中國PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀及其問題

王 彧

( 招商銀行?？诜中?金融事業(yè)部，?？?70125)

中國PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀及其問題

王 彧

( 招商銀行?？诜中?金融事業(yè)部，海口570125)

PPP模式推廣近三年來，已成為我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生的重要力量。目前，中國已成為全球最大的PPP市場。PPP模式在我國跨越式發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了項目簽約率、民營資本參與率、投資收益率均偏低以及融資難、融資貴、風險分擔不合理等問題。為了促使其規(guī)范、有序、健康地發(fā)展，建議國家加強頂層設(shè)計，盡早立法，增強投資者信心，降低準入門檻，擴大市場參與主體，破解融資難問題，合理設(shè)置投資回報率。

PPP項目；民營資本；頂層設(shè)計；項目融資

2014年11月，為了全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗，立足國內(nèi)實際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制和投入方式，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務(wù)供給，我國迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本在“盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進重點領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給”的積極作用。[1]經(jīng)過三年的積極推廣，PPP模式在我國各地迅猛發(fā)展，截至2016年10月底，全國PPP入庫項目14 449個，總投資19.1萬億元，簽約項目1 699個，簽約投資額28 019億元，成為我國擴大投資的新引擎以及全球最大的PPP市場，取得令人矚目的成績。但PPP模式在我國跨越式發(fā)展的同時，也存在著諸多突出的問題，這些問題必須對癥下藥加以解決，才能使我國PPP模式更加規(guī)范、有序、良好地發(fā)展。

一、PPP模式的提出

PPP由Public-Private Partnership 三個英文單詞的首個字母縮寫而成。是指公共部門與私人部門的一種合作關(guān)系。PPP是一個比較寬泛的概念，該概念最早于1982年首先由英國提出，是指政府與私營企業(yè)經(jīng)過協(xié)商并簽訂合作協(xié)議，授權(quán)私營企業(yè)代表政府設(shè)計、投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，并向社會公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

我國于2014年開始大模式推廣PPP模式，以國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》為標志，明確提出“在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力”。2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中，對PPP模式的具體涵義做出了官方的界定，即：“政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。”[2]

目前，我國已在交通設(shè)施(包括公路、鐵路、地鐵、機場、港口、碼頭、軌道交通)、市政設(shè)施(包括城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣、供暖、污水處理、垃圾處理、燃氣管網(wǎng)、地下綜合管廊、公園配套服務(wù)、停車設(shè)施)、能源、水利、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛實施了PPP模式，并開始成為我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生的重要力量。

二、PPP項目發(fā)展情況

在國家大力倡導、鼓勵和推廣下，PPP模式正在我國如火如荼地發(fā)展，入庫項目數(shù)不斷增加，項目簽約率逐步提高，項目管理趨于規(guī)范。到2016年10月底止，財政部PPP入庫項目10 685個，總投資12.73萬億元，其中，簽約項目1 080個，占入庫項目數(shù)的10.1%；簽約金額1.8萬億元，占總投資的14.1%。國家發(fā)展和改革委員會PPP入庫項目3 764個，總投資6.37萬億元。其中，第一批PPP項目1 043個，總投資1.97萬億元，簽約項目456個，簽約投資額8 152億元，項目簽約率57.8%(扣除254個退庫項目后)；第二批PPP項目1 488個，總投資2.26萬億元，簽約項目163個，簽約投資額1 867億元，項目簽約率18.8%(扣除518個退庫項目后)；第三批PPP項目1 263個，總投資2.14萬億元，至今尚未發(fā)布簽約項目、簽約率情況。下面，以財政部PPP項目作為分析對象。

從表1可分析出各地區(qū)PPP項目基本情況如下：

PPP項目數(shù)量前10名：貴州、山東、新疆、四川、內(nèi)蒙古、河南、遼寧、甘肅、河北、云南，合計有7 751個項目，占項目總數(shù)的72.5%。中西部地區(qū)有7 427個，東部地區(qū)有3 258個，中西部地區(qū)比東部地區(qū)多4 169個項目，是東部地區(qū)的2.3倍。其中，貴州項目數(shù)最多，有1 734個，占項目總數(shù)的16.2%；其次是山東項目，有1 057個，占項目總數(shù)的10.0%。上海項目數(shù)最少，僅有1個。西藏至今尚未有PPP項目入庫。這里需要說明的是，貴州、山東、新疆的PPP項目多，并不完全表示貴州、山東、新疆的PPP模式做得比其他省市好， 只是可能這三個省區(qū)迫切需要社會資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施投資，減輕政府財政負擔。同樣上海、天津、北京、廣東的PPP項目少，也并不表示這四個省市的PPP模式做得不好，只是這四個省市經(jīng)濟實力比較雄厚，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域比較完善，對社會資本參與投資的需求不是那么強烈。

