鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變的互動邏輯

黃建紅，顏佳華

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變的互動邏輯

黃建紅，顏佳華

(湖南農業(yè)大學東方科技學院，湖南長沙，410128；湘潭大學公共管理學院，湖南湘潭，411105)

選擇具有一定代表性和典型性的長沙市望城區(qū)為例，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整歷史梳理，發(fā)現(xiàn)：中華人民共和國成立以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃主要經歷了中華人民共和國成立初期的“人民公社階段”、改革開放時期的“區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段”、市場經濟發(fā)展時期的“撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”及城鄉(xiāng)一體化時期的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道”四次變化。 同時，與四次變化相對應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自建立以來，也經歷了中華人民共和國成立初期的“全能型管理”職能模式、改革開放時期的“偏重鄉(xiāng)村發(fā)展”職能模式、市場經濟時期的“鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)并重”職能模式及城鄉(xiāng)一體化時期的“偏重城鎮(zhèn)發(fā)展”職能模式等一系列職能轉變。因維護基層社會政治穩(wěn)定、促進農村經濟向前發(fā)展的需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變互動。這種互動邏輯對于我國當前和未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革具有重要的指導和啟示作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；行政區(qū)劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制；長沙市望城區(qū)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建制的行政區(qū)劃調整，根植于我國近現(xiàn)代特殊歷史背景、行政層級和行政建制的基礎上，為了配合政治體制改革，提高公共資源配置的效率，適應城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展需要，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行的行政區(qū)域重新配置。近年來，為了整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展資源，拓展和優(yōu)化發(fā)展空間，解放和發(fā)展農村生產力，加快推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化和信息化，完善農村社會治理體制，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設，各級省委、省政府啟動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整改革。如：2013年，貴州省為了優(yōu)化行政管理體制、提高基層政府管理社會的能力，全面開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整工作，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局由“量多面廣”向“適度集中”轉變，并樹立了貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的“獨山樣本”，貴州獨山縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“瘦身”成8個；2014年，陜西省為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全面深化農村綜合改革，陜西省委、省政府開展了合理調整規(guī)模、加快職能轉變的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整工作，減少了204個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增加了75個街道辦事處；2015年，為破解基層治理能力的瓶頸制約，湖南省啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整改革工作方案，主要目標任務為合并小微鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全省合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)500個以上，以此為契機，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務能力。

這種調整不僅在空間上改變了行政區(qū)域關系，還對區(qū)域經濟發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能等方面產生了深遠的影響。行政區(qū)是行政管理體制的載體，行政區(qū)的劃分是為了對領土管理的方便，行政管理體制的改革和政府治理能力的現(xiàn)代化推動著行政區(qū)劃調整。而行政區(qū)劃設置是否科學合理，關系到行政管理職能能否順暢運行、生產力布局是否科學合理等等。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的大趨勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整能否推動著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變？鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變之間的相互關系可否具有規(guī)律性？ 通過查詢文獻發(fā)現(xiàn)，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的研究很多[1]，關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變研究更是讓人眼花繚亂[2]，但多是對這兩個現(xiàn)象分別進行研究，較少有研究嘗試深入考察這兩者之間相互關系，并探究其相互之間的演變規(guī)律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變兩者之間有何聯(lián)系、兩者如何互動、存在何種發(fā)展規(guī)律等問題，需要從實踐中進行認真考察，并從理論上進行分析探討，以創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，對現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革予以指導。本文即從湖南省長沙市望城區(qū)歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整出發(fā)，以馬克思的辯證唯物主義與歷史唯物主義為指導，本著由個別到一般，再由一般到個別的分析邏輯，通過歷史和現(xiàn)實的考察，結合理論與實踐，以尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變之間的互動邏輯，為當前和未來與之相關的各項改革提供可資借鑒的思路和啟示。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的歷史梳理

