耕地重金屬治理政策研究：一個(gè)多維分析框架*
——以XX試點(diǎn)區(qū)為例

郝亮，李穎明，劉揚(yáng)

（1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心,北京100029；2.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京100190）

耕地重金屬治理政策研究：一個(gè)多維分析框架*
——以XX試點(diǎn)區(qū)為例

郝亮1，李穎明2，劉揚(yáng)2

（1.環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心,北京100029；2.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院，北京100190）

以風(fēng)險(xiǎn)、資本、政策工具和成本作為切入點(diǎn)，構(gòu)建耕地重金屬治理政策分析框架。與傳統(tǒng)污染治理不同，耕地重金屬污染是一個(gè)“大治理”過(guò)程，利用土壤修復(fù)與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合方式，實(shí)現(xiàn)安全治理污染耕地目標(biāo)，環(huán)境維度風(fēng)險(xiǎn)分散至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等維度。以XX試點(diǎn)區(qū)為例，在梳理耕地重金屬治理政策《湖南重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)實(shí)施方案》基礎(chǔ)上，分析現(xiàn)行政策經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題。結(jié)果表明，從目前試點(diǎn)情況看，耕地重金屬治理政策發(fā)揮積極作用，滿足實(shí)施方案中“農(nóng)民收益不受損”要求，有效降低自然風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；但由于人力資本不足、社會(huì)資本欠缺及政策工具未在數(shù)量與環(huán)節(jié)上合理搭配，政策仍具有完善與優(yōu)化空間。

耕地重金屬治理政策；多維風(fēng)險(xiǎn)；分析框架；試點(diǎn)區(qū)

一、引言

我國(guó)耕地重金屬污染嚴(yán)重，2015年國(guó)土資源部中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局發(fā)布《中國(guó)農(nóng)田地球化學(xué)報(bào)告》顯示，截至2014年，在調(diào)查的9 240萬(wàn)公頃農(nóng)田中，重金屬輕度污染面積526.6萬(wàn)公頃，中、重度污染面積232.5萬(wàn)公頃，共占調(diào)查農(nóng)田面積8.22%（全國(guó)地質(zhì)資料信息網(wǎng)，2015）。重金屬污染不僅降低耕地土壤環(huán)境質(zhì)量，由此帶來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)也給人體健康、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重負(fù)面影響（王玉富，2015；劉娜等，2015）。

重金屬污染農(nóng)田土壤修復(fù)成本高昂，世界范圍內(nèi)無(wú)大規(guī)模治理①治理一詞在文中多次出現(xiàn)，但不同語(yǔ)境下其含義不同，大體分為兩類：與技術(shù)和工程等相關(guān)時(shí)，治理意為treatment；與社會(huì)和政治等相關(guān)時(shí)，治理意為governance。實(shí)踐，僅日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)開(kāi)展小范圍治理工作（中國(guó)環(huán)境修復(fù)網(wǎng)，2015）。但國(guó)情不同，經(jīng)驗(yàn)無(wú)法完全照搬與模仿，我國(guó)必須自主探索出一條耕地重金屬治理之路。2016年初，環(huán)保部長(zhǎng)陳吉寧在“全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議”上明確土壤污染治理的途徑與方向：與國(guó)外不同，我國(guó)土壤污染是一個(gè)“大治理”過(guò)程，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管控，即改變土地利用方式②土地利用方式既包括城市污染土地用途改變，也包括污染耕地種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、還林還草與休耕等，文中主要指后者。，而非簡(jiǎn)單依靠大量資金投入（中國(guó)環(huán)境修復(fù)網(wǎng)，2016）?！按笾卫怼敝竿ㄟ^(guò)拓維方式將某一維度高風(fēng)險(xiǎn)分散至其他維度，并通過(guò)不同主體間密切配合降低系統(tǒng)整體風(fēng)險(xiǎn)。其中，“大”體現(xiàn)為維度多，即領(lǐng)域延伸，從環(huán)境領(lǐng)域擴(kuò)展至社會(huì)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域；“治理”強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)和公民等各種公共和私人組織，通過(guò)正式或非正式制度管理和保護(hù)環(huán)境資源，控制環(huán)境污染并解決環(huán)境沖突（李萬(wàn)新，2008）。具體至耕地重金屬治理領(lǐng)域，依據(jù)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，主要以污染分區(qū)為基礎(chǔ)，通過(guò)行使制度、激勵(lì)、知識(shí)與決策等權(quán)威（Lemos等,2006），調(diào)動(dòng)相關(guān)治理主體積極性，確保農(nóng)產(chǎn)品重金屬達(dá)標(biāo)。

