行政處罰決定公示：挑戰(zhàn)與回應(yīng)

馬迅

摘要：行政處罰決定公示是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用既有處罰信息進(jìn)行政府治理的制度創(chuàng)舉，在執(zhí)法實(shí)踐、公眾訴求、政策引導(dǎo)等多元社會動因的共同作用下應(yīng)運(yùn)而生，兼具規(guī)制性、保護(hù)性和評價性三維功能取向。行政處罰決定公示的廣泛運(yùn)用引發(fā)了關(guān)于其合法性與正當(dāng)性的質(zhì)疑，面臨屬性界定模糊和暗藏潛在風(fēng)險等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。在“合法性”與“最佳性”的雙重視角下，宜將其界定為一種融行政自制與聲譽(yù)機(jī)制于一體的復(fù)合型行政方式。行政處罰決定公示的興起為相關(guān)行政法律規(guī)范的修訂提供了智識來源，同時也有助于反思和彌補(bǔ)“行政行為形式論”的不足。

關(guān)鍵詞：行政處罰決定；公示；動因；屬性；風(fēng)險

中圖分類號：D912.112 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2017）05-0122-007

行政處罰決定公示是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對違法行為作出行政處罰，并將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人以后，通過政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站或信用共享平臺等渠道，主動尋求向當(dāng)事人之外的不特定社會群體公開行政處罰結(jié)果信息。（1）不同于行政許可、行政收費(fèi)、行政檢查等執(zhí)法信息，行政處罰信息屬于負(fù)面的不利信息，一旦公示不當(dāng)，其受眾的不特定性和信息擴(kuò)散的連鎖反應(yīng)不僅會給行政執(zhí)法工作帶來額外壓力，而且會造成處罰當(dāng)事人社會評價的降低，進(jìn)而影響當(dāng)事人的其他合法權(quán)益。簡言之，行政處罰決定公示不啻于行政執(zhí)法領(lǐng)域的一場“地震”，催生出是否應(yīng)當(dāng)公示、由誰公示、公示什么和如何公示等一系列關(guān)于其合法性與正當(dāng)性的法律追問。

一、興起：行政處罰決定公示的生成邏輯

行政處罰決定公示是對諸多共性行政法現(xiàn)象進(jìn)行積累和總結(jié)基礎(chǔ)上提煉出來的抽象集合概念，同行政處罰裁量基準(zhǔn)等改革探索相似，其最初并不是中央意志自上而下推動的產(chǎn)物，而是一系列社會動因共同作用的結(jié)果。在法治政府建設(shè)的新時期，行政處罰決定公示彰顯出多元價值取向。

（一）興起動因：“內(nèi)憂外患”中的夾縫求生

動因一：行政處罰自身執(zhí)法威懾力下降。我國的《行政處罰法》制定于上個世紀(jì)末期，法律文本中設(shè)定的行政處罰種類對違法者的震懾力不足。行政處罰既無法在第一時間發(fā)現(xiàn)和查處違法行為，又無法在懲治力度上給予違法者“致命一擊”，其被動性和功利性問題是導(dǎo)致行政執(zhí)法信任危機(jī)的根源。[1]申言之，作為秩序行政領(lǐng)域最具典型性的行政執(zhí)法手段，行政處罰的實(shí)效性難以得到保障。

動因二：社會公眾對行政處罰裁量權(quán)濫用的不滿。目前，大量法律規(guī)范都有行政處罰條款的設(shè)置，擁有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)、授權(quán)組織和委托組織更是不勝枚舉，使得行政處罰裁判的尺度難以統(tǒng)一。同時，由于法律條文的原則性和模糊性，行政處罰機(jī)關(guān)在面對個案時往往具有很大的自由裁量空間。面對公眾對行政處罰公正性的質(zhì)疑，我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)借鑒近年來法院系統(tǒng)推行的司法裁判文書上網(wǎng)制度，主動嘗試將處罰結(jié)果向社會公開，接受公眾的檢驗(yàn)。