行政區(qū)劃是指為實現(xiàn)國家的行政管理、治理與建設，依據(jù)經濟水平、政權建設、歷史沿革以及人口、文化、地理條件等因素，對領士依照法律法規(guī)劃分為若干個不同等級、層次和大小的行政區(qū)域，并在各個不同的地區(qū)設立與其級別對等的政府機構，對當?shù)剡M行行政管理，提供公共產品和公共服務[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的行政區(qū)劃單位，處于城之末，農之首，是現(xiàn)有縣級區(qū)域乃至整個省域城鎮(zhèn)化建設體系中的重要組成部分。中華人民共和國成立以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃幾經變革，主要經歷了四次變化，分別是中華人民共和國成立初期的“人民公社階段”、改革開放時期的“區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)階段”、市場經濟發(fā)展時期的“撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”到城鄉(xiāng)一體化時期的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道”。 通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整進行歷史梳理，了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的歷史脈絡，總結其形成、演變規(guī)律，可以發(fā)現(xiàn)值得我們借鑒的經驗，對于現(xiàn)在和將來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整具有重要的啟示意義。

本文選擇筆者所調研的長沙市望城區(qū)為例，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整歷史梳理。望城地處湘中東北，沿洞庭湖區(qū)與長衡丘陵的結合部、湘江下游兩岸，地勢由南向北傾斜。東連長沙市城區(qū)、長沙縣，南接岳麓區(qū)，西界寧鄉(xiāng)縣，西北交益陽市赫山區(qū)，北連湘陰縣，東北鄰汨羅市。中華人民共和國成立以來，隨著望城鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會發(fā)展和城市化進程的不斷推進，望城共經歷了以下四次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，其調整過程具有一定的代表性和典型性，對其他地區(qū)有著廣泛的借鑒意義。

(一) 中華人民共和國成立初期(1951—1983年)：人民公社階段

1949年中華人民共和國成立，標志著中國歷史新紀元的開始。1950年12月，政務院頒布《鄉(xiāng)(行政村)人民代表大會組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，規(guī)定鄉(xiāng)與行政村并存，同為縣領導下的基層行政區(qū)域。1958年全國實行農村人民公社化，鄉(xiāng)建制被人民公社所取代，人民公社成為農村基層行政建制。

1951年6月25日，長沙專署民政字第61號令宣布成立望城縣人民政府。7月，全縣劃分為15區(qū)，轄67鄉(xiāng)5鎮(zhèn)。1958年10月，全縣撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成立9個人民公社，見表1[4]。人民公社一般是由原來幾個鄉(xiāng)合并而成的，人民公社數(shù)較鄉(xiāng)數(shù)大大減少。

(二) 改革開放時期(1984—1995年)：區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn) 階段

改革開放之初，我國出現(xiàn)了最早的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整。1982年12月，五屆全國人大五次會議修訂頒布的新憲法重新規(guī)定：“縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?！盵5]新憲法正式規(guī)定由鄉(xiāng)和鎮(zhèn)(民族鄉(xiāng))體制取代人民公社體制。1983 年 10 月，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，從此，各地的“人民公社體制”向現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制轉型，鄉(xiāng)和鎮(zhèn)(民族鄉(xiāng))取代了人民公社成為農村基層政區(qū)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整大幕拉開最重要的一年是1986年，當時中央下達了《關于加強農村基層政權建設工作的通知》，“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”工作陸續(xù)在全國各地開展，各地區(qū)為加強區(qū)劃管理，設置了“區(qū)公所”作為縣級政府的派出機構，實行“區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)”管理。這是我國改革開放后對農村基層政權建設工作的一次重要探索。在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整中，1987年，望城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整為7個區(qū)、1個區(qū)級鎮(zhèn)；30個鄉(xiāng)、5個鄉(xiāng)級鎮(zhèn)、2個縣屬場，見表2①。

表1 望城縣1958年10月人民公社區(qū)劃

表2 望城縣1987年區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃

(三) 市場經濟發(fā)展時期(1995—2005年)：撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)