簡(jiǎn)言之，“大治理”是利用系統(tǒng)的觀點(diǎn)看待耕地重金屬治理，將環(huán)境維度風(fēng)險(xiǎn)分散至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等維度，通過(guò)不同維度資源合理配置、協(xié)同與優(yōu)化降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，大幅壓縮治理成本，是技術(shù)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等多重約束下的最優(yōu)選擇，符合我國(guó)國(guó)情的最佳路徑。因此，本研究以風(fēng)險(xiǎn)、資本、政策工具與成本為基礎(chǔ)，構(gòu)建耕地重金屬治理政策分析框架，初步總結(jié)現(xiàn)行政策經(jīng)驗(yàn)與問(wèn)題，以XX試點(diǎn)區(qū)為例展開(kāi)詳細(xì)論述，以期增強(qiáng)政策科學(xué)性、合理性與有效性。

二、分析框架

（一）研究方法

研究方法選擇取決于研究目標(biāo)、研究問(wèn)題特點(diǎn)、研究資料可獲取性等方面，本文研究目標(biāo)決定研究方法為案例分析法。案例研究作為社會(huì)科學(xué)基本方法，目的在于彌補(bǔ)定量分析不足，以便采取相應(yīng)解決方法。根據(jù)案例，研究者可通過(guò)選取與分析具體情景獲得所需信息。本文以風(fēng)險(xiǎn)、資本、政策工具與成本構(gòu)建分析框架，作為XX試點(diǎn)區(qū)耕地重金屬治理案例研究視角。

（二）基本概念

構(gòu)建分析框架前，需明確基本概念，即資本、風(fēng)險(xiǎn)、政策工具和成本。關(guān)于資本，鑒于研究對(duì)象涉及不同維度，本文采用廣義定義，具體包括自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人力資本（諸大建，2008）。具體而言，自然資本指耕地土壤重金屬含量；經(jīng)濟(jì)資本包括控鎘物資、裝備與資金；社會(huì)資本指耕地重金屬治理過(guò)程中相關(guān)主體社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與規(guī)范；人力資本由年齡、健康狀況、知識(shí)稟賦與技術(shù)培訓(xùn)等因素決定。

關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)，本文采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織ISO發(fā)布的《ISO Guide 73:2009風(fēng)險(xiǎn)管理——術(shù)語(yǔ)》中定義：“不確定性對(duì)目標(biāo)的影響”，相較以往定義，包容性與實(shí)用性更強(qiáng)。具體而言，（1）不確定性，指對(duì)事件及其后果或可能性的信息缺失或了解片面的狀態(tài)；（2）目標(biāo)，可在不同方面、不同層次上理解；（3）影響，可正可負(fù)，突破原有研究偏重于負(fù)面影響的范疇（劉新立，2014）。為與資本分類相對(duì)應(yīng)，本文在橫向上將風(fēng)險(xiǎn)劃分為自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人力風(fēng)險(xiǎn)③文中自然風(fēng)險(xiǎn)指耕地土壤重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)指相關(guān)者收入損益風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)和人力風(fēng)險(xiǎn)分別指社會(huì)資本和人力資本不足引發(fā)的衍生風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等。，縱向上分為協(xié)變和異質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)，前者對(duì)其他資本影響較大，后者影響較小。

關(guān)于政策工具，政策本質(zhì)上是由一系列基本工具組合形成的政策工具序列，政策工具反映政策制定者意圖和價(jià)值觀（陳振明，2003），一般可分為供給型、環(huán)境型和需求型三類（黃棟等，2014）。供給型政策工具主要發(fā)揮推動(dòng)作用，如科研經(jīng)費(fèi)投入、控鎘物資發(fā)放與技術(shù)培訓(xùn)等；環(huán)境型政策工具主要由產(chǎn)品與技術(shù)示范及政府制定的約束性政策法規(guī)構(gòu)成，用以構(gòu)建利于控鎘措施落實(shí)的外部氛圍；需求型政策工具則從農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境品質(zhì)市場(chǎng)需求角度拉動(dòng)措施落地。

