國土資源檔案管理工作初探

楊玲+宋元

國土資源檔案是指在國土資源管理過程中形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。國土資源檔案具有憑證作用和參考作用，它是國土資源管理發(fā)展歷史的真實(shí)、全面的反映，是國土資源管理部門維護(hù)自身權(quán)益的重要工具，是國土資源管理部門規(guī)范管理的基礎(chǔ)，同時也是國土資源管理部門積累和傳播國土資源管理知識的重要載體。國土資源檔案詳細(xì)記錄了土地、礦產(chǎn)資源等方面的利用情況，反映著國土資源性質(zhì)、類別、權(quán)屬來源和變化過程，具有基礎(chǔ)性、永久性和法律性等特征，是國土資源管理部門開展依法行政、權(quán)屬管理、資源開發(fā)利用、防災(zāi)避險、調(diào)節(jié)權(quán)屬糾紛等核心工作的重要依據(jù)。

2014年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《<關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見>的通知》（以下簡稱《意見》），《意見》體現(xiàn)了黨和國家對檔案工作的高度重視和大力支持，是新時期檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。2015年4月，召開的中央國家機(jī)關(guān)檔案工作會議強(qiáng)調(diào)，貫徹落實(shí)《意見》是當(dāng)前和今后一段時期機(jī)關(guān)檔案工作的主要任務(wù)。按照要求，國土資源部信息中心圍繞部機(jī)關(guān)各司局、各派駐地方的土地督察局、地調(diào)局及其他部屬事業(yè)單位開展了全面調(diào)查，基本摸清了國土資源檔案管理工作現(xiàn)狀、存在問題，并對做好今后檔案工作進(jìn)行了深入研究，提出了解決對策。本文結(jié)合國土資源部淺析國資資源檔案的管理。

一、國土資源檔案管理工作現(xiàn)狀

1.組織架構(gòu)

國土資源部成立后，檔案工作堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理。明確要求辦公廳一位副主任分管檔案工作，同時辦公廳內(nèi)設(shè)秘書處（檔案處），配備專職檔案人員1人。部機(jī)關(guān)各司局由綜合處統(tǒng)管本司局形成檔案，并指定一名兼職檔案員負(fù)責(zé)文件的整理和歸檔；土地督察局檔案工作歸口辦公室管理，辦公室設(shè)專職檔案工作人員，其他各處室設(shè)兼職檔案員；部屬事業(yè)單位和地調(diào)局屬單位文件歸口辦公室管理，項(xiàng)目檔案歸口項(xiàng)目管理處室管理，財務(wù)檔案歸口財務(wù)部門管理。

2.制度規(guī)范

國土資源部辦公廳先后制定了《國土資源部歸檔文件整理辦法（試行）》、《國土資源部音像資料管理辦法》、《國土資源部科技項(xiàng)目管理辦法》、《礦業(yè)權(quán)立卷歸檔規(guī)范》、《國土資源部機(jī)關(guān)檔案管理歸檔》和《國土資源部文書檔案保管期限表》、《國土資源部照片檔案管理暫行辦法》、《國土資源部重大建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于加強(qiáng)直屬單位檔案工作的通知》、《國土資源業(yè)務(wù)檔案管理辦法》和《國土資源文件材料歸檔范圍和檔案保管期限表》、《國土資源部機(jī)關(guān)歸檔文件整理辦法》等管理規(guī)章制度，加強(qiáng)對部機(jī)關(guān)各司局及其他所屬事業(yè)單位的檔案工作的指導(dǎo)。各單位也根據(jù)業(yè)務(wù)需要，制定了相關(guān)管理制度，規(guī)范本單位檔案管理工作。

3.信息化建設(shè)

近年來，在信息技術(shù)高速發(fā)展的大背景下，國土資源部信息中心依據(jù)《數(shù)字檔案室建設(shè)指南》及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合國土資源檔案管理實(shí)際情況，按照“國土資源云”建設(shè)框架體系，在2016年建設(shè)了國土資源數(shù)字檔案管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有檔案資源的收集、元數(shù)據(jù)捕獲、登記、分類、編目、著錄、存儲、數(shù)字簽名、檢索、利用、鑒定、統(tǒng)計、處置、格式轉(zhuǎn)換、移交、審計、用戶管理、權(quán)限管理等基本功能，實(shí)現(xiàn)檔案管理各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的自動化、網(wǎng)絡(luò)化。通過建設(shè)國土資源數(shù)字檔案室管理信息系統(tǒng)，開發(fā)與辦公自動化系統(tǒng)、業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)的歸檔接口，整合檔案資源，建成以數(shù)字資源為基礎(chǔ)、安全管理為保障、遠(yuǎn)程利用為目標(biāo)的國土資源數(shù)字檔案資源管理體系，將國土資源行政管理過程中形成的信息資源資產(chǎn)化、檔案化，永久保存、長期可用，實(shí)現(xiàn)“十三五”期間部機(jī)關(guān)檔案資源“數(shù)字化”、檔案實(shí)體“虛擬化”、檔案管理信息化、信息傳遞網(wǎng)絡(luò)化和檔案利用知識化的總體目標(biāo)。

二、國土資源檔案管理工作存在的問題

1.缺乏人員支撐，依法履職能力不足

國土資源檔案管理迫切需要理順機(jī)制體制。國土資源部成立時，辦公廳內(nèi)設(shè)秘書處（檔案處），配備1名專職檔案人員，重點(diǎn)管理部機(jī)關(guān)檔案，對直屬單位和系統(tǒng)檔案工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)薄弱。事業(yè)單位除少數(shù)配備專職檔案人員負(fù)責(zé)文書檔案的歸檔工作外，其他均為兼職檔案員，其中專職從事檔案工作的人數(shù)不足1人。同時，檔案管理人員不固定，常常是剛參加培訓(xùn)又被調(diào)離崗位，工作持續(xù)性差。檔案管理是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，制定檔案相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化等工作需要熟悉檔案和信息化工作的專業(yè)技術(shù)人員，而專職檔案人員全部是管理編制，管理人員難以勝任技術(shù)工作，管理崗位難以激勵工作人員業(yè)務(wù)提升，不利于檔案工作的業(yè)務(wù)總體發(fā)展。

