金融扶貧的實(shí)踐創(chuàng)新和制度安排

楊志海

一、我國金融扶貧的歷程與政策演變

中國從20世紀(jì)80年代開始實(shí)施金融扶貧政策。自1986年至2016年，我國先后實(shí)施貼息貸款、小額信貸、普惠金融、金融助推脫貧攻堅、資本市場服務(wù)脫貧攻堅等一系列金融扶貧政策。

（一）貼息貸款

80年代中期，我國金融政策由“輸血式”轉(zhuǎn)向“開發(fā)式”扶貧，貼息貸款是其中的一項(xiàng)重要舉措，主要是為貧困地區(qū)提供有利息補(bǔ)貼的優(yōu)惠貸款。在一定程度上緩解了貧困人群信貸可得性問題。

但實(shí)施過程中也存在資金流向非貧困人口、扶貧貼息貸款償還率低等問題。為此，國務(wù)院扶貧辦會同其他部門對扶貧貼息貸款管理系統(tǒng)進(jìn)行了多次改革，在貸款對象、發(fā)放主體、項(xiàng)目選擇等方面進(jìn)行改革，扶貧貼息貸款管理體制逐步向著市場化運(yùn)作方向發(fā)展。

（二）小額信貸

小額信貸主要對象是農(nóng)戶。90年代初開展小額信貸的實(shí)驗(yàn)示范，逐步探索小額信貸在中國農(nóng)村扶貧的可能性。90年代中期，官方機(jī)構(gòu)開始介入小額信貸扶貧項(xiàng)目。推出了農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款兩種新的貸款產(chǎn)品。

（三）普惠金融

2013年中共中央十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中正式提出發(fā)展普惠金融。2015年中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，強(qiáng)調(diào)要加大金融扶貧力度，鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持。

為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和中央扶貧開發(fā)工作會議精神，中國人民銀行等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實(shí)施意見》，全面改進(jìn)和提升扶貧金融服務(wù)，增強(qiáng)扶貧金融服務(wù)的精準(zhǔn)性和有效性，對我國金融扶貧的政策給出了導(dǎo)向性安排，有利于整合各類金融扶貧資源，協(xié)同發(fā)力。

二、十八大以來我國金融扶貧的頂層設(shè)計與制度安排

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記把脫貧攻堅擺在治國理政的突出位置，提出一系列扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想。

（一）習(xí)近平總書記關(guān)于金融扶貧的重要論述及思想內(nèi)涵

1、重要論述

對做好金融扶貧工作，習(xí)近平總書記多次作出重要指示。2015年6月18曰，習(xí)近平總書記在貴州視察時強(qiáng)調(diào)，增加金融資金對扶貧開發(fā)的投放，吸引社會資金參與扶貧開發(fā)，要積極開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發(fā)資金。2015年11月27日，在中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記指出，要做好金融扶貧這篇文章，要加大對脫貧攻堅的金融支持力度。2017年2月21日，習(xí)近平總書記在中央政治局第39次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，要突出產(chǎn)業(yè)扶貧，提高組織化程度，培育帶動貧困人口脫貧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。2017年6月23日，習(xí)近平總書記在山西省太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，提出加大投入支持力度。要發(fā)揮政府投入的主體和主導(dǎo)作用，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用。2017年7月14日至15日召開的全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記指出，要建設(shè)普惠金融體系，加強(qiáng)對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融服務(wù)，推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧，鼓勵發(fā)展綠色金融。

2、思想內(nèi)涵

習(xí)近平總書記關(guān)于金融扶貧的系列重要講話為金融支持深度貧困地區(qū)指明了方向，是新形勢下金融部門深入做好金融扶貧工作的行動綱領(lǐng)和指南。

要積極開辟新的扶貧開發(fā)資金渠道，多渠道增加扶貧開發(fā)資金，要求各金融機(jī)構(gòu)在信貸資源配置、績效考核、內(nèi)部授權(quán)等方面向深度貧困地區(qū)傾斜。加大對脫貧攻堅的金融支持力度，需要多部門加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)配合，形成聯(lián)動機(jī)制，產(chǎn)生協(xié)同力量，集中火力向貧困地區(qū)開炮。建設(shè)普惠金融體系，加強(qiáng)對小微企業(yè)、“三農(nóng)”和偏遠(yuǎn)地區(qū)的金融服務(wù)，推進(jìn)金融精準(zhǔn)扶貧，發(fā)揮金融資金的引導(dǎo)和協(xié)同作用。

