社會保障的扶貧模式探析

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當(dāng)前我國扶貧工作進(jìn)入攻堅拔寨的沖刺期，習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，強(qiáng)調(diào)了社會保障（醫(yī)療保障、最低生活保障等）在脫貧攻堅中的重要作用，要求發(fā)揮社會保障兜底扶貧的關(guān)鍵作用，形成了中國全面扶貧、大扶貧的理論、政策和戰(zhàn)略格局。

十八大以來我國扶貧工作的基本定位

隨著脫貧攻堅進(jìn)入“啃骨頭”階段，目前中國的貧困人口越來越向生理性貧困群體集中，而且疾病成為貧困戶致貧的重要原因。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，因病致貧因病返貧貧困戶共有838.5萬戶，占建檔立卡貧困戶比例達(dá)到44.1% 。在此背景下，社會保障制度自然而然地進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，成為當(dāng)前中國扶貧工作需要重點強(qiáng)化的領(lǐng)域。

2015年在北京召開的中央扶貧工作會議上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)地闡述了“五個一批”反貧困組合措施，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批和社會保障兜底一批。其中“社會保障兜底一批”，是指對貧困人口特別是其中完全或部分喪失勞動能力的人，由社會保障政策措施來兜底，這就要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，加大其他形式的社會救助力度；同時要加強(qiáng)醫(yī)療保險和醫(yī)療救助，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險政策要對貧困人口傾斜?！拔鍌€一批”的提出不僅體現(xiàn)了我國當(dāng)前扶貧工作遵循的因類施策的原則，而且也揭示我國扶貧工作會越來越多地使用社會保障性措施。

十八大以來我國社會保障扶貧的整體設(shè)計

2015年11月29日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》），這是指導(dǎo)中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》再次明確“兩不愁、三保障”的扶貧目標(biāo)，這一標(biāo)準(zhǔn)與保障人民基本需求的社會保障制度密切相關(guān)，肯定了基本社會保障是一項人類基本需求。其中“三保障”的目標(biāo)不僅是扶貧的新定位，也正視并提升了社會保障制度的地位，強(qiáng)化了完善社會保障制度建設(shè)的必要性，使社會保障制度成為中國國家治理制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

繼《決定》之后，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）又做出了一系列具體的、操作性強(qiáng)的社會保障減貧政策、項目和工作安排?！兑?guī)劃》重申了“兩不愁、三保障”的貧困人口脫貧目標(biāo)，明確了就業(yè)支持、居住安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、低保等領(lǐng)域社會保障扶貧的具體要求和內(nèi)容，同時還提出注重健全社會救助體系與“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，并且要求提高貧困地區(qū)基本養(yǎng)老保障水平的要求。隨后，民政部、人社部、教育部、衛(wèi)計委、殘聯(lián)等社會保障相關(guān)部門積極響應(yīng)中央要求，相繼出臺部門統(tǒng)領(lǐng)性文件和針對特殊群體的扶貧政策文件。

社會保障領(lǐng)域相關(guān)部門分工合作，積極參與到扶貧工作中，利用部門優(yōu)勢出臺了具體的、有針對性的扶貧政策，發(fā)揮了顯著的減貧功效。中國目前已初步形成了包括社會保險、社會救助和社會福利三方面的多樣立體的社會保障減貧的制度框架和政策體系，形成了中國特色的社會保障減貧模式。

社會保障扶貧的地方實踐

健全的社會保障體系能讓困難群體對自身未來生活有一個基本且安全的預(yù)期。 根據(jù)中央社會保障扶貧頂層設(shè)計，省市縣地方政府積極探索和實踐，因地制宜地進(jìn)行政策創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，不斷完善政策設(shè)計，面向貧困群體強(qiáng)化政策支持力度。

（一）向貧困人口傾斜，持續(xù)強(qiáng)化現(xiàn)有社會保障政策的減貧支持力度

《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中提出“實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋”是我國扶貧目標(biāo)之一。為了更好地發(fā)揮這一制度的減貧作用，許多省份相繼提高基本養(yǎng)老金的水平，部分地方政府實施幫助貧困人口參加社會養(yǎng)老保險的優(yōu)惠政策，由政府給貧困人口代繳養(yǎng)老保險參保費，例如江西省南康區(qū)從2015年起已開始為本區(qū)所有建檔立卡貧困戶由區(qū)財政代繳養(yǎng)老保險參保費 。湖南省提出“扶貧特惠?！奔彝ゾC合保障保險項目，對貧困人口的保費，當(dāng)?shù)卣o予不超過90%的保費補(bǔ)貼 。