動因三：政府監(jiān)管重心的挪移和監(jiān)管手段的革新。一方面，政府監(jiān)管的重心由事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管。在2016年4月15日召開的國務(wù)院第四次廉政工作會議上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)第一次提出要全面推開“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，及時公布查處結(jié)果。2017年2月10日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點(diǎn)工作方案》，該方案要求試點(diǎn)單位要依法及時主動向社會公開有關(guān)行政執(zhí)法信息。另一方面，失信懲戒成為新的政府監(jiān)管手段?！镀髽I(yè)信息公示暫行條例》第6條也規(guī)定：“工商行政管理部門應(yīng)當(dāng)通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，公示其在履行職責(zé)過程中產(chǎn)生的下列企業(yè)信息：……（四）行政處罰信息……”。可見，行政處罰決定公示已經(jīng)成為工商行政管理等部門加強(qiáng)市場監(jiān)管的一種行政手段。

綜上所述，正是在行政處罰實(shí)效性不彰、社會公眾普遍不滿的“內(nèi)憂外患”之下，行政處罰執(zhí)法機(jī)關(guān)“夾縫求生”，順應(yīng)政府監(jiān)管政策變遷的潮流，借鑒法院系統(tǒng)司法裁判文書上網(wǎng)等改革舉措，主動創(chuàng)設(shè)行政處罰決定公示制度。

（二）興起意義：多元并舉的功能優(yōu)勢

一是規(guī)制性功能。對處罰當(dāng)事人而言，行政處罰決定公示借助社會的道德評價和人的羞恥心理，對處罰當(dāng)事人施加潛在的不利影響和社會壓力，提高其違法成本，降低再犯可能性。換言之，“信息可以動員第三方對目標(biāo)受眾施加影響，并促使他們作出改變。”[2]對潛在違法者而言，行政處罰決定公示具有以儆效尤的矯正力，給主觀上企圖嘗試違法或未被執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的潛在違法者起到震懾作用。

二是保護(hù)性功能。向社會公開處罰結(jié)果不僅曝光了違法事實(shí)，而且將行政處罰機(jī)關(guān)的處罰決定、理由、依據(jù)、裁量標(biāo)準(zhǔn)等置于公眾的監(jiān)督之下，無形中起到了強(qiáng)化社會監(jiān)督、防止行政處罰裁量權(quán)濫用的保護(hù)性功能。同時，“被處罰人會參照公開的案件信息，逐項(xiàng)比對從而找出可能涉及不當(dāng)行政行為的漏洞，為其進(jìn)一步維權(quán)提供支撐”[3]。另外，對社會公眾而言，行政處罰決定公示也具有公共警告和風(fēng)險警示的色彩，可以影響社會公眾的行為選擇和交易預(yù)期，尤其是引導(dǎo)消費(fèi)者趨利避害，防范風(fēng)險。

三是評價性功能。行政處罰決定公示為社會成員守法狀況的評估提供了大數(shù)據(jù)，有關(guān)機(jī)構(gòu)可以通過對公開的行政處罰數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和處理，觀測市場運(yùn)行中哪一行業(yè)存在監(jiān)管漏洞、社會治理中哪一公共領(lǐng)域的違法行為較為集中，進(jìn)而剖析現(xiàn)象形成的原因，提升政府治理的針對性。

二、挑戰(zhàn)：行政處罰決定公示的現(xiàn)實(shí)困厄

由于兼具規(guī)制性、保護(hù)性和評價性三維功能取向，行政處罰決定公示成為當(dāng)下行政執(zhí)法領(lǐng)域的新寵。相比傳統(tǒng)命令控制型規(guī)制形式，其干預(yù)強(qiáng)度更小，與轉(zhuǎn)變政府職能和放松事前管制的市場規(guī)律不謀而合。然而，作為一項(xiàng)未型式化的治理手段，行政處罰決定公示也面臨一系列現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）屬性界定困難

