排發(fā)言的現(xiàn)象使得農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的真實性受到質(zhì)疑。在協(xié)商結(jié)果的落實方面，盡管目前一些農(nóng)村社區(qū)已初步建立起協(xié)商成果的反饋與監(jiān)督機(jī)制，但具體實施過程中仍存在著協(xié)商達(dá)成共識后，還要面臨決策部門是否采納的尷尬局面，協(xié)商與決策的脫節(jié)阻礙著農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的發(fā)展。

（三）實踐創(chuàng)新的短周期與制度供給之間的不匹配

從前文的分析可知，我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新成果的時間跨度小，“短期化”問題明顯，這一方面表明農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐在國家政策的引領(lǐng)下不斷變革、創(chuàng)新與發(fā)展，且創(chuàng)新的速度越來越快；另一方面也說明目前我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新仍處于起步階段，制度供給仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足群眾日益增長的協(xié)商需求。具體體現(xiàn)在以下三個方面：一是協(xié)商制度供給缺位。盡管目前各地在開展農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理實踐創(chuàng)新過程中通過總結(jié)典型案例的經(jīng)驗，將經(jīng)驗上升為制度設(shè)計，以點帶面，逐步推進(jìn)社區(qū)協(xié)商的頂層制度設(shè)計。然而仍存在不少地區(qū)因基層政府重視不夠而導(dǎo)致制度建設(shè)存在缺位現(xiàn)象，民眾有協(xié)商的需求卻尋找不到協(xié)商的渠道和平臺，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的發(fā)展。二是協(xié)商制度供給錯位。在樣本分析中我們發(fā)現(xiàn)，不少案例用“制度不夠完善”來表述目前存在的問題，這說明農(nóng)村社區(qū)協(xié)商配套制度不健全的現(xiàn)象是普遍存在的。協(xié)商的具體過程缺乏法律制度的約束，容易導(dǎo)致協(xié)商程序操控在農(nóng)村“精英”手中，協(xié)商過程出現(xiàn)強(qiáng)迫、欺騙等行為，協(xié)商主體利益難以得到保護(hù)。三是協(xié)商制度供給越位。一些基層干部為了追求政績，不顧地方群眾實際需求，強(qiáng)加給群眾不合理、無法解決實際問題的協(xié)商，這不僅抹殺了群眾參與社區(qū)事務(wù)協(xié)商的積極性，也違背了協(xié)商民主的基本原則。

（四）協(xié)商實踐創(chuàng)新形式化與效力可持續(xù)性相沖突

衡量協(xié)商民主制度發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)必須是全國至少一半以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了協(xié)商民主的做法去解決實際生活中的問題。這樣的制度才會有真正的價值[7]。然而當(dāng)前我國的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新主要集中在個別省份的農(nóng)村社區(qū)，特別是隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各地區(qū)、省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異逐漸擴(kuò)大，創(chuàng)新成果不僅縱向上存在著東西部地區(qū)不均衡的狀況，橫向上也存在著地區(qū)典型成果集中扎堆的現(xiàn)象。從1978年到2014年，我國城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到7.5億人，城鎮(zhèn)化率年均提高約1個百分點[8]。農(nóng)村社區(qū)的治理環(huán)境、居民結(jié)構(gòu)以及社會階層發(fā)生了顯著的變化。在新型城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展的時代背景下，這些原本發(fā)揮著積極作用的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度、模式是否仍具有可持續(xù)性？以浙江溫嶺的民主懇談制度為例，這一制度從1999年開始創(chuàng)建，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已逐漸形成了涵蓋政府決策協(xié)商、財政預(yù)算協(xié)商、黨內(nèi)民主懇談、政協(xié)議政協(xié)商、工資集體協(xié)商、村務(wù)社區(qū)事務(wù)協(xié)商以及社會對話協(xié)商七種協(xié)商類型的基層協(xié)商民主制度體系，然而基于案例提供的文本材料可以發(fā)現(xiàn)，溫嶺的民主懇談制度在實際實行中存在著協(xié)商民主隨意性和形式化、參與主體覆蓋面不廣、協(xié)商能力不足等問題，這大大制約了這一制度在基層協(xié)商民主中的作用。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的走向

總結(jié)城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新中較為成熟的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐經(jīng)驗，在探索新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村社區(qū)協(xié)商二者關(guān)聯(lián)性的過程中，的確為解讀農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的理論與實踐提供了新的動態(tài)視角；但是，必須說明的是，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的出現(xiàn)并不一定能夠快速解決新型城鎮(zhèn)化中諸如社會融合、利益協(xié)調(diào)等問題。新型城鎮(zhèn)化需要農(nóng)村社區(qū)協(xié)商不僅僅發(fā)揮單純的工具或手段作用，還應(yīng)該作為一項制度安排來保障協(xié)商時域發(fā)展的均衡性、協(xié)商主體參與的平等性、協(xié)商動因啟動的包容性、協(xié)商程序制定的規(guī)范性、協(xié)商結(jié)果達(dá)成的共識性。簡言之，建立穩(wěn)定的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商體系亟待制度與政策的保駕護(hù)航。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的未來走向應(yīng)當(dāng)“借助現(xiàn)有制度資源，將協(xié)商民主在鄉(xiāng)村治理中的創(chuàng)新形式納入國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系”[9]，并要求政策的制定以鼓勵村民參與和發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)居民共建共享的能力為核心，確保農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的規(guī)范化與制度化。

