農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實踐、困境與對策

陳強(qiáng)++林杭鋒

摘 要：作為一種新型的治理范式，協(xié)商治理無疑成為當(dāng)下改善農(nóng)村社會管理的重要嘗試。三亞市在全市141個村（社區(qū)）成立村務(wù)協(xié)商會，實踐近一年來，效果良好，但也存在一些困境：協(xié)商治理的支撐資源存在不足、協(xié)商治理參與主體的能力素質(zhì)不均衡、協(xié)商治理的方式存在不足。筆者的對策是：進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的制度建設(shè)，增加支撐資源、培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主體的民主理念和素養(yǎng)、完善農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的方式。三亞的這種社會管理新模式既堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，也發(fā)揮了群眾的主體作用，既是結(jié)合實情的社會管理創(chuàng)新，也是對當(dāng)下社會形勢的正確回應(yīng)，具有廣泛的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；村務(wù)協(xié)商會；三亞

我國“十三五”規(guī)劃指出，要“加強(qiáng)和改善農(nóng)村社會治理，完善農(nóng)村治安防控體系，深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)?！盵1]作為一種新型的治理范式，協(xié)商治理無疑成為當(dāng)下改善農(nóng)村社會管理的重要嘗試。2015年10月，海南省農(nóng)村基層黨建工作會議提出，要探索以“一核兩委一會”（即村黨組織、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村務(wù)協(xié)商會）為載體的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。2016年，海南省全面推行該治理方案。目前在全國范圍內(nèi)，只有海南省全面推行該治理方案，并要求各行政村都要成立村務(wù)協(xié)商會。三亞市積極落實省里的要求，在全市141個村（社區(qū)）成立村務(wù)協(xié)商會，實踐近一年來，效果良好，但也存在一些困境。筆者就此進(jìn)行分析，并提出對策。

一、協(xié)商治理的理論闡釋

我國著名政治學(xué)者王浦劬認(rèn)為，協(xié)商治理是指“在國家和社會治理過程中，采用協(xié)商方式對于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關(guān)系進(jìn)行調(diào)適，達(dá)成國是商定、政策決定、事務(wù)解決、矛盾化解、權(quán)利保障和利益實現(xiàn)的活動和機(jī)制?！盵2]（P16）作為一種范式，協(xié)商治理與協(xié)商民主存在著內(nèi)在聯(lián)系，自然包含了協(xié)商民主所具有的價值取向。首先，協(xié)商治理以協(xié)商的方式治理某些事務(wù)，鼓勵“公民通過自由而平等的對話、討論等方式，參與公共決策與公共生活?！盵3]（P50）其次，為保證對話與共識的實現(xiàn)，協(xié)商治理鼓勵公民以理性參與為基礎(chǔ)，進(jìn)入決策過程，實現(xiàn)真正的民主。再次，協(xié)商治理要求以合理的方法和制度保障共識的達(dá)成和實施。如此看來，協(xié)商治理的實質(zhì)“在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。”[4]（P6）

二、三亞農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實踐

（一）組建村務(wù)協(xié)商會，探索農(nóng)村社區(qū)治理模式

2014年三亞撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)后，市區(qū)兩級政府的部分權(quán)力下移，從而凸顯社區(qū)自治的重要作用。2016年下半年，根據(jù)海南省委省政府的要求，三亞在全市141個村（社區(qū)）建立村務(wù)協(xié)商會，形成以基層黨支部為核心，包含村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會和村務(wù)協(xié)商會的“一核兩委一會”社區(qū)治理模式。新設(shè)的“村務(wù)協(xié)商會”承擔(dān)了本村重大事項決策前、決策執(zhí)行中的協(xié)商職責(zé)，從而進(jìn)一步擴(kuò)大村民自治，促進(jìn)村務(wù)協(xié)商治理，消除了“鄉(xiāng)政村治”模式下的一些弊端。近一年的實踐證明，三亞村務(wù)協(xié)商治理效果良好。