行政處罰決定公示于外在形式上是一種信息公開行為無疑，但若僅僅將其歸入信息公開的程序性控制，則會使行政處罰等負(fù)面不利信息與政府職能信息、行政規(guī)劃信息和行政許可信息等中性的政府信息相混同，從而淡化了行政處罰決定公示的多元化功能價值。其一，行政處罰決定公示是否是一種新的行政處罰。有學(xué)者將曝光醉駕名單定性為行政處罰結(jié)果公開的代表事例，將“掃黃打非”中違法者姓名公布定性為聲譽(yù)罰的代表事例。[4]試問，既然均為行政處罰決定公示的表現(xiàn)形式，為什么公布賣淫嫖娼人員名單是一種聲譽(yù)罰，而曝光醉駕名單就不是呢？兩者之間對當(dāng)事人聲譽(yù)的影響是否有明顯的差異，從而導(dǎo)致定性完全不同？若將行政處罰決定公示解釋成行政處罰，那么又會面臨“一事不二罰”的問題。其二，行政處罰決定公示是否是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。一般而言，行政處罰義務(wù)的履行與行政強(qiáng)制執(zhí)行沒有必然聯(lián)系，但在處罰決定“執(zhí)行難”的特殊情形下，諸如公布污染受罰企業(yè)整改名單的行為則帶有督促污染企業(yè)認(rèn)真履行處罰決定的目的。其三，行政處罰決定公示是否是一種公共警告。雖然行政處罰只針對既成過往的違法事實(shí)，但特定情形下的處罰決定公示也可能具有公共警告的屬性。例如，食品藥品監(jiān)管部門一旦公布對食品抽檢不合格企業(yè)的處罰結(jié)果，將直接影響到消費(fèi)者對該企業(yè)產(chǎn)品的購買預(yù)期，此時，行政處罰決定公示具有公共警告的行為特征。可見，關(guān)于行政處罰決定公示的類型化嘗試很難找到一種與之完全對應(yīng)的行為模式。endprint

（二）法律依據(jù)不足

如下表所示，通過梳理直接明文確立行政處罰決定公示的法律規(guī)范不難發(fā)現(xiàn)，法律和行政法規(guī)層面只有個別條款有所提及，大多數(shù)規(guī)范依據(jù)為行政規(guī)章和其他規(guī)范性文件，總體效力層級較低。（見表1）在行政規(guī)章層面，雖然既有地方政府規(guī)章，又有國務(wù)院部門規(guī)章，但僅僅局限于上海、浙江等個別省市和工商管理總局等少數(shù)部門?？梢?，關(guān)于行政處罰決定公示的法律規(guī)范總量偏少，立法部門級別較低，內(nèi)容失之簡略，絕大多數(shù)規(guī)范文本都是以國務(wù)院或國務(wù)院部門的規(guī)范性文件形式出現(xiàn)，政策性特征較為明顯，難以為改革試點(diǎn)提供規(guī)范指引與合法性控制。對此，我們不妨追根溯源，從《行政處罰法》和《政府信息公開條例》這兩部法律位階較高的規(guī)范文本中尋找法理支撐和制度依據(jù)。

在《行政處罰法》中，雖然確立了“處罰公開原則”，但法律條文并未明確劃定處罰公示的內(nèi)容、對象和方式。首先，在處罰公示的內(nèi)容上，該法第4條僅明確規(guī)定了有關(guān)行政處罰的依據(jù)必須事先公布，便于社會公眾知悉和了解，即處罰依據(jù)應(yīng)當(dāng)公開，而對處罰過程中的立案文書、證據(jù)材料以及作為處罰結(jié)果的行政處罰決定書能否公開未置可否。其次，在處罰公示的對象上，除該法第4條中處罰依據(jù)應(yīng)當(dāng)向全社會公布外，不論第34條中處罰決定作出前的告知義務(wù)，還是第37條在證據(jù)收集過程中的亮證執(zhí)法、第40條處罰決定書的送達(dá)以及第42條的處罰聽證等，其公示的對象僅僅局限于當(dāng)事人及利害關(guān)系人，并未涉及其他組織和個人。再者，在處罰公示的方式上，該法體現(xiàn)出的公示媒介多是通過口頭傳達(dá)或紙質(zhì)文書的送達(dá)，沒有關(guān)于通過新聞輿論和網(wǎng)絡(luò)傳媒予以公開的意涵。簡言之，《行政處罰法》中的處罰公開原則主要是為了保障行政處罰當(dāng)事人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)，而未對行政處罰決定公示予以規(guī)范。