表1 各地區(qū)的PPP項目數(shù)、項目簽約率、總投資、簽約投資率的情況

資料來源：全國PPP綜合信息平臺項目庫

PPP投資規(guī)模前10名：貴州、山東、云南、四川、河南、江蘇、河北、內(nèi)蒙古、甘肅、遼寧，合計投資85 590億元，占PPP總投資的67.2%。中西部地區(qū)投資81 532億元，東部地區(qū)投資45 791億元，中西部地區(qū)比東部地區(qū)投資高出35 741億元。投資規(guī)模最大的是貴州，為14 994.8億元，占PPP總投資的12%；其次是山東，投資規(guī)模12 108億元，占PPP總投資的10%。投資規(guī)模最小的是天津，為8.81億元。

PPP平均投資前10名；重慶、云南、北京、寧夏、吉林、江蘇、廣東、湖南、青海、河北，PPP總體平均投資11.92億元/個項目，平均投資最大的是重慶32.44億元/個項目，其次是云南，平均投資25.22億元/個項目，平均投資最小的是新疆5.26億元/個項目。

PPP簽約項目前10名：山東、新疆、四川、河南、浙江、河北、湖南、安徽、貴州、廣東，合計簽約項目741個，占總簽約項目數(shù)的68.6%。中西部地區(qū)簽約項目606個，東部地區(qū)簽約項目474個，中西部地區(qū)比東部地區(qū)簽約項目多132個。其中，簽約項目最多的是山東209個，占總簽約項目的19%，其次是新疆有89個簽約項目，占總簽約項目的8.2%。簽約項目最少的是天津，至今尚未有項目簽約。

PPP項目簽約率前10 名：上海、吉林、廣東、山西、安徽、貴州、浙江、山東、海南、北京，中西部地區(qū)項目簽約率8%，東部地區(qū)項目簽約率15%，東部地區(qū)比中西部地區(qū)項目簽約率高出7個百分點，說明東部地區(qū)對社會資本投資比較有吸引力。項目簽約率最高的是上海100%，主要原因是上海僅推出1個PPP項目，由于項目條件比較成熟，加上上海的優(yōu)勢條件，比較容易吸引社會資本參與投資；其次是吉林，項目簽約率38.6%。項目簽約率最低的是天津，項目簽約率為0。

PPP簽約投資額前10名：貴州、山東、云南、北京、河北、江蘇、河南、湖南、浙江、廣東，合計簽約投資額11 741億元，占簽約總投資的65%。中西部地區(qū)簽約投資額10 306億元，東部地區(qū)簽約投資額7 646億元，中西部地區(qū)比東部地區(qū)簽約投資額高出2 660億元。簽約投資額最大的是貴州，簽約投資額2 500.2億元，占簽約總投資的16.67%；其次是山東簽約投資額1 845.8億元，占簽約總投資的15.24%。

從表2可分析出各投資領(lǐng)域基本情況如下：

PPP項目數(shù)前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、生態(tài)環(huán)保，合計PPP項目6 944個，占PPP總項目數(shù)的65%。其中，市政設(shè)施PPP項目最多，為3 771個，占PPP總項目數(shù)的35%； 其次是交通設(shè)施PPP項目，有1 313個，占PPP總項目數(shù)的12%。市政設(shè)施和交通設(shè)施PPP項目合計為5 084個，占PPP總項目數(shù)的48%，說明目前PPP項目主要以市政設(shè)施、交通設(shè)施領(lǐng)域為主。PPP項目數(shù)最少的是林業(yè)，僅有14個項目。