關(guān)于成本，本文采用廣義定義，分為顯性與隱性成本，顯性成本指對(duì)資源耗費(fèi)的歷史記錄，一般在會(huì)計(jì)賬戶中以一定貨幣價(jià)值計(jì)量（高妮妮等，2014）。在耕地重金屬治理中，可進(jìn)一步劃分為以購(gòu)買(mǎi)第三方落實(shí)控鎘產(chǎn)品或服務(wù)、補(bǔ)償農(nóng)戶收益損失等為核心的直接成本，以及研發(fā)投入、部門(mén)管理支出、產(chǎn)品與技術(shù)示范、產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等間接成本（阿儒涵等，2015）。但僅計(jì)量顯性成本無(wú)法客觀真實(shí)反映全部成本，必須結(jié)合隱性成本才能為決策者提供可靠信息。相對(duì)于顯性成本，隱性成本由于隱蔽性和無(wú)形性等特點(diǎn)未在傳統(tǒng)會(huì)計(jì)賬戶中以貨幣計(jì)量（Yang，2008），雖易被忽略，如人力資本和社會(huì)資本，但很大程度上影響組織管理決策與政策執(zhí)行效果。

（三）分析框架

資本、風(fēng)險(xiǎn)、政策工具與成本間邏輯關(guān)系見(jiàn)圖1，首先識(shí)別與分析“大治理”思路下耕地重金屬污染中風(fēng)險(xiǎn)在不同維度擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移情況，研究不同維度風(fēng)險(xiǎn)對(duì)資本影響；資本會(huì)反向影響風(fēng)險(xiǎn)，如人力資本和社會(huì)資本不足時(shí)會(huì)放大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；政策風(fēng)格和不同形態(tài)資本也影響政策工具選擇和成本支出；如何合理選擇與設(shè)計(jì)政策工具，通過(guò)引導(dǎo)、激勵(lì)與調(diào)整關(guān)系等方式以最小代價(jià)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是顯性成本與隱性成本關(guān)注重點(diǎn)。由于上述過(guò)程緊密相連，及時(shí)獲取各方反饋十分重要。因此，信息交換需貫穿全過(guò)程；最后分析框架不應(yīng)為線性過(guò)程，而是通過(guò)實(shí)踐反饋不斷迭代與優(yōu)化。

圖1 耕地重金屬治理政策分析框架

資本、風(fēng)險(xiǎn)、政策工具與成本主要以兩種方式相互作用：（1）風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)影響資本而遷移。如重金屬最先破壞耕地自然資本，不采取阻控措施時(shí)，重金屬?gòu)耐寥老蜣r(nóng)產(chǎn)品遷移，超標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品降低農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)資本，消費(fèi)者食用不達(dá)標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品影響健康等人力資本，政府、農(nóng)戶、消費(fèi)者間信任度下降，造成社會(huì)資本損失，風(fēng)險(xiǎn)從環(huán)境向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)維度轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散；（2）為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，需合理選擇與搭配政策工具，通過(guò)優(yōu)化組合等方式配置資本，以降低成本。如可通過(guò)發(fā)放石灰和重金屬鈍化劑、鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者調(diào)整種植結(jié)構(gòu)與開(kāi)展控鎘農(nóng)藝措施培訓(xùn)等供給型政策工具，應(yīng)對(duì)耕地與農(nóng)產(chǎn)品重金屬超標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)；運(yùn)用產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)等需求型政策工具方式降低農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求不穩(wěn)定造成的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品末端檢測(cè)等環(huán)境型政策工具，確保重金屬超標(biāo)農(nóng)產(chǎn)品不進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，保障人力資本和社會(huì)資本不受損；上述措施旨在降低耕地重金屬治理社會(huì)總成本。

總體而言，相較于單純關(guān)注自然風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，基于資本、風(fēng)險(xiǎn)、政策工具與成本構(gòu)建的分析框架考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與人力風(fēng)險(xiǎn)，為政策全面、精確與高效調(diào)控提供可能。