2015年底，三亞開始實施天涯區(qū)海坡村棚改項目，但困難重重，為數(shù)眾多的村民反對和抵制該項目，項目進(jìn)展緩慢。2016年9月，海坡村成立了村務(wù)協(xié)商會。之后，村務(wù)協(xié)商會就該項目召開了六次會議，參加人員包括村黨支部書記（兼村委會主任）、村委會副主任、村務(wù)監(jiān)督委員會成員、群眾代表（小組推選）、有威望的老同志、政府代表（海坡村項目負(fù)責(zé)人）。經(jīng)過多次協(xié)商，最終形成了共識：棚改項目勢在必行，但要盡量維護(hù)村民的利益，做好補(bǔ)償工作。達(dá)成共識后，村務(wù)協(xié)商會成員分頭去做村民的工作，村民的態(tài)度逐漸發(fā)生變化，“從強(qiáng)硬到逐步松動到完全理解政策，從剛開始排斥負(fù)責(zé)拆遷的人員來家里做工作到最后的主動簽約搬離”[5]。至2017年4月17日，隨著一棟高18層、占地面積約2100平方米、總建筑面積約3.5萬平方米的違章建筑轟然倒塌，該項目征拆任務(wù)全部完成。除了海坡村棚改項目，三亞其他棚戶區(qū)改造（如吉陽區(qū)月川村、東岸村）、一些重大項目（如吉陽區(qū)丹州小區(qū)農(nóng)貿(mào)市場片區(qū)改造項目、海棠區(qū)灣坡片區(qū)改造項目、滕海片區(qū)改造項目）都嚴(yán)格實行了村務(wù)協(xié)商，從而化解了社會矛盾，達(dá)成了共識，使項目得以順利進(jìn)行。

（二）全方位推舉人才，實現(xiàn)代表廣泛性

我國普遍存在“低公民精神——高公共行政”的現(xiàn)象，農(nóng)村亦不例外，加之村民會議時間短，缺乏適當(dāng)引導(dǎo)，使得原本承載了協(xié)商功能的村民會議逐漸“失靈”。因此，建立一個“專業(yè)”的組織機(jī)構(gòu)，積極推動民主協(xié)商，提高協(xié)商效率，顯然十分必要。當(dāng)然，協(xié)商對話過程中協(xié)商代表的廣泛性是保證各方平等、全面地參與協(xié)商，達(dá)成共識的前提。因此，在村務(wù)協(xié)商會的組建過程中，三亞市確定了“6+X”模式，即由村黨組織、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會的成員和村民代表、鄉(xiāng)賢、社會組織（或駐村單位等）代表作為常設(shè)成員+利益相關(guān)人員（視決策內(nèi)容而定）的組織成員架構(gòu)，并規(guī)定，協(xié)商會成員不少于20人。這種模式，將社區(qū)中的精英和普通民眾緊密結(jié)合，保證了協(xié)商會議代表的廣泛性，并在一定程度上減少了當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)的“低公民精神”對協(xié)商治理的負(fù)面影響以及精英主政下村民利益被漠視的危險。