2.制度建設(shè)不完善

加強(qiáng)檔案管理工作必須完善相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)。國土資源部相關(guān)制度和標(biāo)準(zhǔn)不健全，如2001年廢止了《全國土地管理檔案工作暫行規(guī)定》以后，新的規(guī)定一直未出臺。2005年發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)檔案立卷歸檔范圍》（行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)）在調(diào)研中被多次提及，亟待修改。目前，缺少指導(dǎo)國土資源系統(tǒng)的專業(yè)檔案管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際工作中造成了嚴(yán)重的信息不對等，只能是業(yè)務(wù)部門交什么管什么，檔案部門收多少管多少，管理上呈現(xiàn)“一邊倒”的局面。與此同時，由于社會需求推動，部分省已經(jīng)先行一步，分別制定了本省的管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，有的走在前面的省已經(jīng)開展存量業(yè)務(wù)檔案數(shù)字化工作，標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，對今后的統(tǒng)一管理、共享檔案資源造成障礙。部分專業(yè)檔案未能及時歸檔，與制度建設(shè)滯后、缺少歸檔依據(jù)有很大關(guān)系。

3.檔案信息化建設(shè)相對滯后，共享服務(wù)能力亟待提高

目前，國土資源部檔案信息化建設(shè)存在統(tǒng)籌力度不夠，數(shù)據(jù)存儲分散，共享服務(wù)困難等問題。檔案管理系統(tǒng)建設(shè)時間較早，在當(dāng)時的檔案管理信息技術(shù)構(gòu)架下，只針對文書類電子檔案進(jìn)行管理，未考慮與業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)集成整合，對于業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)中產(chǎn)生的專業(yè)類電子數(shù)據(jù)無法按照檔案管理要求進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、編目、歸檔等電子化管理。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃以及歷史遺留原因，造成文書類電子檔案、業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)電子檔案、聲像電子檔案分別由辦公廳、信息中心、宣教中心和國土資源報社存儲，檔案資源無法統(tǒng)一管理調(diào)配。由于公文處理系統(tǒng)和檔案管理系統(tǒng)未完全對接，加之部檔案管理系統(tǒng)缺少資源捕獲、智能檢索等平臺，難以實(shí)現(xiàn)檔案資源共享。

三、國土資源檔案管理工作的對策

1.完善體制機(jī)制

解決國土資源檔案管理工作中一系列突出問題，當(dāng)務(wù)之急和關(guān)鍵是建立在部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的檔案部門歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案體制機(jī)制，確保分工明確，各司其職，密切配合，形成合力，這需要明確國土資源檔案工作業(yè)務(wù)支撐機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)頂層設(shè)計。同時，檔案工作是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，制定檔案相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、存量檔案數(shù)字化、增量檔案電子化等工作需要熟悉檔案和信息化工作的專業(yè)技術(shù)人員承擔(dān)，因此，應(yīng)將檔案人員明確為專業(yè)技術(shù)崗位，在職稱晉升、待遇等方面與專業(yè)技術(shù)人員看齊，加大對檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)會，從而才有利于檔案人員的選拔和培養(yǎng)。

2.完善檔案管理辦法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合國家檔案局修訂《歸檔文件整理規(guī)則》《機(jī)關(guān)檔案工作規(guī)定》等修改完善我部相應(yīng)規(guī)定；抓緊制定完善國土資源部專業(yè)檔案分類方案、歸檔范圍；加快研究科技檔案（重點(diǎn)是重大專項(xiàng)和科研項(xiàng)目檔案）的管理辦法；根據(jù)國家檔案局電子檔案管理辦法出臺情況，適時擬定我部電子檔案管理辦法、歸檔標(biāo)準(zhǔn)等。從國土資源部層面，研究制定國土資源檔案管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)全國國土資源檔案的法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范和管理，為社會提供國土資源檔案服務(wù)。

3.大力推進(jìn)檔案信息化建設(shè)

將數(shù)字檔案室建設(shè)納入“國土資源云”整體規(guī)劃，對各類業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)進(jìn)行改造，開發(fā)相關(guān)數(shù)據(jù)集成應(yīng)用接口，實(shí)現(xiàn)與數(shù)字檔案室的無縫銜接，對其他相關(guān)系統(tǒng)中已有的信息資源進(jìn)行整合，并按照檔案管理要求盡快進(jìn)行歸檔，實(shí)現(xiàn)對文書檔案、業(yè)務(wù)檔案、科技檔案和聲像檔案等各類檔案的統(tǒng)一管理，爭取“十三五”期間全面完成檔案數(shù)字化工作。同時，依托“國土資源云”建立的覆蓋部機(jī)關(guān)、國家土地督察局機(jī)構(gòu)及部直屬單位網(wǎng)絡(luò)平臺、數(shù)據(jù)交換平臺，加強(qiáng)檔案利用渠道，拓寬檔案服務(wù)對象和范圍，實(shí)現(xiàn)檔案資源數(shù)字化、檔案實(shí)體“虛擬化”、檔案傳遞網(wǎng)絡(luò)化和檔案利用知識化；同時要把部門戶網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信等新興發(fā)布平臺的信息歸檔提上日程。

（作者單位：國土資源部信息中心）endprint