習(xí)近平總書記關(guān)于金融扶貧的系列重要講話高屋建瓴、分析透徹、思想深刻、內(nèi)涵豐富，具有很強(qiáng)的思想性、戰(zhàn)略性和指導(dǎo)性，為進(jìn)一步提升金融精準(zhǔn)扶貧指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循。

（二）金融扶貧的頂層設(shè)計與制度安排

1、金融扶貧的頂層設(shè)計

中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》做出了金融扶貧的決策，要求加大金融扶貧力度。鼓勵和引導(dǎo)商業(yè)性、政策性、開發(fā)性、合作性等各類金融機(jī)構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持。運(yùn)用多種貨幣政策工具，向金融機(jī)構(gòu)提供長期、低成本的資金，用于支持扶貧開發(fā)。對金融在扶貧中扮演的角色給予了具體安排。

2、金融扶貧的制度安排

（1） 出臺《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實(shí)施意見》

《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實(shí)施意見》從精準(zhǔn)把握金融助推脫貧攻堅工作、推動貧困地區(qū)發(fā)展普惠金融、鼓勵各類金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮自身優(yōu)勢、具體保障措施和金融服務(wù)工作機(jī)制等六個方面提出了相應(yīng)的要求。

（2）出臺《關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務(wù)國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的意見》

為貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和中央扶貧開發(fā)工作會議精神，充分發(fā)揮資本市場作用，服務(wù)國家脫貧攻堅戰(zhàn)略，證監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務(wù)國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的意見》。對于貧困地區(qū)企業(yè)上市和并購重組等行為的優(yōu)惠政策，給予了詳細(xì)的制度安排。從制度、機(jī)制建設(shè)上為資本市場服務(wù)脫貧攻堅奠定基礎(chǔ)，明確更具體的行動任務(wù)。

三、十八大以來我國金融扶貧的實(shí)踐創(chuàng)新

十三五以來，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，對完善金融扶貧提出了圍繞貨幣政策、信貸政策、金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、金融服務(wù)基礎(chǔ)和農(nóng)村金融改革等六個方面提出要求。

（一）創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)扶貧模式

1、 靈活運(yùn)用貨幣政策

2016年3月中國人民銀行正式開辦扶貧再貸款業(yè)務(wù)，優(yōu)先和主要支持帶動貧困人口就業(yè)發(fā)展的企業(yè)和建檔立卡貧困戶，積極推動貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)，促進(jìn)貧困人口脫貧致富。endprint

2、優(yōu)化信貸政策

信貸政策引導(dǎo)加大對涉農(nóng)和中小企業(yè)的信貸投放。逐步提高小微企業(yè)、涉農(nóng)、下崗失業(yè)人員、助學(xué)、保障房開發(fā)、金融精準(zhǔn)扶貧等民生領(lǐng)域貸款。

3、 債券市場扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新

推出扶貧社會效應(yīng)債券。在銀行間債券市場推出扶貧社會效應(yīng)債券，對緩解脫貧攻堅資金供需時間不匹配矛盾、統(tǒng)籌和加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作、提高扶貧服務(wù)效率和效益等方面起到作用。

4、延伸金融機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

鼓勵銀行增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，打造金融服務(wù)中心為平臺，全方位為小微企業(yè)及合作社提供融資、保險、擔(dān)保等金融服務(wù)，加速產(chǎn)融結(jié)合，著力破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中企業(yè)融資難、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控難、政府部門監(jiān)管難的問題。

5、加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)貧困地區(qū)金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，為貧困低收入群體和小微企業(yè)提供金融服務(wù)。建設(shè)公共金融服務(wù)大廳，開設(shè)縣域扶貧再貸款、再貼現(xiàn)窗口，提供面向基層、面向群眾的公共金融服務(wù)。

6、推動農(nóng)村區(qū)域性金融改革

各省信用聯(lián)社也在積極推動改革，淡化行政管理職能，強(qiáng)化服務(wù)和市場化職能，進(jìn)一步提高服務(wù)滿意度。根據(jù)各省市具體情況積極探索建設(shè)中國特色、以兼顧公平和效率為目標(biāo)的現(xiàn)代金融體系，創(chuàng)出一條金融扶貧、金融普惠、金融支持貧困縣域的可持續(xù)、可復(fù)制推廣的新路子。

