中國現(xiàn)行土地管理制度的問題與缺陷分析

高春陽

摘 要 根據(jù)中國當(dāng)前土地管理制度在落實過程中的矛盾，對當(dāng)前土地管理制度中存在的缺陷進行了深入分析，闡述了該制度需深化改革的方向和原則，有利于其有效實施。

關(guān)鍵詞 土地管理；制度問題；缺陷

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.21.036

中國是一個人口眾多而土地相對較少的發(fā)展中大國。首先，中國的人口基數(shù)相對較大，因此，人均耕地相對較少，能夠適宜開發(fā)利用的土地資源相對較少。目前，中國人口的增長速度雖然已逐漸減緩，但總數(shù)量依然在不斷上升。就目前而言，中國現(xiàn)行土地管理制度中存在的問題極為嚴重，同時，在日后的長時間里，中國國土管理必然將保護耕地及國家糧食安全作為關(guān)注的重點。

1 土地管理制度實施中的各級矛盾

1.1 保護耕地與建設(shè)用地的矛盾

中國是發(fā)展中的國家，工業(yè)化合城鎮(zhèn)化也在飛速發(fā)展。根據(jù)相關(guān)專家的預(yù)測，假設(shè)2020年中國的人口總數(shù)能夠控制在14億，則全國城鎮(zhèn)化水平就能夠達到55%。按照這一數(shù)據(jù)，居住在城鎮(zhèn)化的人口總數(shù)則會接近8億，也就是說，中國在未來的20年，城鎮(zhèn)人口每年的增加量至少為1 000萬。雖然農(nóng)村人口的城市化會借助撤鄉(xiāng)設(shè)縣以及撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)等方式實現(xiàn)，但絕大多數(shù)農(nóng)村人口的城市化主要是通過向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。農(nóng)村人口在城市的集中，會使得城鎮(zhèn)的住宅緊缺，同時公共基礎(chǔ)設(shè)施的需求量也會有所增加。

1.2 中央政府與地方政府的矛盾

想要協(xié)調(diào)保護耕地以及建設(shè)用地之間的矛盾，單一依賴市場手段難以實現(xiàn)，必須借助政府這只“有形的手”。但由于在管理位置上存在差異，因此中央政府和地方政府對于上述問題的看法不一。對于中央政府而言，其更多的是對全局問題的考慮，思考的層面也更為宏觀，如重點關(guān)注耕地的保有量以及國家的糧食安全等；但對于地方政府而言，則對本地區(qū)的發(fā)展問題更為看重，如當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、在土地資產(chǎn)方面獲取的收益等。因此在進行耕地保護和建設(shè)用地使用方面，地方和中央政府難以實現(xiàn)優(yōu)先目標的一致性。

1.3 公共管理者與土地所有者的矛盾

基于當(dāng)前的土地制度，地方政府一方面肩負土地資源公共管理的職能，另一方面也是城鎮(zhèn)國有土地的所有者。雖然在中國法律中規(guī)定，國務(wù)院是我國土地所有權(quán)的唯一主體，但在實際生產(chǎn)過程中，城鎮(zhèn)國有土地所有權(quán)的職能交由相關(guān)的人民政府實施。而在城鎮(zhèn)中，國有土地出讓的收益中，絕大部分收入當(dāng)?shù)氐呢斦?，對于中央政府而言，則只是基于法律基礎(chǔ)上的國有土地所有者，在經(jīng)濟方面并沒有相關(guān)權(quán)限。因此，使得相關(guān)地方政府能夠“借地生財”。其中最為常見的例子就是地方政府以公共管理者的身份底價征收土地，同時以國有土地所有權(quán)代理者的身份對相關(guān)土地加以出讓，從中獲得一定的收益投入地方財政，或者是在土地征收之后以極低的價格出讓土地使用權(quán)，從而獲取一定的租金收益。

1.4 其他矛盾

在具體實踐過程中，地方政府所肩負的土地資源公共管理以及國有土地資產(chǎn)管理職能主要是由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T具體實施，由此，使得地方土地管理部門成為地方政府以及上級管理部門關(guān)注的重中之重。首先，在業(yè)務(wù)方面，地方土地管理部門受相關(guān)上級管理部門的指導(dǎo)，在分級土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上，依據(jù)上級設(shè)定的計劃指標，安排建設(shè)用地，保護相關(guān)耕地，并且進行土地資源利用公共管理的職能。其次，在地方管理土地時，必須結(jié)合當(dāng)?shù)卣贫ǖ慕?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)實際需要，依據(jù)當(dāng)?shù)卣畬型恋刭Y產(chǎn)管理代行的職能。因此，從另一個角度說明，保護耕地和建設(shè)用地之間存在的沖突具體還體現(xiàn)在地方政府及當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T存在的矛盾。

2 現(xiàn)行土地管理體制的缺陷

中國目前現(xiàn)存的土地管理體制難以與滿足中國實際的土地供應(yīng)政策保持一致。各級政府間的部門并沒有形成相對嚴格有力的管理體系和相對統(tǒng)一的土地管理制度和政策，也無嚴格公正的土地違法事件監(jiān)督檢查，使得土地管理不具有相應(yīng)的權(quán)威性及有效性。其具體原因在于，中國當(dāng)前的土地管理體制及權(quán)利和利益分配并沒有相對完善，缺乏合理科學(xué)的制度體系作為保障。

