社會(huì)保障的扶貧模式探析

左停

當(dāng)前我國(guó)扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想，強(qiáng)調(diào)了社會(huì)保障（醫(yī)療保障、最低生活保障等）在脫貧攻堅(jiān)中的重要作用，要求發(fā)揮社會(huì)保障兜底扶貧的關(guān)鍵作用，形成了中國(guó)全面扶貧、大扶貧的理論、政策和戰(zhàn)略格局。

十八大以來(lái)我國(guó)扶貧工作的基本定位

隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入“啃骨頭”階段，目前中國(guó)的貧困人口越來(lái)越向生理性貧困群體集中，而且疾病成為貧困戶致貧的重要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，因病致貧因病返貧貧困戶共有838.5萬(wàn)戶，占建檔立卡貧困戶比例達(dá)到44.1% 。在此背景下，社會(huì)保障制度自然而然地進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，成為當(dāng)前中國(guó)扶貧工作需要重點(diǎn)強(qiáng)化的領(lǐng)域。

2015年在北京召開的中央扶貧工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記系統(tǒng)地闡述了“五個(gè)一批”反貧困組合措施，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批和社會(huì)保障兜底一批。其中“社會(huì)保障兜底一批”，是指對(duì)貧困人口特別是其中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，由社會(huì)保障政策措施來(lái)兜底，這就要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，加大其他形式的社會(huì)救助力度；同時(shí)要加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)政策要對(duì)貧困人口傾斜?！拔鍌€(gè)一批”的提出不僅體現(xiàn)了我國(guó)當(dāng)前扶貧工作遵循的因類施策的原則，而且也揭示我國(guó)扶貧工作會(huì)越來(lái)越多地使用社會(huì)保障性措施。

十八大以來(lái)我國(guó)社會(huì)保障扶貧的整體設(shè)計(jì)

2015年11月29日，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），這是指導(dǎo)中國(guó)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》再次明確“兩不愁、三保障”的扶貧目標(biāo)，這一標(biāo)準(zhǔn)與保障人民基本需求的社會(huì)保障制度密切相關(guān)，肯定了基本社會(huì)保障是一項(xiàng)人類基本需求。其中“三保障”的目標(biāo)不僅是扶貧的新定位，也正視并提升了社會(huì)保障制度的地位，強(qiáng)化了完善社會(huì)保障制度建設(shè)的必要性，使社會(huì)保障制度成為中國(guó)國(guó)家治理制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。

繼《決定》之后，《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》（簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）又做出了一系列具體的、操作性強(qiáng)的社會(huì)保障減貧政策、項(xiàng)目和工作安排?！兑?guī)劃》重申了“兩不愁、三保障”的貧困人口脫貧目標(biāo)，明確了就業(yè)支持、居住安全、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、低保等領(lǐng)域社會(huì)保障扶貧的具體要求和內(nèi)容，同時(shí)還提出注重健全社會(huì)救助體系與“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系建設(shè)，并且要求提高貧困地區(qū)基本養(yǎng)老保障水平的要求。隨后，民政部、人社部、教育部、衛(wèi)計(jì)委、殘聯(lián)等社會(huì)保障相關(guān)部門積極響應(yīng)中央要求，相繼出臺(tái)部門統(tǒng)領(lǐng)性文件和針對(duì)特殊群體的扶貧政策文件。

社會(huì)保障領(lǐng)域相關(guān)部門分工合作，積極參與到扶貧工作中，利用部門優(yōu)勢(shì)出臺(tái)了具體的、有針對(duì)性的扶貧政策，發(fā)揮了顯著的減貧功效。中國(guó)目前已初步形成了包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三方面的多樣立體的社會(huì)保障減貧的制度框架和政策體系，形成了中國(guó)特色的社會(huì)保障減貧模式。

社會(huì)保障扶貧的地方實(shí)踐

健全的社會(huì)保障體系能讓困難群體對(duì)自身未來(lái)生活有一個(gè)基本且安全的預(yù)期。 根據(jù)中央社會(huì)保障扶貧頂層設(shè)計(jì)，省市縣地方政府積極探索和實(shí)踐，因地制宜地進(jìn)行政策創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，不斷完善政策設(shè)計(jì)，面向貧困群體強(qiáng)化政策支持力度。

（一）向貧困人口傾斜，持續(xù)強(qiáng)化現(xiàn)有社會(huì)保障政策的減貧支持力度

《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中提出“實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋”是我國(guó)扶貧目標(biāo)之一。為了更好地發(fā)揮這一制度的減貧作用，許多省份相繼提高基本養(yǎng)老金的水平，部分地方政府實(shí)施幫助貧困人口參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的優(yōu)惠政策，由政府給貧困人口代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)參保費(fèi)，例如江西省南康區(qū)從2015年起已開始為本區(qū)所有建檔立卡貧困戶由區(qū)財(cái)政代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)參保費(fèi) 。湖南省提出“扶貧特惠?！奔彝ゾC合保障保險(xiǎn)項(xiàng)目，對(duì)貧困人口的保費(fèi)，當(dāng)?shù)卣o予不超過(guò)90%的保費(fèi)補(bǔ)貼 。