（一）以地方發(fā)展實際為起點，推動協(xié)商程序設(shè)計規(guī)范化

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，削弱了傳統(tǒng)農(nóng)村發(fā)展的社會基礎(chǔ)，原本封閉單一的鄉(xiāng)村社會向開放多元的現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)由“熟人社會”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍胧烊松鐣保鐓^(qū)性質(zhì)發(fā)生變化，宗族、鄰里組織等傳統(tǒng)的農(nóng)村社會組織的作用減小，自治型社會組織、經(jīng)濟(jì)型社會組織作用越來越明顯。在這種時代背景下，各地區(qū)面臨的環(huán)境不同，要解決的問題各異,這要求在協(xié)商程序的設(shè)計上應(yīng)立足于地區(qū)實際發(fā)展情況，杜絕協(xié)商組織者因個人利益問題隨意決定協(xié)商議題、操縱協(xié)商流程等情況的發(fā)生。具體而言，要做到以下幾方面：第一，要根據(jù)地方發(fā)展實際確定協(xié)商內(nèi)容。一方面要確保協(xié)商議題日?；c可接近化，保證農(nóng)村社區(qū)協(xié)商真正解決農(nóng)村社區(qū)發(fā)展中涉及群眾切身利益的現(xiàn)實問題；另一方面要確保協(xié)商主體的草根性與廣泛化，保障普通群眾擁有協(xié)商并影響決策結(jié)果的平等機(jī)會，使得更多群眾反映強(qiáng)烈、迫切要求解決的實際困難和矛盾糾紛能盡快提上協(xié)商議程；第二，探索適合本地區(qū)的協(xié)商形式和協(xié)商程序。要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展、居民結(jié)構(gòu)等實際情況確定協(xié)商形式與程序，各方充分發(fā)表意見，在達(dá)成最大共識的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決策，真正處理好“民主、民生、民心”三者之間的關(guān)系，保證協(xié)商的科學(xué)性，進(jìn)而確保協(xié)商主體獲得信息的準(zhǔn)確性與及時性，防止出現(xiàn)強(qiáng)迫、欺騙等行為。

（二）以培育農(nóng)民主體為基礎(chǔ)，引導(dǎo)利益訴求表達(dá)理性化

社會學(xué)家帕金斯認(rèn)為，“具備足夠數(shù)量的行動主體作為社會系統(tǒng)的組成部分，是系統(tǒng)內(nèi)部整合及社會系統(tǒng)和文化模式之間整合的必要條件之一”[10]。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商是農(nóng)村社會系統(tǒng)運(yùn)行的載體和平臺，要確保農(nóng)村社會系統(tǒng)正常運(yùn)行，也需要一定行動主體的參與。在協(xié)商參與主體數(shù)量方面，一是提供優(yōu)質(zhì)就業(yè)機(jī)會和平臺，促使外出務(wù)工人員回流農(nóng)村社區(qū)。外出務(wù)工的人員大多是思維活躍、能力較強(qiáng)的青年人，農(nóng)村地區(qū)就業(yè)機(jī)會稀缺和工作平臺狹窄是驅(qū)動其外出務(wù)工的重要因素，因此可在保障基本民生的基礎(chǔ)上，為農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會和平臺提供政策上的支持。二是利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為短期內(nèi)無法回鄉(xiāng)的村民提供參與協(xié)商的平臺與渠道。以各種社交軟件，如QQ、微信等為載體，打破時空限制，使身在異鄉(xiāng)的村民能夠表達(dá)自身的政治訴求和利益偏好。三是利用重要節(jié)假日等間歇性回流高峰期開展協(xié)商活動。每逢重要節(jié)假日或是春播秋種等時期，是農(nóng)村社區(qū)外出人員回流高峰期，可利用這段時間開展涉及村民切身利益的重要事項的協(xié)商活動，確保協(xié)商結(jié)果的正當(dāng)性。四是健全參與主體遴選機(jī)制，將非戶籍居民納入?yún)f(xié)商主體范圍，保證其能夠表達(dá)自身的利益訴求。而在保障協(xié)商參與主體質(zhì)量方面，一方面要有組織、有規(guī)劃地進(jìn)行政策宣傳與傳播，將政策的內(nèi)容與精神灌輸于農(nóng)民的思維中，提升農(nóng)民的政治素養(yǎng)；另一方面要提高農(nóng)村社區(qū)居民的文化素質(zhì)和理性思考能力。引導(dǎo)村民在實踐中以公共利益為價值導(dǎo)向，包容不同利益和價值，在把握理性協(xié)商原則的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)協(xié)商參與者通過理性辯證，對不同觀點的利弊進(jìn)行比較和權(quán)衡，從而做出最優(yōu)選擇。