一些地方政府針對現(xiàn)有的社會保險扶貧項目進(jìn)行進(jìn)一步的完善，例如豐富醫(yī)療保障中報銷病種。湖南省人社廳于2017年起，對符合條件的農(nóng)民工塵肺病患者提供專項醫(yī)療救治救助，以此降低農(nóng)民工因病陷入貧困的可能。2017年1月，福建省開始實行貧困家庭勞動力參加居民養(yǎng)老保險補(bǔ)貼政策，給予不低于最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險費50%的補(bǔ)貼 。

低保制度是中國社會救助制度最為核心的內(nèi)容，農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)兩項制度銜接是當(dāng)前社會保障扶貧工作的重要議題。2017年7月，海南省下發(fā)文件，將農(nóng)村低保人員和特困人員全部納入扶貧政策的受惠對象，農(nóng)村低保對象、特困人員的教育、醫(yī)療、住房保障都按照建檔立卡的貧困戶享受同等標(biāo)準(zhǔn)的政策待遇；有勞動能力且有脫貧意愿的農(nóng)村低保對象享受與建檔立卡貧困戶相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策待遇。

地方政府通過提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼范圍提高貧困戶的貧困預(yù)防能力，補(bǔ)貼的項目包括就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼、失能老人補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼以及能源補(bǔ)貼。此外，脫貧攻堅以來，中國還實施了一些服務(wù)型的社會福利，例如免費體檢、貧困孕婦住院分娩服務(wù)、免費疫苗、免費午餐以及免費開展特殊疾病手術(shù)治療等。這些措施對于貧困群體的疾病問題具有重要的預(yù)防作用。

（二）探索社會保障扶貧新方式、新模式

在脫貧攻堅過程中各地社會保障相關(guān)部門還根據(jù)貧困人口的具體情況，因地制宜地探索和創(chuàng)新了一些新型的社會保障扶貧方式和模式。

1、面向貧困且難就業(yè)人員開發(fā)和提供公益性扶貧崗位

設(shè)立公益性崗位是重要的社會保障扶貧方式之一，該方式倡導(dǎo)通過積極的工作換取救助，旨在通過積極的發(fā)展型社會救助措施緩解貧困問題。例如山東省地方政府針對有就業(yè)意愿和勞動能力的年齡偏大人群、留守婦女等轉(zhuǎn)移就業(yè)能力相對較弱的建檔立卡適齡貧困人口，設(shè)計出四類互助性公益性崗位，即互助養(yǎng)老公益扶貧崗位、互助托幼公益扶貧崗位、互助照料病患公益扶貧崗位和互助助殘公益扶貧崗位。通過貧困人口在崗工作互助幫扶其他老幼病殘貧困人口，既緩解了就業(yè)者和被幫助對象兩者的貧和困的問題，也有助于社區(qū)內(nèi)互助合作氛圍的營造。endprint

2.開發(fā)多樣化的扶貧政策保險

貧困問題具有復(fù)雜性和多維性，在社會保障扶貧過程中，保障項目組合實施有利于構(gòu)建更安全的“安全網(wǎng)”。2015年，河南省蘭考縣政府與保險機(jī)構(gòu)合作，為貧困戶提供6個生活風(fēng)險保障類項目和10個生產(chǎn)風(fēng)險保障項目，大大降低貧困戶的意外風(fēng)險和生產(chǎn)風(fēng)險。此外，2016年寧夏政府與中國人壽、人保財險、平安產(chǎn)險3家保險機(jī)構(gòu)合作，為貧困戶量身打造家庭成員意外傷害保險、大病補(bǔ)充醫(yī)療保險、借款人意外傷害保險和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)保險。

阜新市聚焦貧困人口的生產(chǎn)和社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，以幫助扶貧對象抵御社會風(fēng)險為著力點，引入保險機(jī)制，以“政銀?！苯鹑诜鲐?“人壽?！狈鲐毿☆~保險+“醫(yī)療?！贬t(yī)療保險基金與醫(yī)療救助的具體方式，幫助貧困戶減少風(fēng)險、減少支出、增加貸款信用，使貧困人口能夠安心發(fā)展生產(chǎn)，提高應(yīng)對意外事故的能力，避免因意外、因病致貧和返貧。