隨著十多年來農村改革的深入和經濟的發(fā)展，農村情況發(fā)生了很大變化，特別是農村市場經濟的發(fā)展，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供多方面的服務。區(qū)公所作為縣市區(qū)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構，在鞏固農村基層政權和指導農業(yè)生產上發(fā)揮過重要作用，但隨著社會主義市場經濟的建立和飛速發(fā)展，區(qū)公所已經不再適應鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的要求。1995年開始，以順應生產力發(fā)展的要求，遵循區(qū)域經濟發(fā)展規(guī)律，遵照中央關于機構改革的指示精神，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職能，理順縣市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系，各省開始了撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、簡政放權工作。

望城縣在此次撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)工作中，撤銷霞凝、銅官、靖港、高塘嶺、白箬、 蓮花、 坪塘7個區(qū)公所。城關鎮(zhèn)更名為高塘嶺鎮(zhèn)，鎮(zhèn)人民政府駐地郭亮北路熊家塘。調整后全縣設14個鎮(zhèn)7個鄉(xiāng)。1996年6月19日，霞凝鄉(xiāng)劃歸長沙市開福區(qū)，天頂鄉(xiāng)劃歸長沙市岳麓區(qū)。1998年2月5日，撤銷九江鄉(xiāng)，更名為含浦鎮(zhèn)。2001年11 月29日，撤銷白箬鋪鄉(xiāng)，設置白箬鋪鎮(zhèn)。2002年，全縣轄16鎮(zhèn)3個鄉(xiāng)，分別為高塘嶺鎮(zhèn)、丁字鎮(zhèn)、橋驛鎮(zhèn)、茶亭鎮(zhèn)、東城鎮(zhèn)、銅官鎮(zhèn)、喬口鎮(zhèn)、靖港鎮(zhèn)、烏山鎮(zhèn)、星城鎮(zhèn)、雷鋒鎮(zhèn)、白箬鋪鎮(zhèn)、雨敞坪鎮(zhèn)、蓮花鎮(zhèn)、坪塘鎮(zhèn)、含浦鎮(zhèn)16鎮(zhèn)；格塘鄉(xiāng)、新康鄉(xiāng)、黃金鄉(xiāng)3鄉(xiāng)②。

(四) 城鄉(xiāng)一體化時期(21世紀以來)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程中，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展密切相關的行政區(qū)劃調整現(xiàn)象不斷增加，其中，撤縣設區(qū)現(xiàn)象尤為引人矚目。2011年5月20日，經國務院批準，撤銷望城縣，設立長沙市望城區(qū)，望城區(qū)以原望城縣行政區(qū)域為現(xiàn)行政區(qū)域，轄15 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)政府駐高塘嶺鎮(zhèn)，實行“城鄉(xiāng)一體”的管理體制，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)產業(yè)發(fā)展。2012年，經省民政廳、長沙市人民政府批準，望城區(qū)進行了鎮(zhèn)改街道行政區(qū)劃調整。望城區(qū)撤銷高塘嶺鎮(zhèn)、星城鎮(zhèn)、丁字鎮(zhèn)、黃金鎮(zhèn)，相應設立高塘嶺街道、星城街道、丁字街道、黃金街道。2013年，全區(qū)轄橋驛站、茶亭、東城、銅官、喬口、靖港、格塘、烏山、白箬鋪、雷鋒10個鎮(zhèn)，丁字灣、書堂山、高塘嶺、喻家坡、金山橋、黃金園、廖家坪、白沙洲、大澤湖、月亮島10個街道，新康1個鄉(xiāng)③。

2015年10月，湖南啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整改革工作。此次，《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整改革工作方案》合理確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的規(guī)模，主要目標為合并微小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外選擇城市化程度高、經濟發(fā)展快、經濟規(guī)模大的城鎮(zhèn)改設為街道體制。在本輪行政區(qū)劃調整中，望城區(qū)通過合并微小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共減少6個鄉(xiāng)級建制。靖港鎮(zhèn)和格塘鎮(zhèn)成建制合并設立靖港鎮(zhèn)；將新康鄉(xiāng)和高塘嶺街道成建制合并設立高塘嶺街道；將茶亭鎮(zhèn)和東城鎮(zhèn)成建制合并設立茶亭鎮(zhèn)；將銅官鎮(zhèn)和書堂山街道成建制合并設立銅官街道；將烏山鎮(zhèn)和喻家坡街道成建制合并設立烏山街道；將雷鋒鎮(zhèn)和廖家坪街道成建制合并成立雷鋒街道?，F(xiàn)轄白箬鋪、靖港、喬口、茶亭、橋驛5個鎮(zhèn)，雷鋒、黃金園、金山橋、白沙洲、大澤湖、月亮島、烏山、高塘嶺、銅官、丁字灣10個街道④。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的演變