表2 各行業(yè)領(lǐng)域的PPP項目數(shù)、項目簽約率、總投資、簽約投資的情況

資料來源：全國PPP綜合信息平臺項目庫

PPP簽約項目數(shù)前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、教育，合計簽約項目816個，占總簽約項目數(shù)的76%。其中，市政設(shè)施簽約項目最多，為471個，占總簽約項目數(shù)的44%；其次是交通設(shè)施簽約項目，有159個，占總簽約項目數(shù)的15%。這說明了社會資本比較傾向于市政設(shè)施和交通設(shè)施PPP項目投資。簽約項目最少的是林業(yè)，至今尚未有項目簽約。

PPP項目簽約率前5名：能源、市政設(shè)施、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，簽約率分別為20.54%、12.49%、12.10%、11.91%和9.85%。

PPP簽約投資額前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程，合計簽約投資15 295億元，占簽約總投資的85%。其中，市政設(shè)施項目投資最大，為38 419.1億元，占總投資30.2%。兩者合計占總項目數(shù)47.6.%，占總投資的57.7%。

PPP平均投資規(guī)模前5名：交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、旅游、生態(tài)環(huán)保，分別為29.26億元/個項目、20.86億元/個項目、14.94億元/個項目、10.45億元/個項目、10.12億元/個項目。平均投資最小的是教育，為3.8億元/個項目。

三、PPP項目存在的問題

(一)PPP項目簽約率總體上偏低

財政部PPP項目簽約率10%左右，國家發(fā)改委PPP項目簽約率16%左右。如果財政部、國家發(fā)改委PPP項目合在一起計算，PPP項目整體簽約率為12%左右。應該說這個簽約率還是比較低的，離國家發(fā)展要求還有較大差距。為什么在國家大力推廣的情況下，PPP項目簽約率還是這樣低呢？主要有以下幾個方面的原因。

第一，項目前期工作比較粗糙，深度不夠，造成項目推進難以落實。

按照國家發(fā)改委的要求，政府投資項目的可行性研究報告應由具有審批職能的投資主管部門審批后，實施機構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準的可行性研究報告，完善并確定PPP項目實施方案。重大基礎(chǔ)設(shè)施政府投資項目，應重視項目初步設(shè)計方案的深化研究，細化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，并作為確定PPP項目實施方案的重要依據(jù)。企業(yè)投資項目，經(jīng)相應的核準或備案機關(guān)履行核準、備案手續(xù)后，實施機構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項目實施方案。[3]但是，一些地方政府和部門急功近利，為了爭取把本地區(qū)、本部門更多的項目列入財政部、國家發(fā)改委PPP項目庫，對一些尚未具備條件的項目(如沒有編制項目可行性研究報告或項目核準報告，甚至有些項目只是概念性提出，具體的規(guī)劃選址、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、資金籌措等等都沒有經(jīng)過研究和論證)經(jīng)過美化包裝，采取臨時突擊審批方式，變成已完成項目審批、核準、備案手續(xù)，把一些尚未深入開展前期工作的項目也列入PPP項目，這些項目由于前期工作粗糙， 條件不夠成熟， 造成進入PPP實際操作階段難以付諸實施。

第二，準入門檻過高，人為設(shè)置不合理條件，阻礙了民營資本進入。

按照國家規(guī)定，參與PPP項目的社會資本方選擇，依法通過公開招標、邀請招標、兩階段招標、競爭性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應投資能力、管理經(jīng)驗、專業(yè)水平、 融資實力以及信用狀況良好的社會資本方作為合作伙伴。在遴選社會資本方資格要求及評標標準設(shè)定等方面，要客觀、公正、詳細、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。但是，在實際操作過程中，地方政府為保險起見，往往在PPP項目招標實施中，人為設(shè)置“玻璃門”“彈簧門”“天花板”等高門檻條件限制民營資本進入，使得大部分PPP項目都是落戶到央企、國企、上市公司的頭上，民營資本難有參與機會。

資料來源：全國PPP綜合信息平臺項目庫

第三，項目投資規(guī)模大，對資金實力、融資能力要求高，并受到項目資本金、融資能力的限制，阻礙了一大批中小社會資本的積極參與。

從表3可看出各投資領(lǐng)域PPP項目的總投資、資本金、融資要求情況。平均每個項目投資最大的交通設(shè)施29.26億元，其平均每個項目要求資本金7.23億元、需要融資21.94億元。平均每個項目投資最小的教育3.8億元/個，其平均每個項目要求資本金0.95億元、需要融資2.85億元。單個項目投資最大的是北京地鐵16號線，總投資495億元，若資本金占30%，則需要資本金148.5億元，項目融資需要346.5億元。當前PPP項目大部分都是投資體量較大的項目，資本金最少的約需要上億元，項目融資最少的都要近3億元，這么大的投資體量，不是一般中小型社會資本能夠承受和參與得了的，目前能夠參與PPP項目的社會資本，基本上都是具有較強經(jīng)濟實力的大中型公司或企業(yè)，一般中小公司或企業(yè)很難有參與的機會。

