領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定研究

李思瑩

摘要：領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是國家全面推進生態(tài)文明建設的重要舉措，自十八屆三中全會以來，深受社會的關注。審計署、地方審計人員以及高校相互合作，共商落實策略，推動試點開展。但由于時間較短，責任認定方面文獻少之又少，缺乏專項研究和問題梳理。對此，本文首次運用管理矩陣，設計出責任界定問題交叉表，對責任認定存在的主要問題進行歸集整理。就存在問題提出4點改良建議：創(chuàng)新審計思維方式，加強對數(shù)學“關系性理解”；編寫責任認定報告，保障后續(xù)調(diào)整和責任追究；實行聯(lián)審反饋機制，加強人員溝通；建立信息共享平臺，進行數(shù)據(jù)集中化處理。希望能夠為后續(xù)學者的研究以及審計實務提供參考價值。

關鍵詞：自然資源資產(chǎn)；離任審計；責任認定

為了讓領導干部樹立正確的政績觀，切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提出要對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。隨之，2015年11月9日，中共中央便印發(fā)《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》，提出要對被審計領導干部任職期間履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況進行審計評價，界定領導干部應承擔的責任。

領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度是我國獨有的新興審計制度，國內(nèi)外沒有現(xiàn)成的模式可資借，需要自行摸索和尋求借鑒。近兩年，地方審計學會、審計署以及相關高校相互合作和探討，隨著試點的逐步展開，相關研究文獻在不斷增多，成果頗豐。但通過分析，本文發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻大多是關于理論方面，實務方面的研究文獻由于時間較短，雖呈遞增趨勢，但總體上仍較為匱乏，尤其是專注于對責任認定問題進行研究的文獻較少。時間少，任務重，如何解決責任認定存在的問題，促進責任追究制度的落實，成了亟待解決的大問題。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定研究現(xiàn)狀

2015年11月試行方案的頒布，標志著試點的正式啟動。于是自2016年開始，知網(wǎng)等期刊網(wǎng)站逐漸出現(xiàn)關于自然資源資產(chǎn)離任審計實踐的相關文獻，學者主要在于提出實踐過程中所存在的問題，再根據(jù)問題提出自身解決建議。由于查閱文獻發(fā)現(xiàn)，目前沒有專門的針對于領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定的相關文獻，所以我們根據(jù)所參閱的文獻，從中提煉出學者認為自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定中存在的問題和解決建議，如下所示：

責任認定存在問題主要有以下幾點：（1）資源資產(chǎn)是跨區(qū)域的，不同區(qū)域或上下游之間的責任難以準確認定和區(qū)分。（薛芬，李欣 2016）；（2）審計責任追究機制尚未完全建立，審計紀檢部門缺乏相應的跟進措施，即使能夠合理評價跟進情況，審計結(jié)果也未得到充分利用。（錢水祥 2016）；（3）因自然資源的污染、損害行為存在一定潛伏性、滯后性、長期性，可能涉及幾任領導，區(qū)分某一位領導責任的定責難（陳朝豹，耿翔宇，孟春2016）。

針對于所提出的問題，各學者給出如下建議：（1）建立聯(lián)席會議制度以及自然資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)（錢水祥 2016）；（2）在進行審計時，對于遺留問題看整改、潛在問題看對策、常規(guī)問題看決策（陳朝豹，耿翔宇，孟春 2016）；（3）堅持“黨政同責“準確認定責任、對審計發(fā)現(xiàn)的問題，要根據(jù)縣級黨政主要領導干部履職情況，按照”誰決定誰負責”“誰分管誰負責“誰簽批誰負責”和“誰召集會議誰負責“等具體事項來區(qū)分和認定相應責任。（錢水祥 2016）；（4）離任審計要與任中審計相結(jié)合，互聯(lián)網(wǎng)+是有效的結(jié)合手段。（馬志娟 鈺賢 2016）（5）用模糊綜合評價方法來量化領導干部責任。（李博英、尹海濤 2016）

從2014年至今，有較多的自然資源資產(chǎn)離任審計的成果發(fā)表在核心期刊或C刊上，為本文的撰寫提供了很大的啟發(fā)。但是，就目前研究而言，本文認為存在著兩點不足：（1）缺乏關于自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定的專門系統(tǒng)的研究。通過搜索顯示，無系統(tǒng)的研究，而且涉及到自然資源資產(chǎn)離任審計的責任認定的核心期刊和C刊只有10余篇。（2）部分文獻關于責任認定問題，只是在實踐問題中有所提及，較為零散，缺乏系統(tǒng)性和條理性的梳理。對此，本文首先通過文獻，把目前實務和理論界認為的責任認定存在的主要問題，運用管理矩陣，對問題進行匯總。其次，提出具有可操作性的問題改善建議，促進責任認定問題的解決。