政府職能是國家行政機關一定時期內，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要依法對國家和社會公共事務進行管理時而承擔的職責和所具有的功能[6]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家最基層的政府組織，主要管理縣以下的農村行政區(qū)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在組織和領導本行政區(qū)域內的經濟、文化、社會等各項事業(yè)建設中所負有的職責和具有的功能。政府職能轉變主要是指政府在一定時期內，根據(jù)經濟和社會發(fā)展的需要，對其職能重心等進行的調整與轉移。就我國行政管理實踐而言，隨著國家向前發(fā)展，政府職能重心從政治職能轉向經濟職能、社會職能等等[7]?？v觀歷史，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不同的鄉(xiāng)村社會性質中，隨著農村經濟和社會生活的發(fā)展變化，其職能重心也有相應的變化，主要為中華人民共和國成立初期的“全能型管理”職能模式、改革開放時期的“偏重鄉(xiāng)村發(fā)展”職能模式、市場經濟時期的“鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)并重”職能模式、城鄉(xiāng)一體化時期的“偏重城鎮(zhèn)發(fā)展”職能模式。在國家不同階段的任務調整中，各種職能此消彼長。通過回顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的演變，總結規(guī)律，借鑒經驗，以期探索未來改革之路。

(一) 中華人民共和國成立初期的“全能型管理”職能模式

中華人民共和國成立不久，1950年12月，中央人民政府政務院頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，規(guī)定：“鄉(xiāng)人民政府委員會的職權為：執(zhí)行上級人民政府的決議和命令，實施鄉(xiāng)人民代表大會通過并經上級政府批準的決議案，向上級反映本鄉(xiāng)人民的意見和建議等等?！焙髞恚S著鄉(xiāng)政權工作重心的轉移，鄉(xiāng)的管轄范圍不斷擴大，鄉(xiāng)政府的工作內容也不斷增加，鄉(xiāng)政府的職能范圍也不斷擴張，直到1958年農村治理體系才基本定型，這就是人民公社體制的建立。中華人民共和國將建設社會主義、實現(xiàn)共產主義作為社會的總目標，為了滿足于計劃經濟體制運行的需要、鞏固新興的國家政權，必須通過國家政權力量改造整個農村社會，集工、農、商、學、兵為一體的人民公社被認為是最好的組織載體。

人民公社既是基層地方政府組織，又是集體經濟組織。作為一個集政治、經濟、文化和社會管理事務為一體的全能型政府，擁有公安、司法、民兵組織等公共管理機構，負責戶籍管理、征兵、結婚批準、計劃生育、糾紛調整、治安和地方政治；建設學校、醫(yī)院向農民提供基本的鄉(xiāng)村教育、醫(yī)療保健等社會保障服務；同時組織勞動力進行農田水利建設，發(fā)展農、林、牧、副、漁等各項生產事業(yè)。這種政社合一的人民公社行使著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職能，體現(xiàn)著“無所不包，無所不管”的特點，是一種“全能型管理”職能模式。這種“全能型管理”職能模式，在當時與計劃經濟體制是相適應的，它服務于生產資料公有制，其根本目的是為了促進我國經濟與社會的發(fā)展。