第四，投資回報率低、回收慢、周期長，也是影響社會資本參與的重要方面。

由于PPP項目具有公共服務(wù)性，一般來說投資回報率不會太高，太高有可能增加財政支出負擔，也會損害到公眾利益。如果PPP項目出現(xiàn)過高收益的情況，政府可以通過調(diào)價或其他方式，使投資收益回到合理狀態(tài)。因此，PPP項目原則上收益不會太高，要想通過參與PPP項目獲得暴利，這是不切實際的想法。PPP項目投資回收期一般較長，短的10年左右，長的30年左右，甚至超過30年，影響了資本投資的效率性、周轉(zhuǎn)性、時效性，從而影響了社會資本參與的積極性。

第五，地方政府具體負責PPP項目單位和人員，由于缺乏操作經(jīng)驗，以及操作能力、操作知識的不足，在一定程度上影響了社會資本參與PPP項目。

PPP模式是一項技術(shù)性、專業(yè)性很強的管理模式，涉及經(jīng)濟、金融、法律、財務(wù)、會計等多個專業(yè)領(lǐng)域，需要有一批既有理論又有實踐經(jīng)驗的復合型人才才能提高PPP運作和管理水平。如果有一批知識豐富、業(yè)務(wù)精通、操作力強的高素質(zhì)專業(yè)隊伍，對謀劃出高質(zhì)量的PPP項目，科學設(shè)計出合理的投資回報率，確保PPP項目合作談判和運作成功是至關(guān)重要的。

(二)民營資本參與率相對較低

根據(jù)國內(nèi)有關(guān)咨詢公司、工程公司研究數(shù)據(jù)，目前參與PPP項目投資主要是央企、國企和上市公司，民營企業(yè)參與率不高。按參與項目個數(shù)計算，央企、國企、上市公司占76%，民營企業(yè)占24%；按投資額計算，央企、國企、上市公司占79%，民營企業(yè)占21%。很多PPP項目招標條件要求很高：企業(yè)的設(shè)計、施工資質(zhì)必須是甲級以上，企業(yè)的注冊資本、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、銀行授信、銀行存款、業(yè)績都有極高的要求， 甚至總投資1億多的項目，要求參與投標企業(yè)注冊資本不低于1億元；總投資14億元的項目，要求參與投標企業(yè)自有資金或銀行授信不少于10億元。這樣的招標條件，可以說是量身定制，基本上都是為大型央企、國企、上市公司設(shè)計定制，民營企業(yè)在資質(zhì)、技術(shù)、財務(wù)能力、銀行授信、業(yè)績經(jīng)驗等方面，難以與實力強大的央企、國企形成有力競爭。

民營資本參與率低的另一個重要原因，就是PPP項目投資回報率低，利潤空間小，達不到民營資本投資收益率的期望值；加上PPP項目融資難、融資貴，銀行貸款要求條件苛刻，也削弱了民營資本參與的積極性。

(三)項目投資收益率較低

PPP項目投資回報率總體上呈現(xiàn)下降趨勢，主要原因是參與PPP項目的競爭越來越激烈，招標條件越來越高，回報條件越來越苛刻，由于同行業(yè)參與競爭企業(yè)較多，如公路、鐵路、機場、港口、橋梁、隧道等交通設(shè)施PPP項目，出現(xiàn)大量的施工企業(yè)參與競爭，造成投資回報率下浮較大。湖南人和人律師事務(wù)所袁紫月研究指出：“已落地實施的PPP項目，2015年平均回報率7.89%，2016年8月前平均回報率為7.13%，整體下降了0.7個百分點?！盵4]特別是目前在PPP項目中占多數(shù)的市政設(shè)施和交通設(shè)施項目，大部分是投資體量大、融資成本高、回報周期長、投資回報率低的項目，通常只有6%～8%內(nèi)部收益率，甚至低于6%收益率。而目前人民銀行貸款基準利率為5.9%，內(nèi)部收益率已經(jīng)接近貸款基準利率，如果沒有其他優(yōu)惠政策支持，這類PPP項目的投資難有利潤空間。