作為一種信息公開的方式，行政處罰決定公示在《政府信息公開條例》中的規(guī)范依據(jù)也并不充分。該法第10條第11項(xiàng)規(guī)定，關(guān)于環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開。誠然，食品藥品和產(chǎn)品質(zhì)量信息與社會公眾的生命安全和日常生活息息相關(guān)，屬于該法第9條所指“涉及切身利益”和“需要廣泛知曉”的范疇，那么，行人闖紅燈等交通違章行為以及賣淫嫖娼等治安違法行為是否與當(dāng)事人之外普通公眾的切身利益緊密相關(guān)呢？當(dāng)事人之外的第三人是否需要知曉呢？這恐怕很難得出完全肯定的答案。

（三）潛在風(fēng)險隱憂

1.權(quán)利沖突的風(fēng)險

行政處罰決定公示中主要存在公示機(jī)關(guān)、處罰當(dāng)事人和社會公眾三方主體，公示機(jī)關(guān)的信息發(fā)布權(quán)（行政權(quán)）、處罰當(dāng)事人的隱私權(quán)以及社會公眾的知情權(quán)之間可能產(chǎn)生一定的沖突。行政處罰是對具體行政相對人的負(fù)面和否定性評價，且其間夾雜或者隱含著個人敏感信息或企業(yè)商業(yè)秘密，公示機(jī)關(guān)若不作區(qū)分而一并公示，將會對個人或企業(yè)產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響，進(jìn)而波及當(dāng)事人的其他合法權(quán)益。此時，公示機(jī)關(guān)的信息發(fā)布權(quán)和處罰當(dāng)事人的隱私權(quán)之間就會產(chǎn)生張力。相反，若行政處罰決定公示趨于保守，對于涉及特定群體切身利益或者需要社會公眾廣泛知曉的處罰結(jié)果不予公開，則會加劇處罰當(dāng)事人和社會公眾之間的信息不對稱，那么，公示機(jī)關(guān)的信息發(fā)布權(quán)和社會公眾的知情權(quán)之間就會發(fā)生沖突。正是由于公共信息和個人信息無法截然分開，公共利益與個體利益間具有天然的矛盾[5]，才導(dǎo)致行政處罰決定公示中信息發(fā)布權(quán)、知情權(quán)和隱私權(quán)三者之間權(quán)利沖突的可能。

2.功能異化的風(fēng)險

“當(dāng)某一行政機(jī)關(guān)過多使用負(fù)面信息披露時，可能消耗社會對它的關(guān)注，從而淹沒真正重要的信息?！盵6]在目前行政處罰決定公示的試點(diǎn)和探索階段，各級公示機(jī)關(guān)的工作普遍較為盲目和機(jī)械，大量處罰結(jié)果信息的網(wǎng)上公開，不僅沒有科學(xué)的分類和檢索渠道，而且公示內(nèi)容的“同質(zhì)化”現(xiàn)象十分明顯，與公示受眾幾乎沒有任何關(guān)聯(lián)性。（2）行政處罰決定公示適用的泛化使得真正重要的信息被遮蔽或忽略，無法發(fā)揮公民群體社會監(jiān)督的效果。此外，某些特定類型的行政處罰案件具有敏感性，即使處罰當(dāng)事人徹底悔改，仍擺脫不了被社會“淘汰出局”的命運(yùn)。例如，“嫖娼行為在中國社會具有很強(qiáng)的反道德色彩，很可能給當(dāng)事人形成難以磨滅的道德污點(diǎn)”[7]，公布賣淫嫖娼處罰結(jié)果的行為無形中開啟了一種“示眾式”執(zhí)法方式，如此持續(xù)性和不可逆轉(zhuǎn)的負(fù)面影響會嚴(yán)重打擊當(dāng)事人“改過自新”的積極性，行政處罰決定公示預(yù)防和教育的目的就會落空。