二、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定存在的主要問題歸集

為了提高所提煉問題的準確程度。本文除了對相關學者文獻、實地調(diào)研所獲取的資料進行分析外，還整合了審計署網(wǎng)站發(fā)布的相關實務文章。對所獲取的全部資料進行整合后，為了方便向大家進行展示，本文將自然資源資產(chǎn)離任審計過程中責任界定存在的主要問題按照時間和空間兩個緯度進行交叉劃分，列成相應矩陣，具體如圖1所示：

（一）象限I

該象限是指對同一區(qū)域內(nèi)的被審計對象，進行自然資源資產(chǎn)離任審計時，如何對他們各自應付的責任進行界定。例如，如何在承擔自然資源資產(chǎn)管理責任的有關部門主要領導干部之間界定責任？一項環(huán)境污染事件的發(fā)生通常可能會涉及到多個部門，水遭受到了污染，可能并不是水利局的原因，而是周邊企業(yè)暗自排污造成的。空氣質(zhì)量差，可能是森林樹木遭到砍伐和焚燒造成的，也可以是工廠排放廢氣造成的。

（二）象限II

該象限主要在于區(qū)域公平的問題。具有流動性的自然資源，所造成的影響很難在不同地界上進行準確劃分，例如：水和空氣具有流動性，上游水源造成的污染，可能影響到下游的水質(zhì)，例如周邊是重工業(yè)企業(yè)，排放大量的廢氣，隨著空氣流動，對臨邊城市造成空氣污染，那么，如何對所產(chǎn)生的污染在兩個不同區(qū)域中的被審計對象進行責任界定呢？

（三）象限III

該象限主要描述的是，在進行離任審計時，往任領導干部已經(jīng)離開其職責崗位，由現(xiàn)任接手了。由于環(huán)境資源具有影響滯后性，前任所制定的自然資源資產(chǎn)管理的相關措施，其結(jié)果可能會在以后年度才進行體現(xiàn)。那么，如何對這一部分結(jié)果在往任和現(xiàn)任之間進行責任界定呢？其又可以拆分為兩個問題：（1）往任在任期間，所采取的各項關于自然資源資產(chǎn)運用管理的決策，現(xiàn)任領導干部未進行修改，現(xiàn)對現(xiàn)任領導干部進行離任審計，應如何進行責任界定？（2）往任所采取的各項關于自然資源資產(chǎn)運用管理的相關決策，現(xiàn)任上臺以后，對其進行了更改或調(diào)整，那么后面的自然資源的變動情況，在往任和現(xiàn)任之間又應該如何進行責任界定？endprint

（四）象限IV

該區(qū)域問題在于往任所制定的關于自然資源資產(chǎn)管理方面的相關政策，如果在后期對于其他區(qū)域的環(huán)境造成傷害，如何對其進行責任追究。象限IV的問題其實是象限II與象限III的結(jié)合體，首先解決如何判定區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外的問題，其次是解決現(xiàn)任和往任的責任劃分，然后把這兩種的解決方案綜合在一起，便可以對IV象限的問題進行解決。

三、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定問題改善建議

一個問題的原因可能是多方面因素導致的，而且一項行之有效的建議也能對所存在的多個問題進行改善。因此，針對于上述問題，本文不進行逐一分析列出解決對策。本文從整體上，提出4點改善建議并進行說明，以供參考：

（一）創(chuàng)新審計思維方式，加強對數(shù)學“關系性理解”