(四)融資難、融資貴問題突出

融資難、融資貴是制約PPP項目難以落地的主要原因之一，也是PPP項目成敗的關(guān)鍵。按照國家發(fā)改委的要求，參與PPP項目的社會資本，由地方政府出資人代表與社會資本方共同成立項目公司，繳足項目資本金(一般占總投資的20%～30%，有些項目超過30%)，剩余項目資金由項目公司或社會資本方負責從銀行融資。PPP項目融資責任由項目公司或社會資本方承擔，地方政府及其相關(guān)部門不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。缺少政府的擔保，影響了銀行對項目融資的征信。

PPP項目融資分成兩部分：一部分是資本金融資，另一部分是項目融資。融資方式主要采用債權(quán)融資，融資來源主要依靠銀行貸款。資本金融資，銀行對比例要求較高，一般占總投資的30%左右，同時還要提供擔保，在項目生命周期內(nèi)(一般10年以上)不能退出項目公司。資本金融資，可以利用企業(yè)自有資金作為項目資本金，但是資本金占用時間較長、在項目生命周期內(nèi)不能周轉(zhuǎn)，這樣會增加企業(yè)的經(jīng)營風險。因此，PPP項目資本金，除了少部分利用自有資金外，絕大部分還是通過銀行或基金解決。央企、國企和上市公司資本金融資的渠道，主要是與銀行共同成立基金，組成聯(lián)合體在投標階段進入項目公司，由基金負責項目資本金融資，企業(yè)負責項目公司的運營管理。但是非上市民營企業(yè)與銀行成立基金非常困難，銀行一般不愿意，因為銀行對非上市民營企業(yè)的經(jīng)濟實力和可靠性不太放心。如果項目資本金數(shù)量較大時，企業(yè)自有資金又明顯不足，銀行或基金又不能解決時，那么只能采取的解決辦法是“引入純粹的財務(wù)投資人，融資成本達到8%左右” ，[5]融資成本大幅增加，大大降低了項目整體收益率。項目融資，央企、國企解決相對比較容易，可以通過銀行貸款或成立產(chǎn)業(yè)基金來解決；上市公司也可以通過股市定向增發(fā)來解決；非上市民營企業(yè)，解決較為艱難，主要是融資渠道不多，成本較高。

PPP項目融資難、融資貴的主要原因：一是有些項目收益來源不穩(wěn)定，不可靠，沒有穩(wěn)定的、可測的現(xiàn)金流，如不收費的公路、鐵路、橋梁、水利、生態(tài)環(huán)境等項目。項目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營收益，沒有可靠的穩(wěn)定收入來源，其投資收益主要靠財政補貼、購買服務(wù)、匹配資源，但財政部要求每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出不得超過一般公共預算支出比例的10%，導致地方政府用于財政補貼、購買服務(wù)的資金難以有充分保障，匹配資源主要是捆綁其他項目或土地補償開發(fā)，由于土地要實行招拍掛，而招拍掛是出高價者得，萬一有其他企業(yè)愿意出高價購買，那么取得匹配土地并非一定能實現(xiàn)。二是PPP項目質(zhì)押沒有法律保障，銀行無法辦理質(zhì)押貸款。三是PPP項目利潤空間小，回報率低，要求融資成本必須低，否則難有投資收益；四是缺乏退出機制，PPP項目周期一般10年以上，而且大多數(shù)項目約定項目公司股權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，目前只有銀行作為債權(quán)形式進行融資，股權(quán)融資相對較少，導致大量場外資金無法進入PPP市場。

(五)風險分配不合理

根據(jù)財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作操作指南(試行)》的通知要求，PPP項目應當按照風險分配優(yōu)化、風險收益對等和風險可控原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制、市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本之間合理分配項目風險。但是，在已實施的PPP項目中，一些項目存在著風險分擔不合理、缺少約束機制等問題，無法達到政府和社會資本“利益共享、風險共擔、全程合作”的要求。如政策風險、法律風險、環(huán)境風險、工程風險、變更風險、市場價格風險、投資控制風險、財務(wù)風險、運營風險等等，地方政府通常把這些風險推給社會資本，而社會資本沒有足夠的資源和能力去管控風險，輕則造成項目成本大幅上升，重則導致項目投資失敗。另外，由于缺少約束協(xié)調(diào)機制，一旦項目出現(xiàn)重大問題，地方政府常用行政手段進行干預，甚至違背承諾，導致社會資本方利益受損。甚至，還出現(xiàn)上屆政府簽約的PPP項目，下屆政府“不認舊賬”的情況。