三、回應(yīng)：行政處罰決定公示的制度建構(gòu)

（一）明確法理定位

傳統(tǒng)行政法學(xué)以防范公權(quán)恣意為價值取向，專注于行政行為類型化、行政程序縝密化和司法審查最終化的體系邏輯，“如此關(guān)注行政的病理，也遺漏了很多從法律上看比較重要的視角，這些視角包括合目的性、簡易性、經(jīng)濟(jì)性、節(jié)約性、適時性、迅速性、對市民的關(guān)照（站在市民角度上進(jìn)行行政管理）、無形式性（靈活性）、對環(huán)境變化的適應(yīng)性（制度創(chuàng)新的必要性）等。”[8]為此，行政處罰決定公示的法理定位不應(yīng)完全拘泥于合法性考量的視角，沉浸在“非此即彼”的類型化邏輯中不能自拔，而是要秉持包容開放的姿態(tài)，尋求行政法理論和制度供給的“最大公約數(shù)”，從而增強(qiáng)對行政法治實(shí)踐的回應(yīng)力?！八^行政方式意指公共行政主體為達(dá)成特定治理目標(biāo)而行使職權(quán)、履行職責(zé)的活動及其過程的總稱。這是一個以‘治理目標(biāo)為導(dǎo)向的開放性概念，它內(nèi)在地包括‘行政行為和非行政行為雙核?！盵9]行政處罰決定公示是在“完善事中事后監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)‘雙隨機(jī)、一公開監(jiān)管全覆蓋”等政策目標(biāo)下的目的性創(chuàng)設(shè)，已經(jīng)超越了單純行政程序和單一行政行為的范疇，成為一種具有獨(dú)立意義的復(fù)合型行政方式。一方面，它是政府信息公開的重要組成部分，彰顯出行政自制的法治理念，是繼權(quán)力清單制度之后，行政機(jī)關(guān)在行政自我預(yù)防向度上的又一次制度探索與嘗試。另一方面，它又是借助公共輿論強(qiáng)大的信號功能而形成的一種聲譽(yù)機(jī)制[10]，其實(shí)效性往往比傳統(tǒng)的行政行為更為持久。綜上所述，行政處罰決定公示是一項(xiàng)融行政自制與聲譽(yù)機(jī)制于一體的復(fù)合型行政方式，該理論定位既有對行政行為合法性控制的遵循，又有對行政調(diào)控最佳性政策目標(biāo)的關(guān)切，兼顧“合法性”與“最佳性”的雙重考量。endprint

（二）夯實(shí)規(guī)范基礎(chǔ)

1.發(fā)展《行政處罰法》中的處罰公開原則

《行政處罰法》第4條和第40條僅明確規(guī)定行政處罰的法律依據(jù)必須公開，行政處罰決定書必須向當(dāng)事人送達(dá)，如此狹隘的法律內(nèi)涵難以解釋行政處罰決定公示制度存在的合法性，既難以發(fā)揮行政處罰的溢出效應(yīng)，更不利于公民對行政處罰活動的社會監(jiān)督。因此，處罰公開原則亟須進(jìn)行延伸和拓展。具體而言，處罰公開原則應(yīng)當(dāng)是涵蓋對象、方式、范圍和媒介四重意義上的全方位公開。一是公開對象：行政處罰公開不應(yīng)只局限于行政處罰機(jī)關(guān)與被處罰者雙方，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持重大行政處罰決定面向社會公開，便于全社會了解和監(jiān)督行政處罰機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動。二是公開方式：畏于潛在的執(zhí)法風(fēng)險，行政處罰機(jī)關(guān)往往對處罰決定向社會公開持謹(jǐn)慎和觀望態(tài)度，能不公開盡量不公開；而隨著執(zhí)法人員政務(wù)公開意識的逐步提高，行政處罰公開要敢于嘗試從“被動公開”到“依申請公開”再到“主動公開”的“三級跳”。三是公開范圍：以往的行政處罰公開只明確了法律依據(jù)的公開，將來的公開范圍要拓展到違法事實(shí)、執(zhí)法過程和處罰結(jié)果等內(nèi)容的全面公開。四是公開媒介：傳統(tǒng)的處罰公開載體主要依托報刊和公告欄等實(shí)體平面媒介，受眾范圍較小，影響不大，行政處罰決定公示制度要充分運(yùn)用政務(wù)網(wǎng)站、微博微信客戶端等虛擬多維媒介，與傳統(tǒng)公開渠道互相配合。