(二) 改革開放時期的“偏重鄉(xiāng)村發(fā)展”職能模式

“全能型管理”職能模式盡管在一定時期適應了國家治理的需要，但黨的十一屆三中全會后，隨著以家庭承包經營為主的農村經濟體制改革，這種過分集中的體制越來越壓抑農民的生產積極性，同農村政治、經濟的發(fā)展不相適應。因此，1983年《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》正式部署在全國農村開展政社分開、撤銷人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務。這次撤社建鄉(xiāng)，一是撤銷人民公社，設立了一種新的派出機構——區(qū)公所，實行區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是進行新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能模式探索，推行黨政分工、政社分開、政企分離；三是設立村民委員會，在農村推進基層民主自治。由此，人民公社制度得以廢除，在農村建立了“鄉(xiāng)政村治”的二元治理體制新模式。

這個時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要與家庭聯(lián)產承包責任制相結合，其職能重心主要“偏重鄉(xiāng)村發(fā)展”，農戶成為農業(yè)生產的主體，農業(yè)生產成為農業(yè)經濟的基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能主要為全面領導農業(yè)發(fā)展，加強農業(yè)基礎設施建設，有效整合農村資源，為農村社會發(fā)展服務。為此，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設立了廣播站、農機站、農技站、林業(yè)站、水利站、種子站、文化站、獸醫(yī)站、農經站、司法所、財政所等所謂“七站八所”，為農民提供政策指導、技術保障、資金扶持等社會化服務，實現(xiàn)對農村社會的有序管理。這種管理模式基本上適應并促進著農村經濟社會的發(fā)展，充分調動了基層和群眾的積極性，家庭經營體制得以鞏固，村民自治制度得以建立并迅速發(fā)展。

(三) 市場經濟時期的“鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)并重”職能 模式

隨著農村經濟迅速發(fā)展，農村剩余勞動力不斷增加，迫切需要向第二、第三產業(yè)轉移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始探索農民離土不離鄉(xiāng)、自帶口糧進城從事工業(yè)生產活動。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小，行政成本高，難以形成規(guī)模經濟；鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合經濟實力弱，無法集中財力進行城鎮(zhèn)建設和發(fā)展支柱產業(yè)。于是開始了撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，將撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)域經濟發(fā)展相結合。1992年，黨的十四大明確把建立社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革的目標。在國家改革經濟制度、鼓勵市場競爭的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始大力扶植鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，在技術、資金、土地、勞力使用等各個方面給予支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為提高農民收入、促進工業(yè)和整個經濟的改革和發(fā)展，開辟了一條新路。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展使農村經濟社會結構發(fā)生了變化。農村經濟結構從單一農業(yè)為主向第二、第三產業(yè)轉變，農村社會結構從傳統(tǒng)的田園牧歌式的農村社會向城鎮(zhèn)社會轉移。經濟社會結構的多元化發(fā)展使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能重心也開始從“偏重鄉(xiāng)村發(fā)展”轉變?yōu)椤班l(xiāng)村與城鎮(zhèn)并重”發(fā)展模式。這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為基本生產組織，以非農產業(yè)為主導產業(yè)，增加城鎮(zhèn)管理職能，興辦社會公益事業(yè)，加強城鎮(zhèn)的基礎設施和環(huán)境保護工作，集中行政資源提高社區(qū)凝聚力，搞好綜合協(xié)調平衡，進一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經濟結構合理發(fā)展，力求建立適應社會主義市場經濟體制要求的法治型和服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。

(四) 城鄉(xiāng)一體化時期的“偏重城鎮(zhèn)發(fā)展”職能 模式

2002年黨的十六大報告提出：“堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路?！盵8]中共十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出要“形成城鎮(zhèn)化和新農村建設互促共進機制”[9]。黨的十八大強調，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。在國家新型城鎮(zhèn)化政策的引導下，農村人口和各種生產要素開始不斷向城鎮(zhèn)集聚，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始引導產業(yè)結構從第一產業(yè)向第二、第三產業(yè)轉移，隨著越來越多的人口由分散的農村向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)空間形態(tài)發(fā)生變化，傳統(tǒng)的農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始向城鎮(zhèn)化的街道轉變。這也就定位了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的履職重心開始“偏重城鎮(zhèn)發(fā)展”模式。