四、增強社會資本參與PPP項目的建議

針對以上PPP項目存在的問題，為了擴大PPP項目的參與主體，激發(fā)社會資本特別是民間資本的參與熱情，增大PPP項目的投資簽約率以及PPP項目的落地開工率，建議采取以下措施與對策。

(一)加強PPP項目的頂層設(shè)計

黨的十八屆三中全會明確提出“讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用”以及“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域推廣實施PPP模式，是落實黨的十八屆三中全會精神的重要舉措，也是推動財政體制改革、投融資體制改革和政策創(chuàng)新的根本要求。經(jīng)過近三年實踐，PPP項目在我國正在蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟效益和社會效益正在逐步顯現(xiàn)，的確實現(xiàn)了“四兩撥千斤”和“少花錢、多辦事”的作用，并已成為地方政府穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生、防風險的重要抓手。PPP模式在我國大規(guī)模實施以來，國家在頂層設(shè)計方面已經(jīng)做了大量的工作，對于PPP項目的推廣、應用、管理、有序發(fā)展起著重要作用，但是在實踐中還存在著法律法規(guī)不健全、地區(qū)發(fā)展不平衡、行業(yè)發(fā)展不均衡、項目實施不規(guī)范、準入門檻過高、融資難融資貴、缺乏約束協(xié)調(diào)機制等諸多問題，嚴重影響了PPP項目的健康發(fā)展。為了促進PPP項目的有序、規(guī)范、健康發(fā)展，建議在PPP項目的法律層面、統(tǒng)一規(guī)范、降低融資成本、合理投資回報機制、定價調(diào)整機制、績效考核機制、多元化退出機制、風險合理分擔等方面加強頂層設(shè)計。

(二)對PPP模式進行立法保護

目前，財政部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行等部委雖然已經(jīng)制定出臺了PPP項目的有關(guān)指導性、操作性、管理性文件，但由于受各自管理范圍和行業(yè)限制，都是從各自管理角度出發(fā)，出臺的法規(guī)文件大多各自為政，同時不能兼容和銜接，缺乏全局性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。各地方政府為了推廣各地區(qū)的PPP項目，雖然有針對性地制定了一些地方性規(guī)定和管理辦法，但是這些規(guī)定和辦法都是地方性、局部性、分散化的，也不具有全局性和系統(tǒng)性的作用，特別是法律效力作用不強。由于缺乏國家層面PPP項目的法律法規(guī)，對政府和社會資本在PPP項目合作中的權(quán)利和義務(wù)沒有統(tǒng)一的明確界定，造成政府和社會資本對PPP項目合作，沒有可依據(jù)的國家法律文件形成有效合同關(guān)系，在一定程度上影響了社會資本的投資信心。為建立起PPP項目的法律保障環(huán)境，增強法律保護效用，提出以下三點建議：

(1)盡早對PPP項目進行國家立法。明確界定政府和社會資本的權(quán)利、責任、義務(wù)、風險分擔等問題，規(guī)范和保護PPP項目投資者的合法權(quán)益。

(2)提高PPP項目立法層級。改變目前PPP模式只有地方性法規(guī)和部門規(guī)章，造成PPP項目立法層級不高、法律效力較低的問題。PPP項目立法建議由全國人大或人大常委會制定，或者由國務(wù)院制定有關(guān)行政法規(guī)。

(3)建議成立PPP項目爭議協(xié)調(diào)解決機制。有效地協(xié)調(diào)解決PPP項目實施中出現(xiàn)的違反合同約定的有關(guān)問題。