對領導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計時，由于存在制度不完善、自然資源離任審計的延續(xù)性、自然資源資產(chǎn)審計的專業(yè)人才匱乏等等多方面因素，使得審計人員現(xiàn)在很難對被審計人員的所采取的自然資源資產(chǎn)管理行為進行明確的對錯區(qū)分。目前，審計思維方式以魚骨頭法居多，這種邏輯思維方法，不利于在當數(shù)據(jù)模糊、證據(jù)不全的時候，得出較為準確的審計結(jié)論。因此，相關研究人員會傾向于運用數(shù)學模型，來進行量化處理，得出大致的范圍。例如，采用基于模糊數(shù)學的綜合評價方法對領導干部應付的責任進行評價。這種量化處理過程，便是數(shù)學知識的“工具化理解”。但是，數(shù)學知識的理解，除了“工具化理解”外，還有“關系性理解”。關系性理解，主要是指學習數(shù)學的思想方法，這樣一方面更易于加深審計人員對于數(shù)學工具的應用了解，另一方面，有利于審計人員將數(shù)學知識的用途拓展的更加廣泛，將不同的原理聯(lián)系起來，構建出原理網(wǎng)。今后只要出現(xiàn)的條件信息滿足，相應的行為反應就自然出現(xiàn)，審計人員可以據(jù)此指導自己的行為并解決遇到的新問題。例如，貝葉斯推斷是一種應用于不確定性條件下的決策的統(tǒng)計方法，其數(shù)學原理，便是不斷跟進被審計對象決策項目的實施，調(diào)整原有事件的概率估計。經(jīng)過多次修整以后，讓概率評估越來越準確，有助于同一事項在現(xiàn)任與往任之間責任認定的準確性。這與戰(zhàn)略決策中的“進可攻，退可守”戰(zhàn)略相似，那么，審計人員可以采取一些適當?shù)姆朗乇Ｕ?，當問題出現(xiàn)偏差時，及時進行調(diào)整。

（二）編寫詳細的責任認定報告，保障后續(xù)調(diào)整和后續(xù)責任追究

本文認為審計人員需要對其責任認定過程進行詳細記錄，編寫責任認定報告，從而保障對領導干部的后續(xù)評價調(diào)整以及責任追究。責任認定報告通常要包括三要素：責任認定什么事？怎么認定的？以及最終結(jié)論。自然資源資產(chǎn)離任審計責任認定報告也應該包括以下四個要素：（1）責任認定的事項（2）責任認定的過程（3）最終責任認定的結(jié)果（4）后續(xù)觀察事項列示。首先，對于領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的責任認定事項進行列示。其次，每一項的責任認定就其認定過程進行描述，尤其是對于存在著難以認定責任的相關事件，便于以后進行后續(xù)調(diào)整。最后，對于所形成的最終責任認定結(jié)果，例如主管責任、領導責任還有直接責任，每一項根據(jù)金額劃分檔次，對應不同分數(shù)，最后進行分數(shù)匯總評定，并附上相關說明附件，交予組織部門，以其作為領導干部獎懲的重要依據(jù)。最后，編寫后續(xù)觀察事項列示表，對于后期需要進行進一步觀察的決策項目，要逐步更新其決策項目完成情況，根據(jù)后續(xù)變動情況進行調(diào)整，并計入領導官員人事檔案。

（三）建立信息共享平臺，進行數(shù)據(jù)集中化處理

在調(diào)研過程中，本文發(fā)現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)的相關數(shù)據(jù)主要分散在不同的資產(chǎn)管理部門，給審計人員取證帶來一定難度。并且不同部門數(shù)據(jù)之間存在著對于同一資源數(shù)據(jù)計算標準不統(tǒng)一的情況，造成審計小組審計證據(jù)選擇困擾。對于上述問題，除卻需展開圓桌會議，加強與不同部門之間溝通外。為了從根本上解決數(shù)據(jù)分散和不一致的情況，審計人員應該建立信息共享系統(tǒng)，原因有三：一若建立信息共享系統(tǒng)，會議記錄能夠及時上傳到網(wǎng)上進行保存，這樣，決策的具體過程就會更清晰，在對事情進行追溯，進行責任認定時，就會更準確。二是信息共享系統(tǒng)中的信息具有存儲和延續(xù)性，并不斷自動更新，能夠準確了解離任時的截點信息，準確記錄當時自然資源資產(chǎn)存量和變量情況，緩解離任審計滯后性所帶來的問題，能夠更加清楚的劃分現(xiàn)任和往任之間的責任認定范圍，有利于領導干部責任終身制追究。三是節(jié)省了審計時間，審計人員可以自行提數(shù)，同時對于標準不統(tǒng)一的數(shù)據(jù)進行自動識別，方便開會集中解決。

四、全文小結(jié)

對領導干部進行自然資源資產(chǎn)離任審計，是國家全面推行生態(tài)文明體制改革的重要舉措，若能順利有效的推行下去，會為我國邁入綠色經(jīng)濟打下良好的政治基礎。責任認定是領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的審計人員根據(jù)所掌握的證據(jù)，是對領導干部進行審計評價和進一步責任追究的重要環(huán)節(jié)，需要后續(xù)加大關注力度。本文以責任認定方面作為研究對象，運用管理中的十字矩陣構建問題交叉表，將問題分為四個象限，進行逐一闡述。然后，就問題提出改善意見，希望能為后續(xù)學者的研究開拓思維和提供參考。

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（作者單位：湖南商學院會計學院）endprint