2.明晰《政府信息公開條例》中“主動公開”的具體范疇

《政府信息公開條例》第2條規(guī)定：“本條例所稱政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！焙翢o疑問，行政處罰是行政機(jī)關(guān)履行行政執(zhí)法職責(zé)的活動，行政處罰結(jié)果信息也是行政處罰機(jī)關(guān)查清違法事實(shí)和情節(jié)基礎(chǔ)上作出的行政處理決定，以行政處罰決定書的形式記錄和保存。因此，從文義解釋的角度出發(fā)，行政處罰決定屬于政府信息，行政處罰決定公示理應(yīng)受到該法的調(diào)整。由于該法第9條語義的抽象性以及第10條第11項(xiàng)中“監(jiān)督檢查”概念的模糊性，導(dǎo)致行政處罰決定公示的方式方法缺乏具體的指引。因此，應(yīng)當(dāng)借助該法修訂的契機(jī)或者通過司法解釋的方式，進(jìn)一步明確第10條第11項(xiàng)中“監(jiān)督檢查”概念的內(nèi)涵和外延（3），豐富重點(diǎn)主動公開的行為類型，從而確定哪些情形下的行政處罰決定可以主動向社會公開。

（三）厘清適用范圍

1.公示領(lǐng)域的公益性

行政處罰決定公示制度需要建立在社會公眾的廣泛關(guān)注和實(shí)質(zhì)參與基礎(chǔ)之上，因此，制度適用領(lǐng)域的選取要以增進(jìn)公共利益為最終歸宿。公共利益的“兩面性”要求公示機(jī)關(guān)引入“社會關(guān)注度”的輔助性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合衡量和判斷，即“需要社會公眾廣泛知曉”或“引起社會普遍關(guān)注”。以民生熱點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)槔?，環(huán)境污染、食藥安全、公共衛(wèi)生等民生熱點(diǎn)問題一直是社會關(guān)注的焦點(diǎn)，上述領(lǐng)域的行政違法行為直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，行政處罰決定公示制度具有適用的必要性和可能性。值得注意的是，以“公共利益性”和“社會關(guān)注度”為核心的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)在總體上仍失之抽象，公示機(jī)關(guān)具有很大的裁量空間。為縮減公示機(jī)關(guān)的裁量空間，減少其選擇判斷的困難，行政處罰決定公示制度宜同時堅(jiān)持“以公示為原則，以不公示為例外”的形式性判斷標(biāo)準(zhǔn)，采用“列舉式排除法”劃定不宜公示的“禁區(qū)”，從而提升適用領(lǐng)域選擇的合理性和便捷性。

2.公示渠道的特定性

行政處罰決定公示的義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)為各級行政處罰機(jī)關(guān)的政府信息公開機(jī)構(gòu)，而不應(yīng)將公示權(quán)力讓渡給新聞媒體或其他非政府組織和人員，以避免處罰信息的無序傳播以及可能的濫用。為加強(qiáng)對行政處罰決定公示的法制監(jiān)督，公示機(jī)關(guān)在公示之前應(yīng)當(dāng)將公示內(nèi)容提交政府法制部門進(jìn)行備案和審查，確保其合法性。同時，公示機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立特定的公示平臺，通過官方網(wǎng)站和公示欄等正規(guī)的渠道向社會公示，避免采取游街示眾和張貼榜單等過度渲染方式。此外，為提高公示平臺的關(guān)注度和便于公眾檢索，各級地方政府應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法公示平臺，在官方網(wǎng)站的醒目位置設(shè)置行政處罰決定公示欄，歸集政府所屬部門的行政處罰決定信息，按照處罰時間、處罰領(lǐng)域、處罰方式等要素科學(xué)設(shè)定公示信息的檢索標(biāo)準(zhǔn)，不僅在橫向上實(shí)現(xiàn)同一級政府部門之間處罰決定信息的集聚共享，而且在縱向各級政府之間實(shí)現(xiàn)開放互聯(lián)。