三、案例分析

（一）試點(diǎn)區(qū)實(shí)施方案現(xiàn)狀

XX試點(diǎn)區(qū)是糧食種植大市，糧食種植面積300多萬(wàn)畝，同時(shí)也是耕地重金屬污染主要區(qū)域，全市試點(diǎn)區(qū)域面積37.3萬(wàn)畝，占糧食種植面積12.4%。為有效控制耕地重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)，2014～2016年，湖南省農(nóng)業(yè)委員會(huì)制定并完善《湖南重金屬污染耕地修復(fù)及農(nóng)作物種植結(jié)構(gòu)調(diào)整試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施方案）④每年實(shí)施方案依據(jù)前一年政策落實(shí)情況修訂與完善，如2015年實(shí)施方案采用政府購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)方式克服2014年農(nóng)戶施用石灰效果差的缺點(diǎn)。。實(shí)施方案依據(jù)農(nóng)田土壤與稻米遭受重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)程度按區(qū)域劃分⑤各區(qū)劃分按農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部稻田鎘污染等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，將土壤鎘含量＞1.0mg/kg、稻米鎘含量＞0.4mg/kg，列為替代種植區(qū)；土壤鎘含量≤1.0mg/kg、稻米鎘含量＞0.4mg/kg，列為管控專產(chǎn)區(qū)；稻米鎘含量0.2～0.4mg/kg，列為達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)。，并在全面推廣VIP⑥根據(jù)水稻鎘吸收積累規(guī)律，湖南省集成組裝VIP和VIP+n技術(shù)模式（V是指低鎘品種、I是指調(diào)節(jié)灌溉、P是指調(diào)節(jié)pH值，n表示在VIP技術(shù)基礎(chǔ)上添加生物菌肥、硅肥、硒肥等）。降鎘技術(shù)基礎(chǔ)上，針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)措施（見(jiàn)表1～3）。

表1 耕地環(huán)境質(zhì)量改善政策內(nèi)容

表2 保障糧食安全政策內(nèi)容

表3 促進(jìn)措施落實(shí)政策內(nèi)容

續(xù)表3

課題組于2014～2017年對(duì)試點(diǎn)區(qū)開(kāi)展多輪調(diào)研，從目前進(jìn)展看，試點(diǎn)工作雖取得成績(jī)，但政策方面存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和資本的理解與認(rèn)知不全面，存在割裂現(xiàn)象，以及由此產(chǎn)生較高政策執(zhí)行成本；政策工具更多運(yùn)用供給型政策，未充分發(fā)揮需求型與環(huán)境型政策工具作用；同時(shí)，部分政策，如良種與控鎘物資補(bǔ)貼、糧食最低收購(gòu)價(jià)等屬于WTO農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中應(yīng)著力減少的“黃箱”政策。

實(shí)施方案充分重視試點(diǎn)區(qū)自然風(fēng)險(xiǎn)和農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，41項(xiàng)措施中，管控自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)手段多達(dá)36項(xiàng)⑦很多措施兼具管控多重風(fēng)險(xiǎn)作用，如土壤與農(nóng)產(chǎn)品加密檢測(cè)等，故存在重復(fù)計(jì)算。。如以施用石灰與重金屬鈍化劑等方式應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)改種鎘低積累水稻品種、增施葉面肥與有機(jī)肥、水分調(diào)控與改變種植結(jié)構(gòu)等方式保障農(nóng)產(chǎn)品達(dá)標(biāo)，并與政府兜底農(nóng)戶收益政策相結(jié)合，降低農(nóng)民經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。其中，自然風(fēng)險(xiǎn)屬于純粹風(fēng)險(xiǎn)，只有損失機(jī)會(huì)無(wú)獲利機(jī)會(huì)；種植結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)屬于投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，既存在損失可能性，也存在獲利可能性，既取決于試點(diǎn)區(qū)人力與社會(huì)資本狀況，又取決于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求關(guān)系。