(三)降低PPP項目的準入門檻

目前PPP項目的準入門檻過高，從已經(jīng)落地實施的PPP項目來看，基本上都是由大型的央企、國企及上市公司所壟斷，民營企業(yè)、中小企業(yè)難有參與的機會。PPP項目不只是央企、國企、上市公司的“高富帥”俱樂部，而應該是整個社會資本包括民營資本共同參與的舞臺。國務(wù)院在《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會資本投資的指導意見》中明確指出：“迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點領(lǐng)域進一步創(chuàng)新投融資機制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用”，“打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)劃，營造權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進一步鼓勵社會資本特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進重點領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給”。因此，為了打破PPP項目的壟斷行為，擴大PPP項目的市場參與主體，讓更多社會資本特別是民營資本參與PPP項目，提出以下幾點建議。

(1)制定統(tǒng)一、公開、透明的PPP項目市場準入標準，為社會資本尤其是民營資本參與PPP項目創(chuàng)造平等條件。

(2)降低PPP項目投標人資格條件要求，特別是要降低對投標人的注冊資本、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、銀行授信、銀行存款的過高要求。因為注冊資本并不能完全代表一個公司全部實力，有些公司注冊資本不大，但經(jīng)濟實力、融資能力、人才隊伍、技術(shù)水平并不低。不能以注冊資本不夠條件為由，把一批優(yōu)秀公司擋在PPP項目之外。

(3)要降低對投標人業(yè)績的過高要求。有些剛成立不久的新公司，即使很有經(jīng)濟實力、管理能力，由于缺乏業(yè)績條件，也不能參與PPP項目投資，造成一批有實力的新公司也被擋在PPP項目門外。

(四)努力破解PPP項目融資難題

PPP項目投資規(guī)模大，資金門檻高，項目實施過程中需要進行大量融資，才能確保項目的順利實施。因此，融資既是PPP項目成功的關(guān)鍵，又是PPP項目的主要短板。目前，PPP項目普遍存在融資難、融資貴的問題，成為制約PPP項目難以落地的主要癥結(jié)之一。為了解決PPP項目融資難、融資貴的問題，建議采取以下措施。

(1)金融機構(gòu)要創(chuàng)新符合PPP項目的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評審方式，積極為PPP模式提供融資支持。鼓勵銀行成立基金直接參股PPP項目合作。如三亞有軌電車PPP項目，項目公司由地方政府、國開基金、社會資本三方組成，政府不具有控股權(quán)，重點在參與和監(jiān)管，國開基金作為項目的融資主體之一，以增資入股形式對項目進行一定金額融資，但不參與項目公司的運營和管理，只按合同約定，按股權(quán)比例參與收益分配，這樣較好地解決項目融資難問題。

(2)創(chuàng)新PPP項目融資方式，由單一從銀行融資，變成從產(chǎn)業(yè)基金、養(yǎng)老基金、保險公司、信托公司以及股權(quán)、債券等多種方式融資，拓寬融資渠道。如山東、江蘇等省已成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，由省政府出資一部分，吸引銀行、保險、信托等金融機構(gòu)和社會資本共同出資，成立規(guī)模龐大的產(chǎn)業(yè)基金，用于解決PPP項目融資問題。

(3)對符合條件的PPP項目運營主體，鼓勵在資本市場上通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資?；蛘咄ㄟ^項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等進行融資。

(五)合理制定PPP項目投資回報率

投資回報率是社會資本衡量是否參與PPP項目合作的關(guān)鍵因素和主要驅(qū)動力，也是社會資本作出投資決策和政府制定投融資政策的重要依據(jù)。 制定過高的投資回報率，顯然增加政府的財政負擔和債務(wù)， 會損害社會公共利益；制定過低的投資回報率，對吸引社會資本參與PPP項目合作缺乏動力。因此，項目架構(gòu)設(shè)計要在防止國有資產(chǎn)流失和社會資本尋求暴利的前提下，既要滿足社會公眾的服務(wù)水準和要求，又要同時滿足社會資本的投資回報需要，科學合理制定PPP項目的投資回報率，吸引更多的社會資本參與PPP項目，以便提供更好更優(yōu)質(zhì)的社會公共服務(wù)。如何制定投資回報率，本文提出以下幾點建議。

表4 各類風險合理分擔情況

(1)制定全國統(tǒng)一的PPP項目投資回報率基準，作為地方政府與社會資本PPP項目合作談判的參考尺度和標準，這有利于解決地方政府與社會資本由于投資回報率“談不攏”或扯皮的問題，從而加快PPP項目落地進程。