（四）預(yù)防潛在風(fēng)險

1.引入篩選區(qū)分機(jī)制剔除敏感信息

完整的行政處罰決定書包括當(dāng)事人的基本情況、案情、調(diào)查和聽證經(jīng)過、證據(jù)及認(rèn)定的事實(shí)、法律依據(jù)、處罰的種類和幅度、履行義務(wù)的期限及具體內(nèi)容、當(dāng)事人不服時的救濟(jì)途徑等，故一份行政處罰決定書的內(nèi)容十分煩瑣，它是對行政處罰全過程的完整記錄。對于行政處罰決定公示制度而言，其創(chuàng)設(shè)目標(biāo)并不是為了滿足社會公眾對當(dāng)事人的窺視欲望，而是要借助其對特定行政違法行為的否定性評價實(shí)現(xiàn)對公示對象的規(guī)制效應(yīng)。所以，行政處罰決定公示沒有必要將完整的行政處罰決定書向社會公開，這既容易侵犯個人隱私和商業(yè)秘密，又不便于受眾及時掌握處罰結(jié)果的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，行政處罰決定公示宜采取摘要式公開的方式，公示機(jī)關(guān)在摘要編輯時應(yīng)當(dāng)剔除當(dāng)事人的性別、年齡、身份證號、住址、工作單位、聯(lián)系方式、銀行卡號等與公共利益無任何關(guān)聯(lián)的個人信息和企業(yè)信息，精簡案件事實(shí)信息，側(cè)重保留違法事實(shí)和處罰理由等法律論證信息。

2.賦予當(dāng)事人“被遺忘權(quán)”

行政處罰決定的長期公示或反復(fù)公示違背了行政法比例原則的要求，甚至可能導(dǎo)致制度異化。在許多國家的刑事立法和刑罰理論中都有前科消滅制度，它是指“曾經(jīng)受過法院有罪宣告或被判定有罪的人在具備法定條件時，國家抹銷其犯罪記錄，使其不利益狀態(tài)消失，恢復(fù)正常法律地位的一種刑事制度”[11]。按照“舉重以明輕”的解釋規(guī)則，特定情形下的刑事犯罪都可以實(shí)現(xiàn)前科消滅，那么，違法程度和主觀惡性相對較小的行政處罰當(dāng)事人理所當(dāng)然也享有“被遺忘權(quán)”：對于公布時間達(dá)到固定年限的行政處罰公示信息，要及時從政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站等公開平臺上撤下，轉(zhuǎn)為依申請公開的政府信息，納入個人信用檔案和企業(yè)信用系統(tǒng)進(jìn)行管理；對于處罰決定公示之后，積極履行義務(wù)，認(rèn)真整改，認(rèn)錯態(tài)度良好且從未再犯的當(dāng)事人，處罰決定公示機(jī)關(guān)可以結(jié)合具體情況將其處罰信息從公示平臺上刪除，永久封存。簡言之，行政處罰決定公示制度重在教育和預(yù)防，而不在于制裁和懲戒。endprint