圍繞“農村城鎮(zhèn)化、農村工業(yè)化、農業(yè)產業(yè)化”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定優(yōu)惠政策、減少審批環(huán)節(jié)等宏觀指導和政策支持方面進行了許多具有開創(chuàng)性的工作。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟規(guī)劃中，按照“穩(wěn)定農業(yè)、大力發(fā)展工業(yè)、積極促進第三產業(yè)”的方針，結合各地實際，制定發(fā)展規(guī)劃，突出區(qū)域特色，對農村產業(yè)結構進行調整優(yōu)化，初步搭建起第一、第二、第三產業(yè)協(xié)調發(fā)展的產業(yè)體系。其次，在政府管理模式上，從過去的“管、收、批”干預型政府，漸漸轉變?yōu)椤胺?、幫、助”服務型政府；在政府管理觀念上，從過去的行政推動型向綜合服務型轉變，進一步規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，增強社會管理和公共服務功能，以管理制度的創(chuàng)新、思想觀念的轉變促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)走上新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變的互動邏輯

聯(lián)系和發(fā)展是唯物辯證法的總特征。事務內部各要素之間和事務之間相互聯(lián)系、相互作用，推動事務的運動、變化和發(fā)展。行政系統(tǒng)內部和行政系統(tǒng)之間也是相互聯(lián)系、相互作用的，按照環(huán)境自身發(fā)展提出的要求，相互利用其提供的支持條件，進行自我變革和不斷更新，以推動行政體系朝著有利于社會進步的方向發(fā)展。通過“文本制度”的探討比較和實踐互動的多維觀察，縱觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的歷史樣態(tài)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的演變(見表3)，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變的互動邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃從中華人民共和國成立初期的“人民公社”到改革開放時期的“區(qū)轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)”、從市場經濟時期的“撤區(qū)并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”到城鄉(xiāng)一體化時期“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改街道”進行調整的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應地從中華人民共和國成立初期的“全能型管理”到改革開放時期的“偏重鄉(xiāng)村發(fā)展”、從市場經濟時期的“鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)并重”到城鄉(xiāng)一體化時期“偏重城鎮(zhèn)發(fā)展”進行職能重心轉變。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變雖然都具有其內在邏輯和規(guī)律，但就總體的演進歷程而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變相互適應，遵循著互動邏輯。根據(jù)唯物辯證法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變之間的互動邏輯，有其自身的理論基礎、動力機制和呈現(xiàn)路徑。

(一) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變互動的理論基礎

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃與政府職能是結構與功能的關系，兩者相互制約、相互聯(lián)系、密不可分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃屬于基層政府體制結構，是國家為了實現(xiàn)自己的職能，便于進行管理，實行行政管理區(qū)域的劃分和調整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整是以有效管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務為出發(fā)點的，是以充分發(fā)揮行政管理職能，促進農村經濟發(fā)展和社會進步為目標的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所應承擔的職責與功能，是指政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理中所扮演的角色與承擔的任務，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構的設置以及運行等各種制度與關系的總和。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的實現(xiàn)與轉變必須在一定的合理的行政區(qū)域內進行，沒有行政區(qū)域這個空間結構，任何政府職能的運行都只能是空中樓閣。

其次，管理幅度與管理層級的合理匹配推動著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變相互作用、相互適應、向前發(fā)展。管理層次和管理幅度在行政組織結構中成反比關系，管理幅度過窄，必然導致管理層次過多[10]。因此，實現(xiàn)我國行政組織縱向結構的科學化，最大限度地發(fā)揮其管理職能，需要建立適合我國政治、經濟、文化、社會發(fā)展的管理幅度和管理層次，通過科學地擴大管理幅度來減少管理層次，使行政組織結構日益合理化和科學化?？v觀鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的歷史樣態(tài)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變的演變，可以發(fā)現(xiàn)，每一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整和政府職能轉變都是為了使管理層次與管理幅度二者相互促進、相得益彰，漸次達到行政組織結構的科學化，以充分發(fā)揮下級組織和人員的主動性和積極性，培養(yǎng)優(yōu)秀的管理人才，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政組織的管理職能。