耕地重金屬治理涉及多種資本，面臨多重風(fēng)險(xiǎn)：橫向上，既有重金屬污染造成的自然風(fēng)險(xiǎn)，也有相關(guān)者間關(guān)系錯(cuò)位帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，還有部分主體能力不足等衍生的人力風(fēng)險(xiǎn)，更有種植結(jié)構(gòu)調(diào)整中各方面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；縱向上，自然、人力和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，大多試點(diǎn)區(qū)屬于協(xié)變風(fēng)險(xiǎn)；僅經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)取決于相關(guān)者自身努力，屬于異質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，降低系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)需統(tǒng)籌三個(gè)維度上四種資本，忽視任何資本均影響治理效果。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)政策中供給型政策工具主要通過(guò)影響人力資本、資金支持和基礎(chǔ)設(shè)施等，改善相關(guān)要素配比，擴(kuò)大控鎘物資與技術(shù)供給。具體表現(xiàn)為控鎘物資研發(fā)與生產(chǎn)、技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與完善及資金投入等；環(huán)境型政策工具通過(guò)間接影響促進(jìn)控鎘措施落實(shí)，主要影響控鎘農(nóng)資補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品末端檢測(cè)與管控、“四專一封閉”、法律法規(guī)及新產(chǎn)品與新技術(shù)示范等因素，鼓勵(lì)相關(guān)措施落實(shí)。其中，農(nóng)產(chǎn)品末端檢測(cè)、“四專一封閉”及新產(chǎn)品與新技術(shù)示范為最主要環(huán)境型政策工具；需求型政策工具更注重創(chuàng)造相關(guān)主體需求、開(kāi)拓和穩(wěn)定市場(chǎng)環(huán)境，主要通過(guò)政策支持與引導(dǎo)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等手段擴(kuò)大市場(chǎng)需求，加速控鎘措施落地。

（二）實(shí)施方案存在問(wèn)題

四種資本中，試點(diǎn)區(qū)較重視自然資本和經(jīng)濟(jì)資本，但因?qū)θ肆Y本與社會(huì)資本關(guān)注不足，在41項(xiàng)措施中僅占15項(xiàng)，未能更好地控制自然與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、降低顯性與隱性成本。同時(shí)，在政策工具選擇上，更多運(yùn)用供給型政策工具，需求型與環(huán)境型政策工具選用明顯不足。

1.人力資本不足，難以消除自然與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)施方案中關(guān)于成本構(gòu)成，直接成本16項(xiàng)，間接成本26項(xiàng)⑧由于表3中農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)損及不可預(yù)見(jiàn)中兼含直接成本與間接成本，成本分解后相加之和為42，非41。，間接成本項(xiàng)占比較高，一定程度表明試點(diǎn)過(guò)程中人力資本較欠缺。同時(shí)，人力資本投入較少，僅占總經(jīng)費(fèi)19.21%；其中，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)與培育經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)費(fèi)占比僅4.75%。以相關(guān)者能力為主要內(nèi)涵的人力資本，如科研人員專業(yè)素質(zhì)、基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣員業(yè)務(wù)能力、地方糧庫(kù)人員配置與對(duì)超標(biāo)糧食后續(xù)處理能力、農(nóng)民對(duì)新品種與新技術(shù)接受與學(xué)習(xí)能力、農(nóng)業(yè)新型生產(chǎn)主體經(jīng)營(yíng)能力及新聞媒體專業(yè)素質(zhì)等，均對(duì)試點(diǎn)區(qū)自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生重要影響。