（三）規(guī)范協(xié)商內(nèi)容與方式，確保協(xié)商治理的有效性

為了提高村務(wù)協(xié)商會議的工作效率和協(xié)商的有效性，三亞市根據(jù)社區(qū)管理與發(fā)展的實際情況，制訂了《三亞市村務(wù)協(xié)商會工作規(guī)程（試行）》，確定了協(xié)商的主要內(nèi)容與協(xié)商形式。在協(xié)商事務(wù)內(nèi)容方面，凡涉及社區(qū)重大事項、發(fā)展、改造或者大多數(shù)村民的重大利益（如村規(guī)民約、重大財務(wù)、重大政策執(zhí)行），村集體資產(chǎn)、集體經(jīng)濟(jì)，“村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會、村民小組集體提出，1/10以上村民、1/3以上村民代表聯(lián)名提出，經(jīng)村黨組織同意進(jìn)行民主議事協(xié)商的重大事項”等十大項內(nèi)容被納入?yún)f(xié)商討論的范圍。在協(xié)商方式方面，《規(guī)程》規(guī)定了三種協(xié)商方式：一是會議協(xié)商，主要是村黨組織根據(jù)需要，在某些村務(wù)的表決之前，召集協(xié)商會成員就議題進(jìn)行專項議事協(xié)商，進(jìn)行溝通；二是懇談協(xié)商，即以走訪座談、面談等方式，征詢民眾意見；三是書面協(xié)商，即以書面形式就特定事項或個別問題征詢?nèi)罕娨庖姟膶嵺`來看，三亞明確規(guī)定了協(xié)商的內(nèi)容和方式，在一定程度上避免了協(xié)商治理過程中陷入?yún)f(xié)商事項過于“瑣碎”或“寬泛”，協(xié)商方式過于“隨意”的陷阱，有利于推進(jìn)協(xié)商治理的順利開展。endprint

（四）完善配套措施，支持協(xié)商治理全面落實

為了保證協(xié)商治理的全面落實，三亞市從程序、時間等方面制訂了相關(guān)配套措施。一是規(guī)定凡屬于協(xié)商范圍之內(nèi)的事項，必須經(jīng)協(xié)商會議討論并達(dá)成共識，否則不能提交村黨員會議、村民代表會議表決；在村黨組織、村委會討論重大村務(wù)活動時，要邀請村務(wù)協(xié)商會成員列席旁聽，從而提高村干部對協(xié)商治理的重視程度和村民對協(xié)商治理的認(rèn)可程度。二是為避免協(xié)商會議流于形式，保障協(xié)商治理機(jī)制的正常運作，規(guī)定即使沒有重大協(xié)商事項，協(xié)商會議也應(yīng)該至少每季度召開一次。三是為保障協(xié)商成果的落實，由村黨支部牽頭，建立村級重大事務(wù)協(xié)商督辦落實機(jī)制，便于及時了解和掌握實施情況，協(xié)調(diào)相關(guān)事項的組織實施、落實反饋和實施公開。

三、三亞農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理面臨的困境

（一）協(xié)商治理的支撐資源存在不足

雖然政府十分重視協(xié)商治理，并從組織上、制度上大力扶持協(xié)商治理，但是在實踐中，協(xié)商治理的資源仍然不足。其一，協(xié)商的資金和場地受到限制。走訪中，我們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)村并沒有安排協(xié)商會議專項資金，也不具備較大型協(xié)商會議舉辦所需的場所和設(shè)備。其二，現(xiàn)有協(xié)商會議的人員構(gòu)成中，除了村黨支部、村委會干部之外，其他常任委員并沒有或者僅有少數(shù)津貼，這在一定程度上影響了委員的積極性。其三，信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施不足。在三亞的農(nóng)村社區(qū)中，信息傳播基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展仍十分緩慢，一些村依舊依靠大喇叭進(jìn)行信息傳遞。

（二）協(xié)商治理參與主體的能力素質(zhì)不均衡

協(xié)商治理的有效開展，依賴參與主體的理性認(rèn)知、較高的公民意識和對話能力。令人遺憾的是，三亞農(nóng)村社區(qū)村民的素質(zhì)能力普遍不高，受教育水平低，大學(xué)學(xué)歷的屬于鳳毛麟角，高中學(xué)歷的也不多，這限制了村民參與協(xié)商治理的能力。而且大部分村民更關(guān)注生計問題，缺乏對政治參與的積極性。其次，從村中有地位的人（如村干部）來看，他們具備較高的溝通協(xié)商能力，往往是協(xié)商會議的常任委員，有意愿推動村務(wù)協(xié)商，“但代理人的‘自利性使其總是以自己的利益為首要表達(dá)目標(biāo)，不一定總能代表全體公民的利益和意愿?！盵6]（P9）

