精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制試析

覃志敏

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)步入全面建成小康社會(huì)決勝階段。全面建成小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。農(nóng)村和貧困地區(qū)成為全面建成小康社會(huì)最突出的“短板”?！叭娼ǔ尚】瞪鐣?huì)少數(shù)民族一個(gè)都不能少、一個(gè)都不能掉隊(duì)。”打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，不僅是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要，更是社會(huì)主義共同富裕目標(biāo)的基礎(chǔ)和前提。

十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央高度重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，把扶貧開(kāi)發(fā)擺到治國(guó)理政的重要位置，提升到事關(guān)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新高度，將扶貧開(kāi)發(fā)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局進(jìn)行決策部署。做出了“確保到2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧，讓中國(guó)人民共同邁入全面小康”的莊嚴(yán)承諾。

完善頂層設(shè)計(jì)

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念。習(xí)近平總書記指出，“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！?014年10月首個(gè)“扶貧日”，習(xí)近平總書記做出重要批示，各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)貧困地區(qū)和貧困群眾要格外關(guān)注、格外關(guān)愛(ài)，履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，創(chuàng)新思路方法，加大扶持力度，善于因地制宜，注重精準(zhǔn)發(fā)力，充分發(fā)揮貧困地區(qū)廣大干部群眾能動(dòng)作用，扎扎實(shí)實(shí)做好新形勢(shì)下扶貧開(kāi)發(fā)工作，推動(dòng)貧困地區(qū)和貧困群眾加快脫貧致富步伐。

自精準(zhǔn)扶貧概念提出以來(lái)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制不斷完善，政策體系日益豐富，形成了以“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”“四個(gè)切實(shí)”為核心內(nèi)容的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧治理體系。

“六個(gè)精準(zhǔn)”。堅(jiān)持扶貧對(duì)象精準(zhǔn)，通過(guò)精準(zhǔn)識(shí)別將真正貧困的人口準(zhǔn)確識(shí)別出來(lái)，并以建檔立卡的方式詳細(xì)記錄扶貧對(duì)象的基本情況和脫貧需求。堅(jiān)持項(xiàng)目安排精準(zhǔn)，找準(zhǔn)貧困戶致貧原因，根據(jù)貧困對(duì)象的實(shí)際需求開(kāi)展針對(duì)性的項(xiàng)目幫扶，做到因村因戶因人施策。堅(jiān)持資金使用精準(zhǔn)，資金跟著項(xiàng)目走，進(jìn)一步下放項(xiàng)目審批和資金使用權(quán)限，確保項(xiàng)目資金瞄準(zhǔn)貧困人口。堅(jiān)持措施到戶精準(zhǔn)，扶貧措施要與貧困識(shí)別結(jié)果相銜接，扶貧措施要到村到戶。堅(jiān)持因村派人（第一書記）精準(zhǔn)，普遍建立干部駐村幫扶機(jī)制，將駐村入戶扶貧作為培養(yǎng)鍛煉干部的重要渠道，落實(shí)幫扶責(zé)任，幫助貧困戶、貧困村脫貧致富，不脫貧、不脫鉤。堅(jiān)持脫貧成效精準(zhǔn)，加強(qiáng)檢查督查，實(shí)行最嚴(yán)格的考核評(píng)估，脫貧過(guò)程必須扎實(shí)，脫貧結(jié)果必須真實(shí)，防止數(shù)字脫貧、虛假脫貧。

“五個(gè)一批”。實(shí)施發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批，引導(dǎo)和支持所有有勞動(dòng)能力的貧困人口立足當(dāng)?shù)刭Y源稟賦，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困人口增產(chǎn)增收，實(shí)現(xiàn)脫貧。實(shí)施易地搬遷脫貧一批，對(duì)“一方水土養(yǎng)不起一方人”地區(qū)的農(nóng)村貧困人口實(shí)施易地扶貧搬遷，通過(guò)“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，從根本上解決搬遷人口的穩(wěn)定脫貧問(wèn)題，做到搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批，國(guó)家重大生態(tài)工程在項(xiàng)目和資金安排進(jìn)一步向貧困地區(qū)傾斜，加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)變?yōu)樽o(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。發(fā)展教育脫貧一批，加快實(shí)施教育扶貧工程，讓貧困家庭子女都能接受公平有質(zhì)量的教育，阻斷貧困代際傳遞。國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)向貧困地區(qū)、基礎(chǔ)教育傾斜，提升基礎(chǔ)教育水平，降低貧困家庭就學(xué)負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展職業(yè)教育，對(duì)農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛(ài)。社會(huì)保障兜底一批，完善農(nóng)村最低生活保障制度，對(duì)無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助的貧困家庭實(shí)行政策性保障兜底。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)農(nóng)村低保制度與扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接，加大社會(huì)救助力度，加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助，逐步提高保障水平。