具體而言，科研人員專業(yè)素質(zhì)很大程度上影響技術(shù)有效性?，F(xiàn)有技術(shù)無(wú)法徹底消除試點(diǎn)區(qū)自然風(fēng)險(xiǎn)。從2014～2016年實(shí)施效果看，仍無(wú)法完全消除水稻重金屬超標(biāo)導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，VIP技術(shù)能否穩(wěn)定、有效阻控重金屬?gòu)耐寥老蜃魑锵蚣Z食轉(zhuǎn)移尚需多年田間試驗(yàn)驗(yàn)證；其次，由于體制不順、機(jī)制不活、隊(duì)伍不穩(wěn)和保障不足等原因，我國(guó)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)在過(guò)去存在“線斷、網(wǎng)破、人散”現(xiàn)象，雖近年在激勵(lì)機(jī)制方面有所改善（申紅芳等，2012），但農(nóng)技員在應(yīng)對(duì)VIP等復(fù)雜技術(shù)推廣業(yè)務(wù)能力時(shí)仍捉襟見(jiàn)肘；第三，實(shí)施“四專一封閉”地方糧庫(kù)未設(shè)置專職檢測(cè)人員，固定檢測(cè)設(shè)備也難以實(shí)現(xiàn)臨田檢測(cè)。2015年起改為入庫(kù)前檢測(cè)一定程度改善上述狀況，但超標(biāo)糧食后續(xù)處理仍存在問(wèn)題，尚無(wú)有效利用渠道化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)；第四，試點(diǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者老齡化趨勢(shì)明顯，受教育程度低是其學(xué)習(xí)能力差重要原因（蔣和平，2016）。同時(shí)戶均耕地面積小，種植業(yè)占家庭收入比重低導(dǎo)致農(nóng)戶治理意愿不強(qiáng)。最后，試點(diǎn)區(qū)耕地流轉(zhuǎn)剛起步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化程度不高，種植大戶與農(nóng)業(yè)合作社等新型主體發(fā)育不完善，落實(shí)控鎘措施能力不足。綜上可知，人力資本投入不足是制約化解試點(diǎn)區(qū)自然與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的重要瓶頸。

2.社會(huì)資本欠缺，顯性與隱性成本較高

相關(guān)主體明確分工與有效協(xié)同是提高鎘污染耕地安全利用成效和組織效率的關(guān)鍵。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前政府-市場(chǎng)-社會(huì)構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)不健全與政府部門(mén)間行政規(guī)范不合理導(dǎo)致社會(huì)資本降低，是政策執(zhí)行中顯性成本⑨由于資料涉密，無(wú)法提供各項(xiàng)措施配套具體資金數(shù)額，僅提供占比情況。如上文中人力資本投資占比情況及此處顯性成本構(gòu)成：直接成本占比約68.66%，間接成本31.34%。和隱性成本較高的重要原因。

具體表現(xiàn)為政府越位及政府、市場(chǎng)與社會(huì)缺位。一方面，就農(nóng)業(yè)主管部門(mén)而言，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域越位干預(yù)擾亂市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成腐敗。如為克服農(nóng)村勞動(dòng)力短缺和分散播撒成本高等缺點(diǎn)，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)采取購(gòu)買(mǎi)第三方服務(wù)方式施用石灰，取得較好效果。但由于農(nóng)業(yè)主管部門(mén)未退出采購(gòu)環(huán)節(jié)，部門(mén)利益驅(qū)使導(dǎo)致施用石灰質(zhì)量較差，以次充好；再如農(nóng)業(yè)主管部門(mén)以“兜底”方式確保調(diào)整種植結(jié)構(gòu)農(nóng)戶收益不降低，但從執(zhí)行情況看，兩方面問(wèn)題難以避免：一是農(nóng)戶眾多、核查程序繁瑣，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與人員配置難以應(yīng)對(duì)，間接成本高昂；二是權(quán)利尋租可能性將大幅增加。農(nóng)業(yè)主管部門(mén)越位不僅提高顯性成本，且運(yùn)動(dòng)員與裁判員雙重身份不利于其發(fā)揮監(jiān)管者職責(zé)。越位同時(shí)，政府也存在缺位現(xiàn)象。鎘污染耕地安全利用雖由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)主導(dǎo)，但“土十條”明確指出需環(huán)境主管部門(mén)緊密配合。實(shí)際中，由于環(huán)境主管部門(mén)不是“牽頭單位”，部門(mén)間職責(zé)存在交叉，導(dǎo)致各自所屬機(jī)構(gòu)在試點(diǎn)工作中未能有效協(xié)同，甚至在實(shí)施方案任務(wù)中環(huán)境主管部門(mén)分工缺失，相關(guān)部門(mén)缺位是政策執(zhí)行隱性成本增加主要原因。另一方面，試點(diǎn)區(qū)市場(chǎng)與社會(huì)缺位現(xiàn)象普遍存在。如為激勵(lì)農(nóng)戶改種低鎘水稻品種，農(nóng)業(yè)主管部門(mén)在試點(diǎn)期間采取免費(fèi)發(fā)放政策，提高政策直接成本。但由于此方式未考慮農(nóng)資流通主體利益訴求，致使低鎘種子負(fù)面信息⑩負(fù)面信息指試點(diǎn)初期提供鎘低積累種子抗倒伏與抗病蟲(chóng)害等性狀較差?？浯螅霈F(xiàn)部分農(nóng)戶將低鎘種子喂雞、喂魚(yú)等現(xiàn)象，這是典型政府不恰當(dāng)干預(yù)造成的市場(chǎng)缺位，甚至引發(fā)市場(chǎng)主體負(fù)面作用。