一些地方政府針對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行進(jìn)一步的完善，例如豐富醫(yī)療保障中報(bào)銷病種。湖南省人社廳于2017年起，對(duì)符合條件的農(nóng)民工塵肺病患者提供專項(xiàng)醫(yī)療救治救助，以此降低農(nóng)民工因病陷入貧困的可能。2017年1月，福建省開始實(shí)行貧困家庭勞動(dòng)力參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策，給予不低于最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)50%的補(bǔ)貼 。

低保制度是中國(guó)社會(huì)救助制度最為核心的內(nèi)容，農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度銜接是當(dāng)前社會(huì)保障扶貧工作的重要議題。2017年7月，海南省下發(fā)文件，將農(nóng)村低保人員和特困人員全部納入扶貧政策的受惠對(duì)象，農(nóng)村低保對(duì)象、特困人員的教育、醫(yī)療、住房保障都按照建檔立卡的貧困戶享受同等標(biāo)準(zhǔn)的政策待遇；有勞動(dòng)能力且有脫貧意愿的農(nóng)村低保對(duì)象享受與建檔立卡貧困戶相當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策待遇。

地方政府通過(guò)提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼范圍提高貧困戶的貧困預(yù)防能力，補(bǔ)貼的項(xiàng)目包括就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、教育補(bǔ)貼、高齡補(bǔ)貼、失能老人補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼以及能源補(bǔ)貼。此外，脫貧攻堅(jiān)以來(lái)，中國(guó)還實(shí)施了一些服務(wù)型的社會(huì)福利，例如免費(fèi)體檢、貧困孕婦住院分娩服務(wù)、免費(fèi)疫苗、免費(fèi)午餐以及免費(fèi)開展特殊疾病手術(shù)治療等。這些措施對(duì)于貧困群體的疾病問(wèn)題具有重要的預(yù)防作用。

（二）探索社會(huì)保障扶貧新方式、新模式

在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中各地社會(huì)保障相關(guān)部門還根據(jù)貧困人口的具體情況，因地制宜地探索和創(chuàng)新了一些新型的社會(huì)保障扶貧方式和模式。

1、面向貧困且難就業(yè)人員開發(fā)和提供公益性扶貧崗位

設(shè)立公益性崗位是重要的社會(huì)保障扶貧方式之一，該方式倡導(dǎo)通過(guò)積極的工作換取救助，旨在通過(guò)積極的發(fā)展型社會(huì)救助措施緩解貧困問(wèn)題。例如山東省地方政府針對(duì)有就業(yè)意愿和勞動(dòng)能力的年齡偏大人群、留守婦女等轉(zhuǎn)移就業(yè)能力相對(duì)較弱的建檔立卡適齡貧困人口，設(shè)計(jì)出四類互助性公益性崗位，即互助養(yǎng)老公益扶貧崗位、互助托幼公益扶貧崗位、互助照料病患公益扶貧崗位和互助助殘公益扶貧崗位。通過(guò)貧困人口在崗工作互助幫扶其他老幼病殘貧困人口，既緩解了就業(yè)者和被幫助對(duì)象兩者的貧和困的問(wèn)題，也有助于社區(qū)內(nèi)互助合作氛圍的營(yíng)造。endprint

2.開發(fā)多樣化的扶貧政策保險(xiǎn)

貧困問(wèn)題具有復(fù)雜性和多維性，在社會(huì)保障扶貧過(guò)程中，保障項(xiàng)目組合實(shí)施有利于構(gòu)建更安全的“安全網(wǎng)”。2015年，河南省蘭考縣政府與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，為貧困戶提供6個(gè)生活風(fēng)險(xiǎn)保障類項(xiàng)目和10個(gè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障項(xiàng)目，大大降低貧困戶的意外風(fēng)險(xiǎn)和生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。此外，2016年寧夏政府與中國(guó)人壽、人保財(cái)險(xiǎn)、平安產(chǎn)險(xiǎn)3家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作，為貧困戶量身打造家庭成員意外傷害保險(xiǎn)、大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、借款人意外傷害保險(xiǎn)和優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)。

阜新市聚焦貧困人口的生產(chǎn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，以幫助扶貧對(duì)象抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)為著力點(diǎn)，引入保險(xiǎn)機(jī)制，以“政銀保”金融扶貧+“人壽?！狈鲐毿☆~保險(xiǎn)+“醫(yī)療保”醫(yī)療保險(xiǎn)基金與醫(yī)療救助的具體方式，幫助貧困戶減少風(fēng)險(xiǎn)、減少支出、增加貸款信用，使貧困人口能夠安心發(fā)展生產(chǎn)，提高應(yīng)對(duì)意外事故的能力，避免因意外、因病致貧和返貧。