（三）以制度權(quán)威重塑為重點，確保協(xié)商實踐成果共享化

健全鄉(xiāng)村協(xié)商治理制度與機(jī)制是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理科學(xué)有序的重要保證。我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新的時間短，目前仍處于初步階段，因此除了黨和國家以及社會各界的重視與支持外，關(guān)鍵還要建立與我國法律法規(guī)相結(jié)合的鄉(xiāng)村協(xié)商治理制度與機(jī)制，使農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理逐步走上制度化道路。在這一過程中要做到以下幾個方面：一是優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的制度環(huán)境，厘清村民自治與政府管理在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商中的權(quán)力邊界。一方面制度建設(shè)要體現(xiàn)政府是有限的，政府通過制度規(guī)范明確自身權(quán)責(zé)范圍，理性干預(yù)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商，真正實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)民主管理與民主決策；另一方面制度建設(shè)也要保證政府是有效的，我國農(nóng)村社區(qū)的治理環(huán)境決定了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商單靠村民自治是難以有效施行的，因此要發(fā)揮政府在協(xié)商中的引導(dǎo)作用，杜絕權(quán)力濫用的制度性空間。二是健全反映社情民意的制度體系，使外來人口對農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的意見和建議能夠及時有效地傳達(dá)到?jīng)Q策層。既要建立協(xié)商主體產(chǎn)生制度、協(xié)商監(jiān)督制度、協(xié)商結(jié)果保障制度等基礎(chǔ)性制度，又要合理設(shè)置農(nóng)村社區(qū)協(xié)商互動機(jī)制、對話機(jī)制等程序性制度。三是完善農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的制度安排，確保農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的各個關(guān)鍵點在制度規(guī)范下有效運(yùn)轉(zhuǎn)，如妥善處理協(xié)商主體的廣泛性與代表性、協(xié)商程序的科學(xué)化與正當(dāng)化等問題。此外，在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理過程中要將居民的利益放在首要的位置，要讓人民群眾在協(xié)商過程中獲得更多的歸屬感和成就感。這就要求在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理實際中，基層工作的實行與決策的商定要充分考察民情民意，要做到凡是涉及農(nóng)民切身利益的決策要充分聽取農(nóng)民的意見，通過多樣化的方式，在不同層級、不同方面與農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，保障農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)，讓人民群眾共享發(fā)展成果。

（四）以協(xié)商的法治化為保障，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商法治化不僅是依法治國的要求，也是農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要，更是新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)商程序性制度完善的內(nèi)在訴求。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商涉及一系列過程和程序，例如協(xié)商主體如何確定、如何保證協(xié)商過程的科學(xué)性、如何保障協(xié)商成果正當(dāng)有效等，協(xié)商的每一環(huán)節(jié)都需要科學(xué)地規(guī)劃與精心地設(shè)計。只有明確的操作規(guī)則才能提高協(xié)商的效率，確保農(nóng)村社區(qū)協(xié)商的可持續(xù)性，否則會出現(xiàn)參與主體積極性不高，參與程序無序、協(xié)商結(jié)果不當(dāng)?shù)群蠊?。從前文可知，?dāng)前不少農(nóng)村社區(qū)協(xié)商實踐創(chuàng)新流于形式，協(xié)商在一開始就具有傾向性，這使得協(xié)商過程中不可避免地?fù)诫s了一些虛假的成分，例如內(nèi)定議題、設(shè)定特定人員回答問題以及縮減討論時間等等。農(nóng)民是“理性經(jīng)濟(jì)人”，形式化的協(xié)商治理過程難以得到他們的認(rèn)可，這會大大影響農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。因此，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商在未來的發(fā)展方向上要注重運(yùn)用法治思維和法治觀念，加快對協(xié)商程序科學(xué)化和可持續(xù)性的探索，提高協(xié)商過程的真實性。實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理法治化，要健全相關(guān)的法律法規(guī)，明確農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度的定位，依法規(guī)制農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的運(yùn)行規(guī)則與程序，從而保障農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度的權(quán)威性與持續(xù)性。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理法治化包括協(xié)商內(nèi)容的全面化、協(xié)商主體的平等性、協(xié)商形式的多樣化、協(xié)商程序的科學(xué)化以及協(xié)商成果的有效性。具體路徑主要體現(xiàn)在外部環(huán)境與協(xié)商過程本身這兩個方面：在外部環(huán)境上，要建立健全農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的法律體系，提高農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主體的法治意識，營造有利于社區(qū)協(xié)商治理的法治環(huán)境；在協(xié)商過程本身上，要以法律制度明確界定參與主體的權(quán)利與責(zé)任邊界，防止農(nóng)村社區(qū)協(xié)商成為村干部、宗族勢力等農(nóng)村精英階層謀取私利的工具。