表3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變

(二) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變互動的動力

首先，是維護基層社會政治穩(wěn)定的需要。在傳統(tǒng)的農業(yè)社會，農村一直被視為國家政權的基礎。維護基層社會的政治穩(wěn)定，實現(xiàn)國家長治久安，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職責。“農村作用是一個變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源?！盵11]從農村社會發(fā)展階段看，政社合一的人民公社時期，高度政治化的基層治理就是以維護農村發(fā)展穩(wěn)定為主要目的；改革開放以來，鄉(xiāng)村社會不斷從封閉、單一走向開放、多元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要改革以應對挑戰(zhàn)；市場經濟的發(fā)展，對傳統(tǒng)的基層治理構成相當?shù)慕鈽嬃α浚嘣慕洕鐣Y構變化催生新的治理轉型；城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，隨著城鎮(zhèn)化進程，群眾需求層次不斷升級，各種矛盾更容易激化。因此，隨著社會轉型而不斷調整鄉(xiāng)村治理的重心，完善治理體制，增強治理能力，是現(xiàn)代國家建構的題中之意。

其次，是促進農村經濟向前發(fā)展的需要。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑對經濟基礎具有反作用。經濟基礎與上層建筑相互作用的矛盾運動規(guī)律，就是上層建筑一定要適合經濟基礎狀況的規(guī)律[12]。歷史的進程充分證明，經濟基礎的發(fā)展變化是推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變的根本動力，隨著農村經濟的向前推進，作為上層建筑的行政區(qū)劃調整與政府職能轉變必須與當時的經濟發(fā)展水平相適應。如新世紀以來，隨著農村經濟不斷向前發(fā)展，各種現(xiàn)代農莊扎推出現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在產業(yè)結構雷同、資源浪費嚴重的問題，難以形成集聚效應和品牌特色，嚴重制約了農村經濟的進一步擴大發(fā)展。因此，在農村路網、通訊設施的日益完善之下，跟隨新型城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的東風，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變已成為可能和必要。

(三) 促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變互動的路徑

一是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整可以科學合理規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域，合理調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政組織體系，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構改革，使其適應農村經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設，能夠推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變?！肮び破涫?，必先利其器”，某種程度上，作為工具意義上的行政組織運行體系決定了政府職能的有效實現(xiàn)。我國大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展緩慢、后勁不足，農村經濟體制仍然處于條塊分割、相對封閉的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整勢在必行，成為地方政治經濟發(fā)展到一定階段的必然選擇。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整，理清了行政組織體系之間的運行結構，才能更進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變，構建法治型與服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，提升基層治理能力，促進農村經濟發(fā)展，提高農民生活水平。

二是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整。通過科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織機構和權力運行機制促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變，必然促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整。政府職能結構決定行政體制結構，行政體制結構需要與政府職能結構相適應。隨著社會經濟的發(fā)展變化，需要基層政府深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉型。而隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉變，為了打破地域限制，科學地擴大行政管理的幅度，壯大經濟體規(guī)模，相應減少行政管理的層級，達到“以強帶弱”“優(yōu)勢互補”的目的，以有利于形成高效、統(tǒng)一的行政管理體制，激活各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟活力，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行成本，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整成為了各地基層政府的必要措施。

四、結語

黨的十八大以來，黨中央、國務院對深化行政體制改革、推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了一系列重要部署。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》提出：“深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”[13]目前農業(yè)供給側結構性改革和農村社會的嶄新變化，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理能力提出了更高的要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變的互動邏輯啟示我們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整與政府職能轉變的良性互動、相互促進有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的全面推進。搞好了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整改革，通過改變行政轄區(qū)的空間結構，促進社會資源的均衡配置，才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變提供必不可少的基本前提和制度載體。目前，在基層治理現(xiàn)代化的進程中，各省啟動了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整工作，旨在通過合理、科學布局鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，使其適應市場經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，進一步推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，切實增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務能力，為人民群眾提供精準有效的服務，為脫貧攻堅目標的實現(xiàn)創(chuàng)造良好條件，標志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變進入了新的 時期。

注釋：

① 根據(jù)三聯(lián)書店《望城縣志》1995年版相關資料整理而成。

② 根據(jù)方志出版社《望城縣志：1988—2002》2006年版相關資料整理而成。

③ 根據(jù)2012、2013、2014年等望城年鑒資料整理而成。

④ 根據(jù)《望城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整方案》(http://hn.rednet.cn/c/2015/ 12/04/3856256.htm.)整理而成。

[1] 朱宇. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的政治經濟學分析[J]. 學習與探索, 2004(5): 28?30.