“四個(gè)切實(shí)”。要解決好“扶持誰(shuí)”的問(wèn)題，保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。切實(shí)解決好“誰(shuí)來(lái)扶”的問(wèn)題，加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位。切實(shí)解決好“怎么扶”的問(wèn)題，按照貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實(shí)施“五個(gè)一批”工程。切實(shí)解決好“如何退”的問(wèn)題，要設(shè)定時(shí)間表，實(shí)現(xiàn)有序退出，既要防止拖延病，又要防止急躁癥。

建立保障體系

圍繞打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和保障精準(zhǔn)扶貧工作順利推進(jìn)，我國(guó)逐步建立了精準(zhǔn)扶貧的責(zé)任體系、政策體系、投入體系和監(jiān)督考核體系。

建立精準(zhǔn)扶貧責(zé)任體系。精準(zhǔn)扶貧是多部門參與、協(xié)同推進(jìn)的系統(tǒng)工程。為落實(shí)各層級(jí)部門扶貧責(zé)任，中央出臺(tái)精準(zhǔn)扶貧責(zé)任制實(shí)施辦法，強(qiáng)化“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的扶貧管理體制機(jī)制，構(gòu)建起責(zé)任清晰、各負(fù)其責(zé)、合力攻堅(jiān)的責(zé)任體系，中西部22個(gè)省份黨政主要負(fù)責(zé)同志向中央簽署脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書，貧困縣黨政正職攻堅(jiān)期內(nèi)保持穩(wěn)定，形成了五級(jí)書記抓扶貧（省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)書記）。

建立精準(zhǔn)扶貧政策體系。自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了系列精準(zhǔn)扶貧政策文件。中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門出臺(tái)100多個(gè)政策文件或?qū)嵤┓桨?。各地相?yīng)出臺(tái)和完善了“1+N”的精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)系列文件，內(nèi)容涉及產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、勞務(wù)輸出、交通扶貧、水利扶貧、教育扶貧、健康扶貧、金融扶貧、農(nóng)村危房改造等。

建立精準(zhǔn)扶貧投入體系。加大財(cái)政扶貧投入力度。長(zhǎng)期以來(lái)，政府是我國(guó)扶貧的主體，財(cái)政扶貧資金是我國(guó)扶貧投入的重要渠道。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來(lái)，中央提出要加大財(cái)政扶貧投入力度，加大對(duì)貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模要大幅增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。

建立精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督考核體系。為確保精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)政策貫徹落實(shí)并取得成效，中央出臺(tái)精準(zhǔn)扶貧督查巡查工作辦法，對(duì)各地各部門落實(shí)中央決策部署開(kāi)展督查巡查。督查堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向，著力推動(dòng)工作落實(shí)和解決突出問(wèn)題。扶貧部門加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視、審計(jì)、財(cái)政、媒體、社會(huì)等監(jiān)督力量全方位合作，把各方面的監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用到考核評(píng)估、督查巡查中。同時(shí)，中央出臺(tái)了省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法，從2016年到2020年，每年開(kāi)展一次考核，由國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織進(jìn)行。endprint

夯實(shí)基層落實(shí)

扶貧對(duì)象識(shí)別是扶貧資源投入的基礎(chǔ)，是解決“扶持誰(shuí)”問(wèn)題的關(guān)鍵內(nèi)容?？h級(jí)及以下政府組織是精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)施主體。扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別與建檔立卡包括了貧困對(duì)象規(guī)模分解、精準(zhǔn)識(shí)別、信息錄入和動(dòng)態(tài)管理等內(nèi)容。

精準(zhǔn)識(shí)別辦法由國(guó)家統(tǒng)一制定，識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)以2013年農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價(jià)）的國(guó)家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等情況。按照農(nóng)戶申請(qǐng)、民主評(píng)議、公示公告和逐級(jí)審核的方式，實(shí)施整戶識(shí)別，即“一公示、兩公告”識(shí)別程序：農(nóng)戶自愿提出申請(qǐng)，行政村開(kāi)展村民民主評(píng)議，形成初選名單，經(jīng)村委會(huì)和駐村工作隊(duì)核實(shí)進(jìn)行第一次公示，無(wú)異議后上報(bào)鄉(xiāng)人民政府審核；鄉(xiāng)人民政府對(duì)上報(bào)初選名單審核后，確定憲政貧困名單，在各行政村進(jìn)行第二次公示，無(wú)異議后報(bào)縣扶貧辦復(fù)審；縣扶貧辦復(fù)審結(jié)束后在各行政村及縣級(jí)門戶網(wǎng)站公告。