3、探索資產(chǎn)收益扶貧，擴(kuò)大弱能貧困群體的福利來源

《決定》中將資產(chǎn)收益扶貧納為我國重要的扶貧方略之一。資產(chǎn)收益扶貧是通過市場方式獲得資產(chǎn)收益，收益可直接發(fā)放至貧困戶，成為一種新形式的社會福利。淄博市部分貧困村整合村莊自然資源和扶貧資金，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、果蔬種植、食品加工和觀光農(nóng)業(yè)等?？紤]貧困戶的貧困深度差異和扶貧資金來源等，設(shè)立多樣化股權(quán)結(jié)構(gòu)，例如按照扶貧對象的貧困程度分為特困戶、中等戶和一般戶，按照扶貧資金來源的不同分為奔康股、扶貧股和后備股，貧困戶依據(jù)股種和股數(shù)定期獲得分紅，且股權(quán)由貧困戶長期持有。

（三）社會保障項目的組合扶貧

將部門制度的頂層設(shè)計與地方貧困實際相結(jié)合，是地方政府在實踐探索中創(chuàng)新社會保障扶貧的新模式。例如2017年以來，醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險有效銜接成為繼扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保兩項制度銜接之后的第二項重要的制度銜接，目前已在地方有所探索。例如，根據(jù)民政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險有效銜接的通知（民發(fā)[2017]12號）》要求，截至2017年2月，全國已有93%的地區(qū)開展了醫(yī)療救助“一站式”即時結(jié)算服務(wù) 。

我國社會保障扶貧的理論貢獻(xiàn)與經(jīng)驗啟示

十八大以來，社會保障制度建設(shè)也逐漸成為我國減貧發(fā)展的重要目標(biāo)內(nèi)容和實現(xiàn)路徑，社會保障扶貧模式的探索豐富了中國特色扶貧理論和政策體系。例如完善醫(yī)療報銷制度，切實解決貧困人口和低收入人口的疾病治療和醫(yī)療報銷問題；形成穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，建立覆蓋農(nóng)民工群體、靈活就業(yè)人員等貧困人口和低收入人口的就業(yè)保障。

當(dāng)前貧困問題呈現(xiàn)出新的特征，單一的開發(fā)式扶貧難以解決新的貧困問題，這就要求包括社會保障、社會權(quán)利救濟(jì)在內(nèi)的社會保護(hù)式扶貧發(fā)揮作用。在發(fā)達(dá)國家，社會保護(hù)成了發(fā)達(dá)國家反貧困的支柱政策，歐洲國家普遍建立了廣覆蓋社會福利體系，福利保護(hù)貫穿于國民的整個生命周期，可以有效緩解甚至是解決貧困問題。不同于歐洲國家，中國以扶貧開發(fā)與從低保制度銜接兜底貧困問題，雖然當(dāng)前中國兩項制度在標(biāo)準(zhǔn)和對象上已有了明顯的銜接效果，但兩項制度在收入內(nèi)涵、相關(guān)政策等多方面的銜接仍存在障礙，需要各級政府持之以恒設(shè)計并實施全方面、多架構(gòu)的反貧困措施，保護(hù)中有開發(fā)、開發(fā)中有保護(hù)，形成開發(fā)式扶貧與保護(hù)式扶貧并駕齊驅(qū)的格局，形成長效脫貧機(jī)制。

習(xí)近平總書記始終將人民至于發(fā)展的主體地位，提出“以人民為中心”的發(fā)展理念。要求扶貧工作更貼近貧困人口所需要的服務(wù)內(nèi)容。在脫貧攻堅階段，政府也要緊緊圍繞這一發(fā)展理念，設(shè)計更符合貧困人口需要的服務(wù)內(nèi)容，探索更便捷的服務(wù)供給方式。中國農(nóng)村地區(qū)的社會工作發(fā)展滯后，可以大力培養(yǎng)全科型的扶貧社會工作隊伍服務(wù)于農(nóng)村貧困人口的發(fā)展需要。如此，通過在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)團(tuán)隊等多方面強(qiáng)化基層的社會服務(wù)能力，使發(fā)展結(jié)果更好的惠及貧困人口，帶動貧困人口脫貧致富。endprint