3、探索資產(chǎn)收益扶貧，擴(kuò)大弱能貧困群體的福利來(lái)源

《決定》中將資產(chǎn)收益扶貧納為我國(guó)重要的扶貧方略之一。資產(chǎn)收益扶貧是通過(guò)市場(chǎng)方式獲得資產(chǎn)收益，收益可直接發(fā)放至貧困戶，成為一種新形式的社會(huì)福利。淄博市部分貧困村整合村莊自然資源和扶貧資金，因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、果蔬種植、食品加工和觀光農(nóng)業(yè)等。考慮貧困戶的貧困深度差異和扶貧資金來(lái)源等，設(shè)立多樣化股權(quán)結(jié)構(gòu)，例如按照扶貧對(duì)象的貧困程度分為特困戶、中等戶和一般戶，按照扶貧資金來(lái)源的不同分為奔康股、扶貧股和后備股，貧困戶依據(jù)股種和股數(shù)定期獲得分紅，且股權(quán)由貧困戶長(zhǎng)期持有。

（三）社會(huì)保障項(xiàng)目的組合扶貧

將部門制度的頂層設(shè)計(jì)與地方貧困實(shí)際相結(jié)合，是地方政府在實(shí)踐探索中創(chuàng)新社會(huì)保障扶貧的新模式。例如2017年以來(lái)，醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)有效銜接成為繼扶貧開發(fā)和農(nóng)村低保兩項(xiàng)制度銜接之后的第二項(xiàng)重要的制度銜接，目前已在地方有所探索。例如，根據(jù)民政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)有效銜接的通知（民發(fā)[2017]12號(hào)）》要求，截至2017年2月，全國(guó)已有93%的地區(qū)開展了醫(yī)療救助“一站式”即時(shí)結(jié)算服務(wù) 。

我國(guó)社會(huì)保障扶貧的理論貢獻(xiàn)與經(jīng)驗(yàn)啟示

十八大以來(lái)，社會(huì)保障制度建設(shè)也逐漸成為我國(guó)減貧發(fā)展的重要目標(biāo)內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)路徑，社會(huì)保障扶貧模式的探索豐富了中國(guó)特色扶貧理論和政策體系。例如完善醫(yī)療報(bào)銷制度，切實(shí)解決貧困人口和低收入人口的疾病治療和醫(yī)療報(bào)銷問(wèn)題；形成穩(wěn)定的就業(yè)環(huán)境，建立覆蓋農(nóng)民工群體、靈活就業(yè)人員等貧困人口和低收入人口的就業(yè)保障。

當(dāng)前貧困問(wèn)題呈現(xiàn)出新的特征，單一的開發(fā)式扶貧難以解決新的貧困問(wèn)題，這就要求包括社會(huì)保障、社會(huì)權(quán)利救濟(jì)在內(nèi)的社會(huì)保護(hù)式扶貧發(fā)揮作用。在發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)保護(hù)成了發(fā)達(dá)國(guó)家反貧困的支柱政策，歐洲國(guó)家普遍建立了廣覆蓋社會(huì)福利體系，福利保護(hù)貫穿于國(guó)民的整個(gè)生命周期，可以有效緩解甚至是解決貧困問(wèn)題。不同于歐洲國(guó)家，中國(guó)以扶貧開發(fā)與從低保制度銜接兜底貧困問(wèn)題，雖然當(dāng)前中國(guó)兩項(xiàng)制度在標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象上已有了明顯的銜接效果，但兩項(xiàng)制度在收入內(nèi)涵、相關(guān)政策等多方面的銜接仍存在障礙，需要各級(jí)政府持之以恒設(shè)計(jì)并實(shí)施全方面、多架構(gòu)的反貧困措施，保護(hù)中有開發(fā)、開發(fā)中有保護(hù)，形成開發(fā)式扶貧與保護(hù)式扶貧并駕齊驅(qū)的格局，形成長(zhǎng)效脫貧機(jī)制。

習(xí)近平總書記始終將人民至于發(fā)展的主體地位，提出“以人民為中心”的發(fā)展理念。要求扶貧工作更貼近貧困人口所需要的服務(wù)內(nèi)容。在脫貧攻堅(jiān)階段，政府也要緊緊圍繞這一發(fā)展理念，設(shè)計(jì)更符合貧困人口需要的服務(wù)內(nèi)容，探索更便捷的服務(wù)供給方式。中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)工作發(fā)展滯后，可以大力培養(yǎng)全科型的扶貧社會(huì)工作隊(duì)伍服務(wù)于農(nóng)村貧困人口的發(fā)展需要。如此，通過(guò)在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)團(tuán)隊(duì)等多方面強(qiáng)化基層的社會(huì)服務(wù)能力，使發(fā)展結(jié)果更好的惠及貧困人口，帶動(dòng)貧困人口脫貧致富。endprint