[2] 劉兆鑫. 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變[J]. 中州學刊, 2013(10): 11?15.

[3] 侯景新, 蒲善新, 肖金成. 行政區(qū)劃與區(qū)域管理[M]. 北京: 中國人民大學出版社, 2006: 13.

[4] 望城縣志編纂委員會. 望城縣志[Z]. 北京: 三聯(lián)書店, 1995: 63.

[5] 國務院法制辦公室. 新編中華人民共和國常用法律法規(guī)全書[M]. 北京: 中國法制出版社, 2005: 5.

[6] 張國慶. 公共行政學[M]. 北京: 北京大學出版社, 2007: 69.

[7] 喬耀章. 政府理論[M]. 蘇州: 蘇州大學出版社, 2003: 205.

[8] 江澤民. 江澤民文選·第3卷[M]. 北京: 人民出版社, 2006: 546.

[9] 中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N]. 人民日報, 2008?10?20(1).

[10] 彭國甫. 中國行政管理新探[M]. 長沙: 湖南人民出版社, 2008: 23.

[11] 薩繆爾·亨廷頓. 變動社會的政治秩序[M]. 上海: 上海譯文出版社, 1989: 51.

[12] 本書編寫組. 馬克思主義基本原理概論[M]. 北京: 高等教育出版社, 2015: 118.

[13] 關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見[N]. 新華每日電訊, 2017?02?21(1).

Interactive logic of township administrative division adjustment and function transformation of township government

HUANG Jianhong, YAN Jiahua

(Oriental Institute of Science and Technology, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, China;School of Public Administration, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China)

By analyzing the history of township administrative division adjustment of Wangcheng District of Changsha City, which is representative and typical, we find out that since the establishment of the PRC, China's township administrative division has experienced four stages of change, mainly, “the people’s commune stage” in the early years of the new nation, stage of “area over the villages and towns” in Reform and Opening period, the stage of “withdrawing region from the town” in the development period of market economy, and the stage of “changing rural area into streets” in the period of urban and rural integration. At the same time, corresponding to four stages, township government, since its establishment, has also experienced a series of functional transformation from “universal management” pattern at the early stage of founding state, the pattern of “ bias towards rural development” in the period of Reform and Opening, the pattern of “both rural and urban development” in the period of market economy and the pattern of “bias towards town development” in the period of rural-urban integration. Because of the need to maintain social and political stability at the grass-roots level and promote the development of rural economy, it is vital to exert interactivity between township administrative division adjustment and township functional transformation. The interactive logic plays an important role in guiding and enlightening the present and future of reform in the township administrative system in our country.

township government; administrative divisions; the function of township government; the administrative system of township; Wangcheng District of Changsha city

[編輯: 顏關明]

C93-05

A

1672-3104(2017)04?0145?07

2016?08?26；

2017?03?16

國家社科基金項目“國家結構形式理論視域下我國行政省直管縣體制改革問題研究”(15BZZ039)；湖南省哲學社會科學基金項目“農業(yè)現(xiàn)代化進程中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能三維定位研究”(15YBA192)；湖南省社會科學成果評審委員會課題“農業(yè)現(xiàn)代化進程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變研究——基于長沙現(xiàn)象和望城模式的實證分析”( XSP17YBZC089)

黃建紅(1980?)，女，湖南長沙人，管理學博士，湖南農業(yè)大學東方科技學院副教授，主要研究方向：地方政府治理；顏佳華(1963?)，男，湖南茶陵人，湘潭大學公共管理學院教授，博士生導師，主要研究方向：行政哲學與行政文化