（二）創(chuàng)新資本市場服務(wù)脫貧攻堅戰(zhàn)略模式

1、IPO綠色通道政策引導(dǎo)作用

證監(jiān)會的《關(guān)于發(fā)揮資本市場作用服務(wù)國家脫貧攻堅戰(zhàn)略的意見》中創(chuàng)新性提出注冊地在貧困地區(qū)，只要滿足一定條件，就可以在申請首次公開發(fā)行股票并上市的過程中，適用“即報即審，審過即發(fā)”的政策。這在糾正資本短視行為作用，引導(dǎo)資金流向貧困地區(qū)，從事資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)起到巨大作用，并將帶來大量就業(yè)崗位，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)奠定堅實(shí)的基石。

2、普及資本市場理念

激活本土企業(yè)的自我發(fā)展能力是拉動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要一環(huán)?，F(xiàn)代公司制度是推動現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功臣。中國貧困地區(qū)雖然也存在公司，但無論在治理結(jié)構(gòu)，還是財務(wù)制度等方面均不規(guī)范，難以基業(yè)長青。資本的力量和樹立現(xiàn)代經(jīng)營理念對企業(yè)發(fā)展十分重要。要想將資本市場做大做強(qiáng)，必須規(guī)范治理，完善財務(wù)制度，接受市場監(jiān)督。

3、證券公司“一司一縣”結(jié)對幫扶

證監(jiān)會黨委指導(dǎo)各行業(yè)協(xié)會成立扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把動員行業(yè)力量參與扶貧作為一項(xiàng)政治任務(wù)，引導(dǎo)行業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)和上市公司履行社會責(zé)任，服務(wù)國家脫貧攻堅戰(zhàn)略。證券業(yè)協(xié)會發(fā)布 “一司一縣結(jié)對幫扶”行動倡議，證券公司、期貨公司、基金公司、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)積極行動，形成了合力扶貧的良好局面。

4、上市公司履行精準(zhǔn)扶貧社會責(zé)任信息披露

上市公司履行作為公眾公司的社會責(zé)任，結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)和優(yōu)勢，對口幫扶貧困地區(qū)，有利于強(qiáng)化與貧困地區(qū)的資金對接、資源對接和人才對接，能夠顯著增強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力。證監(jiān)會積極創(chuàng)新上市公司信息披露制度，將扶貧工作納入信息披露范圍，引導(dǎo)上市公司主動加大扶貧力度。

四、 我國金融扶貧的經(jīng)驗(yàn)與啟示

扶貧離不開金融資源的支持。為此政府和金融部門在創(chuàng)新金融扶貧方面進(jìn)行了大量探索，為脫貧攻堅貢獻(xiàn)了中國的“金融方案”。

（一）堅持黨對金融工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)動各種金融資源合力扶貧

集中金融資源，采取更加有效的舉措。在黨中央統(tǒng)一部署下，中國人民銀行、中國證監(jiān)會和中國銀監(jiān)會等部門通過合理設(shè)計金融工具和金融機(jī)制來增加金融資金對扶貧開發(fā)的投放，吸引社會資金參與扶貧開發(fā)，緩解“金融排斥”問題，為貧困地區(qū)有效地提供發(fā)展所需資金。

（二）普及金融理念，提升金融精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量

做好金融扶貧的前提是貧困地區(qū)必須認(rèn)識到金融在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，樹立現(xiàn)代金融理念。思想、認(rèn)識、社會思潮對落后地區(qū)能否利用后發(fā)優(yōu)勢取得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展起著重要作用。因此，金融系統(tǒng)要加強(qiáng)為貧困地區(qū)普及金融理念和金融知識，打造一支金融服務(wù)隊(duì)伍。

（三）推動產(chǎn)融結(jié)合，提高市場機(jī)制的益貧性

金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職。要實(shí)現(xiàn)金融扶貧的有效性和商業(yè)上可持續(xù)性，金融資源必須精準(zhǔn)流向可帶動農(nóng)戶發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，形成“企業(yè)發(fā)展-推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展-帶動農(nóng)戶增收”的發(fā)展路子，提升貧困地區(qū)的能力建設(shè)，即充分挖掘貧困地區(qū)資源優(yōu)勢，產(chǎn)融結(jié)合，探索產(chǎn)業(yè)扶貧，實(shí)現(xiàn)“造血式”的開發(fā)扶貧。endprint