(2)按照“使用者付費”和“政府付費”來確定PPP項目的投資回報率。對“使用者付費”PPP項目，可以采用人民銀行發(fā)布的現(xiàn)行長期貸款基準利率基礎(chǔ)上增加3個百分點左右，作為PPP項目投資回報率。對于“政府付費”的PPP項目，可以采用人民銀行發(fā)布的現(xiàn)行長期貸款基準利率基礎(chǔ)上增加2個百分點左右，作為PPP項目投資回報率。

(3)要擴大PPP項目的多種付費方式，采取資本注入、直接投資、投資補助、 貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等方式支持PPP項目的實施，提高社會資本投資回報率，增強PPP項目的吸引力。

(六)合理分配PPP項目的風險承擔

PPP項目的合作，主要是政府與社會資本的合作，因此，PPP項目的風險主要是由政府和社會資本共同承擔，但政府與社會資本在PPP項目合作中，兩者的地位并不對等，政府處在強勢地位，社會資本處在弱勢地位。在風險和收益不對等并發(fā)生糾紛時，地方政府往往采取強制手段進行干預，社會資本利益無法得到保障。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會資本投資的指導意見》中要求“政府和投資者應對PPP項目可能產(chǎn)生的政策風險、商業(yè)風險、環(huán)境風險、法律風險等進行充分論證，完善合同設(shè)計，健全糾紛解決和風險防范機制”。因此，要建立起合理的風險調(diào)整機制，合理分擔項目風險，降低政府和社會資本的雙方風險(見表4)。

當項目因客觀原因造成社會資本方難以收回成本時，政府在合同約定中給予一定補償，使項目達到一定收益率。如三亞建筑廢棄物綜合利用PPP項目，運營期廢棄物供應達不到保底量時，可以延長2年經(jīng)營期，延長期還達不到保底量，政府對保底量差額進行補貼，保證項目的投資收益率。當投資收益較大時，政府在合同約定中可分享相關(guān)收益。如北京地鐵四號線PPP項目，當實際運量低于預測運量時，政府給予一定補償，當實際運量高于預測運量時，政府可分享相關(guān)收益。當投資收益出現(xiàn)暴利等異常情況時，政府在合同中約定可進行調(diào)整，使投資收益回到合理水平。

[ 1 ] 國務(wù)院.關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見(國發(fā)[2014]60號)[EB/OL]. (2014-11-26)[2017-02-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.

[ 2 ] 國務(wù)院辦公廳.轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式指導意見的通知(國辦發(fā)[2015]42號)[EB/OL]. (2015-05-22)[2017-02-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm.[ 3 ] 國家發(fā)展和改革委員會.關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》的通知(發(fā)改投資[2016]2231號)[EB/OL].(2016-10-24)[2017-03-01]. http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201610/t20161027_824150.html.[ 4 ] 袁紫月.PPP項目大數(shù)據(jù)——投資回報率分析[EB/OL]. (2016-10-12)[2017-03-20]. http://mt.sohu.com/20161012/n470120708.shtml.[ 5 ] 莫呂群，劉明.如何破解PPP項目融資難[J].施工企業(yè)管理，2016(9)：35-37.

(責任編輯：周成璐)

China’sPPPprojects:StatusQuoandProblems

WANG Yu

(FinanceServiceSector，HaikouBranchofChinaMerchantsBank,Haikou570125,China)

PPP projects have become the new engine to boost investment, and an important power to stabilize development, optimize structure, overcome weaknesses and improve social welfare in the past three years. Currently, China has become the world’s largest market for PPP projects, however, as PPP grows vigorously in China, problems arise such as low rate of PPP contract signing, inactive participation of private capital, low rate of return on investment as well as difficulty in and high cost of financing and unbalanced risk sharing. The paper proposes the State strengthen top design for PPP, optimize related legislation, increase the confidence of investors, lower access threshold of PPP projects, expand subjects of market participation, solve financing problems and set up an appropriate rate of return on investment so as to achieve normative, orderly and healthy development of PPP projects.

PPP projects; private capital; top design; project financing

10.3969/j.issn. 1007-6522.2017.05.009

2017-03-22

王 彧(1992- )，女 ，海南?？谌恕?招商銀行?？诜中薪鹑谑聵I(yè)部產(chǎn)品經(jīng)理。

D035-3

： A

： 1007-6522(2017)05-0094-12