（三）協(xié)商治理的方式存在不足

三亞市有關(guān)部門確定的三種比較常規(guī)的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的方式——會議、懇談和書面協(xié)商，各有優(yōu)點，都能夠較快且精準(zhǔn)地定位利益相關(guān)者，但是缺點也十分明顯：會議協(xié)商耗時較長，成本較高，需要高超的談話技巧和正確的議程設(shè)置；懇談協(xié)商采用的是小范圍的“一對一”或者“一對多”的對話模式，書面協(xié)商則是書信往來，對話人數(shù)少，而利益相關(guān)者的話語往往無法準(zhǔn)確地傳達(dá)當(dāng)事人的訴求，從而不利于協(xié)商者形成共識。

四、完善農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的對策

（一）進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的制度建設(shè)，增加支撐資源

三亞市區(qū)兩級政府和各村應(yīng)當(dāng)加快完善農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度建設(shè)，通過制度增加支撐資源。其一，要出臺有關(guān)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商會議專項資金安排和場地安排的制度，使舉行會議所需的資金和場地能落到實處。其二，要出臺有關(guān)給予村務(wù)協(xié)商會非村干部的常任委員適當(dāng)津貼的制度，以充分調(diào)動這些常任委員的積極性。其三，要出臺有關(guān)加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的制度，由政府出資，建立一個較為完善的農(nóng)村社區(qū)信息網(wǎng)絡(luò)，為村務(wù)信息公開與傳播奠定良好的基礎(chǔ)。

（二）培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主體的民主理念和素養(yǎng)

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的有效開展，需要以自由、平等和理性的對話作為基礎(chǔ)。因此，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主體的民主理念和素養(yǎng)的培養(yǎng)就顯得十分重要。農(nóng)村社區(qū)各種社會組織要通過多種方式宣揚公平、民主、理性、參與的協(xié)商精神，并監(jiān)督村務(wù)協(xié)商會在協(xié)商過程中重視、傾聽村民的意見，及時反饋村民的的訴求，提高村民參與協(xié)商治理的積極性。就農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的精英主體而言，他們應(yīng)自我區(qū)分好“政府行政的代理人”和“本村群眾利益的代表者”這兩種角色，并做好角色定位，懂得在協(xié)商過程中“求同存異”，實現(xiàn)共識，維護(hù)村民的共同利益。

（三）完善農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的方式

首先，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的平臺應(yīng)多樣化。既要充分利用會議協(xié)商、懇談協(xié)商和書面協(xié)商這三種協(xié)商平臺的優(yōu)勢，也要根據(jù)社會信息化發(fā)展的現(xiàn)狀，建立更多的協(xié)商平臺。其次，要豐富協(xié)商治理的方式。應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有的文字或會議的對話形式局限，在村務(wù)討論的過程中，開展現(xiàn)場辯論，或邀請專家學(xué)者、政府部門人員舉行專題講座，從而使協(xié)商方式多樣化、豐富化。

五、結(jié)語

改革開放以來，我國社會不穩(wěn)定因素急劇上升，社會風(fēng)險徒增，要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定，就需要我們對社會治理模式進(jìn)行持續(xù)的創(chuàng)新。在這種情況下，三亞通過行政區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，釋放農(nóng)村活力，并通過成立村務(wù)協(xié)商會，建立農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理機(jī)制，讓社區(qū)主體平等參與村務(wù)協(xié)商，消解矛盾沖突，實現(xiàn)共識，達(dá)成共治，最終實現(xiàn)公共利益的最大化。這種社會管理模式既堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，也發(fā)揮了群眾的主體作用，既是結(jié)合實情的社會管理創(chuàng)新，也是對當(dāng)下社會形勢的正確回應(yīng)，具有廣泛的借鑒意義。

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