2.1 中央與地方的土地管理權(quán)力關(guān)系模糊

雖然中國的土地管理行政組織從表面上看劃分相對清晰，分為從上至下的四五個層級，并且各層級間分工明確，職能清晰。但實際上，各級政府的土地管理職能，尤其是中央和地方的土地管理職能并沒有較為細致明確的分類，如中央和地方都在行使調(diào)查權(quán)、規(guī)劃權(quán)、調(diào)控權(quán)、審批權(quán)、供應(yīng)權(quán)、收益權(quán)和執(zhí)法權(quán)等，基于這一情況，中央集權(quán)以及地方分權(quán)過度兩者并存的情況在所難免。

中央集權(quán)過多，會導(dǎo)致決策的科學(xué)性難以保證，同時也不利于地方對相關(guān)政策舉措積極響應(yīng)，從而使得管理效率降低；而分權(quán)過度，則會使耕地保護更為困難和負外部效應(yīng)難以避免，對整體的平衡和效益的獲取造成負面影響。

2.2 政策過程的非理性

在中央和地方進行權(quán)力“共享”的過程中，涉及中央制定政策、地方實施政策、中央為地方提供“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”三個不同層次，這一政策過程至少存在以下4個缺陷。

一是中央制定政策時，并沒有收集到充足的地方信息，因此在決策的過程中存在片面性，并且缺乏及時性和針對性，甚至有可能在決策中出現(xiàn)較為嚴重的失誤現(xiàn)象。

二是地方執(zhí)行政策時，由于當(dāng)?shù)卣畬㈥P(guān)注的重點放在地方利益，甚至官員自身的利益中，因此并沒有完全執(zhí)行中央的政策，對于能夠?qū)ψ陨砥鸬椒e極作用的就大力推崇加以執(zhí)行，而對自己可能產(chǎn)生負面影響的則視若無睹，并出現(xiàn)“上有政策，下有對策”現(xiàn)象。

三是中央在向地方提供相應(yīng)的“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”過程中缺乏一定的約束性，由于地方土地管理部門隸屬于當(dāng)?shù)卣?，因此在地方政府與中央業(yè)務(wù)部門之間存在矛盾沖突時，往往會支持地方，因此使得中央政策難以有力實施，出現(xiàn)大打折扣的現(xiàn)象。endprint

四是監(jiān)督機制難以發(fā)揮作用，同時，并沒有合適的評價分析機制以及反饋手段，對政策中可能存在的偏差并沒有及時有效糾正。假設(shè)權(quán)利關(guān)系的不明確會使權(quán)力濫用存在的潛在可能，那么共享權(quán)力的實際運作方式則會使得中央在宏觀調(diào)控時相應(yīng)的權(quán)利減弱，對相應(yīng)的地方土地管理缺乏有效監(jiān)管。

2.3 土地管理權(quán)力缺乏制度化保證

近幾年，中央政府不斷出臺了相應(yīng)的改革政策，一方面是為了加強中央的宏觀調(diào)控職能，另一方面則是促進省級人民政府對其所管轄地區(qū)的土地加以統(tǒng)籌管理。雖然采取了一定的措施，但收效甚微，這主要是由于相關(guān)改革措施的實施并沒有合理有效的制度作為基礎(chǔ)和保證。舉例來說，中央在進行土地計劃總量控制時總是嚴格管理，而地方則會借助基層政府及企業(yè)進行違規(guī)操作，從而使得計劃中相對嚴格的指標能夠得到化解。

沒有相應(yīng)制度作為支撐的分權(quán)保證還會的使得土地管理過程中出現(xiàn)對政策的“討價還價”和“互相攀比”，其中最為常見及典型的例子就是相關(guān)開發(fā)園區(qū)的任意設(shè)置以及區(qū)域特殊土地政策的出現(xiàn)，最終不僅使相關(guān)的土地政策受到破壞，另外也使得相關(guān)地區(qū)的不公平問題頻發(fā)，使得土地領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象愈發(fā)嚴重。

3 現(xiàn)行土地管理體制深化改革的方向和原則

結(jié)合相關(guān)的歷史及國際經(jīng)驗，將資源管理從相關(guān)產(chǎn)業(yè)管理中分離出來，從而實現(xiàn)相同類別的資源交由相關(guān)部門集中管理，而不同種類的資源則進行相對集中的管理；資源管理的目標也有所轉(zhuǎn)變，從之前的供給保障作用轉(zhuǎn)化為對其加以適當(dāng)利用并合理保護；資源管理也不是傳統(tǒng)的管理手段，而是結(jié)合了經(jīng)濟、技術(shù)以及法律等多個領(lǐng)域的行政管理手段。對于中國土地資源管理而言，應(yīng)堅持這一改革方向，堅持結(jié)合中國的實際情況的原則，堅持適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的原則，堅持依法治國、依法行政的原則，堅持政企嚴格分開的原則，協(xié)調(diào)“條塊關(guān)系”、保證政令暢通的原則。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：趙中正）endprint