3.政策工具類型失調(diào)，政策效果欠佳

由表1～3可知，政策內(nèi)容41項(xiàng)，其中供給型政策工具使用最多，達(dá)29項(xiàng)；其次是環(huán)境型政策工具，計(jì)7項(xiàng)；需求型政策工具最少，僅5項(xiàng)。供給型政策工具使用居多說(shuō)明政府部門(mén)充分重視研發(fā)、生產(chǎn)與推廣等工作，初步形成促進(jìn)控鎘物資與技術(shù)供給的良好局面；具體表現(xiàn)為修復(fù)治理技術(shù)、作物替代區(qū)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、稻草移除、鎘低積累作物品種篩選與選育、鎘低積累水稻品種推廣與鑒定以及修復(fù)機(jī)理研究及技術(shù)優(yōu)化等在政策內(nèi)容上占據(jù)主導(dǎo)。采用VIP+n修復(fù)技術(shù)模式標(biāo)準(zhǔn)化、創(chuàng)新組織實(shí)施與經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制、農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)損及不可預(yù)見(jiàn)等環(huán)境型政策工具，說(shuō)明目前政策試圖營(yíng)造有利于控鎘措施落實(shí)的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)環(huán)境。根據(jù)一般經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，需求是刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要因素，而實(shí)施方案中需求型政策工具較少，僅污染耕地檢測(cè)與修復(fù)治理效果評(píng)價(jià)、土壤與農(nóng)產(chǎn)品加密檢測(cè)兩類，說(shuō)明目前政策在拉動(dòng)相關(guān)主體控鎘措施需求方面關(guān)注不足。

通過(guò)上述分析可知，實(shí)施方案在政策工具選用上存在兩方面問(wèn)題。第一，政策工具類型分布不均。目前政策工具集中于供給層面，在41項(xiàng)中占70.73%；環(huán)境和需求層面政策工具比例較少，分別僅為17.07%和12.20%。政府對(duì)政策工具使用過(guò)于單一，過(guò)分關(guān)注供給型政策工具，忽視環(huán)境型政策工具對(duì)耕地鎘污染治理措施落實(shí)環(huán)境的營(yíng)造作用及需求型政策工具拉動(dòng)作用；第二，政策工具在治理過(guò)程不同環(huán)節(jié)數(shù)量失衡。根據(jù)政策內(nèi)容梳理，現(xiàn)行政策工具主要作用于科研投入、耕地土壤修復(fù)治理與農(nóng)作物種植等環(huán)節(jié)，表明政府部門(mén)更重視前端，中后端缺乏優(yōu)化與刺激環(huán)境和需求的政策工具。政策設(shè)計(jì)不足導(dǎo)致政策工具形式單一，未能建立農(nóng)產(chǎn)品環(huán)境質(zhì)量末端倒逼機(jī)制，缺乏促進(jìn)控鎘措施落地的經(jīng)濟(jì)-社會(huì)環(huán)境。

四、結(jié)論

環(huán)境質(zhì)量改善與糧食安全雙重目標(biāo)及資金與技術(shù)雙重約束決定我國(guó)耕地重金屬污染的“大治理”過(guò)程，應(yīng)采取土壤修復(fù)與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合方式，實(shí)現(xiàn)《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出的污染土壤安全利用目標(biāo)，使原本環(huán)境維度風(fēng)險(xiǎn)向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等更多維度轉(zhuǎn)移。為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移與擴(kuò)散，現(xiàn)行政策從耕地鎘污染治理全過(guò)程角度提出應(yīng)對(duì)措施。