整個(gè)識(shí)別過(guò)程的難點(diǎn)是對(duì)申請(qǐng)農(nóng)戶收入的準(zhǔn)確測(cè)算。扶貧對(duì)象信息錄入和動(dòng)態(tài)管理。在確定扶貧對(duì)象之后，由縣級(jí)政府統(tǒng)籌安排有關(guān)幫扶資源，明確結(jié)對(duì)幫扶關(guān)系和責(zé)任人。由村委會(huì)、駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人結(jié)合貧困戶需求和實(shí)際，制定幫扶計(jì)劃。在縣扶貧辦指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織村委會(huì)、駐村工作隊(duì)等人員將扶貧對(duì)象家庭基本情況、致貧原因、幫扶責(zé)任人、幫扶計(jì)劃、幫扶措施和幫扶成效等六個(gè)方面內(nèi)容填入《扶貧手冊(cè)》，并將相關(guān)信息錄入全國(guó)扶貧信息系統(tǒng)。在縣扶貧辦的指導(dǎo)下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織村委會(huì)和駐村工作隊(duì)根據(jù)脫貧、返貧情況，對(duì)貧困戶信息進(jìn)行更新，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。

此外，普遍建立干部駐村幫扶制度。精準(zhǔn)扶貧和脫貧攻堅(jiān)關(guān)鍵的是人，建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制以來(lái)，我國(guó)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）普遍建立了駐村工作隊(duì)（組）制度，分期分批安排駐村工作隊(duì)員，確保每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)（組），每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人，實(shí)現(xiàn)了駐村幫扶長(zhǎng)期化、制度化。

駐村幫扶工作重點(diǎn)圍繞兩項(xiàng)任務(wù)展開(kāi)：一是駐村幫扶工作隊(duì)協(xié)助村委會(huì)等開(kāi)展精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡工作。在該項(xiàng)任務(wù)中，駐村幫扶工作隊(duì)的工作內(nèi)容有：在貧困戶精準(zhǔn)識(shí)別和建檔立卡中參與核實(shí)扶貧對(duì)象初選名單，參與填寫《扶貧手冊(cè)》、數(shù)據(jù)錄入及信息更新；在貧困村精準(zhǔn)識(shí)別中，參與制定貧困村幫扶計(jì)劃、填寫《貧困村登記表》和信息錄入；二是在精準(zhǔn)幫扶中成為結(jié)對(duì)幫扶的重要力量。精準(zhǔn)幫扶中，與扶貧對(duì)象結(jié)對(duì)幫扶的幫扶責(zé)任人主要來(lái)自駐村幫扶力量。各地在實(shí)施精準(zhǔn)幫扶中形成了相應(yīng)的結(jié)對(duì)機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象結(jié)對(duì)全覆蓋。

貧困對(duì)象脫貧退出是精準(zhǔn)扶貧效果的重要體現(xiàn)。在國(guó)家層面，中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見(jiàn)》對(duì)貧困人口、貧困村、貧困退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序以及工作要求進(jìn)行了規(guī)定。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也形成相應(yīng)的退出政策。

我國(guó)在貧困問(wèn)題精準(zhǔn)干預(yù)中，堅(jiān)持不斷加大投入，保障了精準(zhǔn)扶貧治理在資金資源獲得有效供給，同時(shí)通過(guò)“四到省”“四到縣”“貧困縣統(tǒng)籌整合使用扶貧資金”等地方政府“授權(quán)”機(jī)制，激發(fā)基層政府和群眾參與的積極性，充分發(fā)揮基層扶貧信息優(yōu)勢(shì)，有效保障了扶貧治理的精準(zhǔn)性。

習(xí)近平總書記將我國(guó)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)概括為：“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是根本、把握精準(zhǔn)是要義、增加投入是保障、各方參與是合力、群眾參與是基礎(chǔ)?！弊鳛槲覈?guó)貧困治理的創(chuàng)新性突破，精準(zhǔn)扶貧的新理念、新實(shí)踐、新要求，乃至于在各地實(shí)踐探索形成的貧困治理新模式、遇到的新問(wèn)題等，都為廣大貧困理論研究者提供極其豐富的理論創(chuàng)新靈感和經(jīng)驗(yàn)素材，推動(dòng)了我國(guó)貧困治理理論的快速發(fā)展。endprint