四、結(jié) 語

行政處罰決定公示是行政處罰的一種延伸機(jī)制，促使學(xué)界重新審視行政處罰的概念和種類。有學(xué)者認(rèn)為：“以‘制裁性作為界定某種行政措施是否屬于行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)，既不那么明確，又難以與實(shí)定法體系相融貫?！盵12]行政處罰決定公示不僅是對當(dāng)事人既成違法事實(shí)的一種肯認(rèn)，而且著眼于處罰之外的后續(xù)效果，即重視對處罰當(dāng)事人和潛在違法者的警示和預(yù)防作用。未來《行政處罰法》的修訂有必要重新厘定行政處罰概念的內(nèi)核，在制裁功能之外也要關(guān)注其面向未來的“向后規(guī)制”效應(yīng)，并結(jié)合實(shí)踐發(fā)展，豐富《行政處罰法》第8條中“其他行政處罰”的種類。除修法借鑒意義之外，行政處罰決定公示也有助于學(xué)界深入反思“行政行為形式論”的不足。傳統(tǒng)的行政法學(xué)研究致力于對行政行為的精細(xì)化區(qū)分和模式化建構(gòu)，似乎通過對不同類型行政行為構(gòu)成要件和法律效果的解剖、總結(jié)和歸納，便可提供一套精確識別行政活動法律屬性進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合法性和正當(dāng)性控制的法律機(jī)制。[13]換言之，在行政行為類型化和模式化的研究范式中，學(xué)者們均傾向于或習(xí)慣于將行政活動方式視為是涇渭分明的。然而，行政處罰決定公示對法律關(guān)系中的不同主體而言，關(guān)于其行為定性卻很難作出非此即彼的判斷。同時，行政處罰決定公示等行政法現(xiàn)象的出現(xiàn)意味著傳統(tǒng)單一性和明確化的行政行為識別特征的弱化，行政行為之間的法律界限漸趨模糊。對行政行為構(gòu)成要件和法律效果的孜孜以求使傳統(tǒng)行政行為理論過分關(guān)注行政活動的最終結(jié)果，截取處于固定時點(diǎn)的局部決定作為衡量整個行政活動法律效果的判斷基準(zhǔn)?！俺龑φw過程進(jìn)行局部截取外，這種片段式觀察還帶有靜態(tài)化的弊端，它不僅對行政決定的產(chǎn)生過程缺乏向前的‘回顧，也往往將行政行為的法律效果‘向后予以固化，認(rèn)為行政行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系及其法律效果，均凝結(jié)于行為的生效時點(diǎn)?！盵14]近年來，參與行政與協(xié)商行政理念的引入使學(xué)界認(rèn)識到行政決定作出前的行政調(diào)查、行政聽證、說明理由等程序性制度的重要性，但對行政決定作出后的評估、交流和反饋機(jī)制的關(guān)注卻相對匱乏，而行政處罰決定公示的法治實(shí)踐為研究行政活動方式間的有序銜接打開了新的視野。

注釋：

（1）除“行政處罰決定公示”的表述之外，也有部分研究人員或規(guī)范文本使用“行政處罰結(jié)果公開”、“行政處罰信息公開”和“行政處罰信息公示”等概念，但概念之間的法律意涵基本相同。由于“行政處罰決定公示”更能表達(dá)出向社會主動公開的示眾意味，本文統(tǒng)一使用這一概念。同時，為尊重其他研究內(nèi)容的原創(chuàng)性，本文在論證相關(guān)研究成果時仍舊保留原文表述。

（2）以浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的“行政處罰結(jié)果信息公開”欄目為例，省公安廳公示的多為擾亂公共場所秩序、使用偽造居民身份證和攜帶禁運(yùn)物品等處罰案件信息，與公眾的關(guān)聯(lián)度不高。

（3）本文認(rèn)為，狹義的“監(jiān)督檢查”是一個中性概念，僅指像《環(huán)境保護(hù)法》、《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)中規(guī)定的“環(huán)境檢測公報”、“食品衛(wèi)生檢測、檢驗(yàn)、評價報告”和“產(chǎn)品質(zhì)量抽查不合格公告” 等中性信息，可以視為作出行政處罰的事實(shí)和證據(jù)材料，并不具有法律約束力，而行政處罰決定書對當(dāng)事人是具有法律約束力的。按照對“監(jiān)督檢查”概念的狹義理解，若要將行政處罰結(jié)果信息納入政府主動公開的范疇，就需要對“監(jiān)督檢查”一詞作“目的性擴(kuò)張”的法律解釋，從而將行政處罰納入廣義的監(jiān)督檢查概念之中。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）endprint