本文構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)、資本、政策工具和成本為基本要素的分析工具，在梳理試點(diǎn)區(qū)實(shí)施方案現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分別從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三個(gè)維度分析。結(jié)果表明，現(xiàn)行政策在耕地鎘污染治理中發(fā)揮積極作用，供給型經(jīng)濟(jì)政策的廣泛使用，滿足實(shí)施方案中“農(nóng)民收益不受損”基本要求，有效降低試點(diǎn)區(qū)自然風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，但由于對(duì)三個(gè)維度上四種資本統(tǒng)籌不足，試點(diǎn)政策仍存在優(yōu)化與提升空間。

第一，以各相關(guān)方能力為主要內(nèi)涵的人力資本是政策能否有效落實(shí)的關(guān)鍵。從調(diào)研情況看，科研人員技術(shù)儲(chǔ)備不足，基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣隊(duì)伍應(yīng)對(duì)復(fù)雜技術(shù)能力不足，執(zhí)行“四專一封閉”的地方糧庫(kù)未設(shè)置專職人員，試點(diǎn)區(qū)農(nóng)戶年齡偏大、主動(dòng)學(xué)習(xí)意愿不強(qiáng)，新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育不完善。加之實(shí)施方案對(duì)人力資本投入過(guò)少，占比不足總經(jīng)費(fèi)20%，人力風(fēng)險(xiǎn)使試點(diǎn)過(guò)程中自然與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)難以徹底消除。

第二，政府-市場(chǎng)-社會(huì)構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)不健全，政府越位及政府、市場(chǎng)與社會(huì)缺位等現(xiàn)象同時(shí)存在。另外，政府部門(mén)間行政規(guī)范不合理，農(nóng)業(yè)與環(huán)保部門(mén)在耕地重金屬治理中權(quán)責(zé)不明確，各方難以有效協(xié)同，較低的社會(huì)資本難以克服社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)行政策顯性與隱性成本提高。

第三，與供給型政策工具相比，環(huán)境型與需求型政策工具數(shù)量明顯不足，后兩者僅為前者41%。在治理環(huán)節(jié)上，現(xiàn)行方案更重視前端研發(fā)、生產(chǎn)與推廣等工作，缺乏中、后端對(duì)環(huán)境和需求優(yōu)化與刺激的措施手段，信息反饋與政策優(yōu)化渠道不順暢，很大程度阻礙控鎘措施有效落實(shí)。

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Research on Heavy Metal Treatment Policy of Farmland: A Multidimensional Analysis Framework——Taking XX Pilot Area as an Example

HAO Liang1,LI Yingming2,LIU Yang2
（1.Policy Research Center for Environment and Economy,Ministry of Environmental Protection,Beijing 100029,China; 2.Institutes of Science and Development,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China）

An analytical framework for the policy of heavy metal treatment in farmland was constructed with the concepts of risk,capital,policy tool and cost.Unlike traditional pollution control,a"great governance"was needed by heavy metal pollution control in farmland,with the combination of soil remediation and planting structure adjustment to achieve the target of secure using contaminated farmland. This made the risks of environment dispersed into economy,society and other dimensions,so a systematic way was needed to reduce these risks.On the basis of combing the"Hunan Province heavy metal pollution farmland restoration and crop planting structure adjustment pilot implementation plan"and taking XX pilot area as an example,the advantages and disadvantages of current policies were analyzed.The results showed that the policy of farmland heavy metal pollution control played a positive role,which met the requirements of no damage to farmer's income of the implementation program proposed,and reduced natural risk and farmers'economic risk effectively.However,lacking of human and social capital,as well as unreasonable collocation of policy tools in quantity and process,there is still some room for the perfection and optimization of policies.

farmland heavy metals treatment policy;multidimensional risk;analysis framework;pilot area

F301.21

A

1674-9189（2017）04-0061-10

*項(xiàng)目來(lái)源：農(nóng)業(yè)部公益性行業(yè)（農(nóng)業(yè)）科研專項(xiàng)項(xiàng)目子課題（201403014-6）。

郝亮（1987-），男，博士，助理研究員，研究方向：農(nóng)業(yè)環(huán)境政策與環(huán)境信息公開(kāi)。