論中國土地整理的總體方略

胡德勇

摘 要：幾年前，原國土資源部副部長鹿心社曾對中國土地整理事業(yè)的重要意義總結(jié)為，土地整理是貫徹新《土地管理法》的關鍵措施，是解決中國土地利用問題的必然選擇，是加強農(nóng)業(yè)基礎地位的"綠箱政策"措施，是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑，也是實施土地利用總體規(guī)劃，落實土地用途管制的重要手段。新時期，黨中央、國務院又對土地整理事業(yè)提出了新要求。本文分析了國土地整理的總體方略。

關鍵詞：土地整理；總體方略；發(fā)展方向；

土地整理是人類社會發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物， 是一項可以在不增加土地面積的前提下獲得巨大的土地利用效益的措施。通過土地整理不僅滿足當代人對土地資源的需求， 又不對后人的需求造成威脅；不僅保持質(zhì)量好的土地數(shù)量， 又為后人創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。土地整理的經(jīng)濟、社會、生態(tài)功能構(gòu)成了土地資源可持續(xù)利用的不竭動力。

1 概念

在不同的國家， 因為對土地整理目標要求的側(cè)重點不同， 所以對土地整理的概念有著不同的詮釋，即便在同一個國家， 在不同的社會發(fā)展階段土地整理的內(nèi)涵也會有所改變。因此， 土地整理是一個相對的概念， 不能一概而論。比如德國基于“ 改善鄉(xiāng)村的生存和環(huán)境條件， 使鄉(xiāng)村地區(qū)保持對居民的生活價值和吸引力” 這樣一種目標， 聯(lián)邦立法當局將鄉(xiāng)村土地整理的定義指定為：為了改善農(nóng)業(yè)和林業(yè)經(jīng)濟中的生產(chǎn)和工作條件， 以及為了促進土地開發(fā)和農(nóng)業(yè)技術的進步， 對鄉(xiāng)村地產(chǎn)進行重新規(guī)劃和調(diào)整。可以看出這只是關于鄉(xiāng)村土地整理的一個概念， 因為在德國， 鄉(xiāng)村土地整理和城鎮(zhèn)建設用地整理有著不同的目的和操作程序， 相對來說， 鄉(xiāng)村土地整理的歷史很悠久， 無論是理論和實踐都更加成熟一些， 所以只介紹其鄉(xiāng)村土地整理的定義。在我國， 土地整理的概念有幾種不同的闡述， 目前被普遍接受的概念是國土資源部制定的官方定義：在一定區(qū)域內(nèi)， 按照土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的目標和用途， 采用行政、經(jīng)濟、法律和工程技術手段，對土地利用狀況進行調(diào)整改造、綜合整治， 增加耕地面積， 提高土地利用率和產(chǎn)出率， 改善生產(chǎn)、生活條件以及生態(tài)環(huán)境的過程?？梢钥闯?， 這是一個比較綜合全面的概念， 包含了土地整理的依據(jù)、手段、目的等信息， 并且最大的特點就是結(jié)合中國人多地少的現(xiàn)實國情， 突出強調(diào)了土地整理在增加耕地面積， 保持耕地總量動態(tài)平衡方面的作用和目標。

2 中國土地整理的總體方略

2.1依據(jù)規(guī)劃，科學、合理地進行土地開發(fā)整理。在土地利用總體規(guī)劃的指導下，制定和執(zhí)行土地開發(fā)整理專項規(guī)劃，是搞好土地開發(fā)整理的前提。當前，一方面要進一步開展土地后備資源調(diào)查，特別是土地整理與復墾的潛力調(diào)查； 另一方面要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟、社會發(fā)展水平，因地制宜地做好土地開發(fā)整理專項規(guī)劃。制定和實施規(guī)劃，一要與基本農(nóng)田建設相結(jié)合，要把土地整理項目優(yōu)先安排在基本農(nóng)田保護區(qū)，通過土地整理，使保護區(qū)內(nèi)耕地面積不斷增加，耕地質(zhì)量不斷提高。二要與生態(tài)環(huán)境建設相結(jié)合。土地開發(fā)整理要在保護和改善生態(tài)環(huán)境前提下進行。確實需要開發(fā)未利用土地的，必須充分論證，決不能盲目開發(fā)，造成新的生態(tài)破壞。這是制定規(guī)劃，立項、確定項目的先決條件。三要與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型相結(jié)合。土地開發(fā)整理必須適應地方經(jīng)濟發(fā)展，特別在一些資源型城市或地區(qū)，要將土地復墾與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型結(jié)合起來，既解決礦區(qū)廢棄土地的恢復利用，又解決城市經(jīng)濟發(fā)展與人民生產(chǎn)、生活出路問題，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

2.2.堅持適應市場經(jīng)濟規(guī)律，爭取最大綜合效益。在市場經(jīng)濟條件下，要建立適應市場經(jīng)濟規(guī)律的土地開發(fā)整理管理體制、機制及運作方式。開展土地開發(fā)整理從根本上說是促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展。當前，農(nóng)業(yè)要圍繞市場需求進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，要圍繞增加農(nóng)民收入，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收； 要圍繞生態(tài)保護和建設，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)和生活環(huán)境。土地開發(fā)整理要適應農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，緊緊圍繞生態(tài)保護與建設、圍繞增加農(nóng)民收入、圍繞市場需求展開。

3 發(fā)展方向

3.1加強權屬管理，創(chuàng)建和諧環(huán)境。一是推進土地開發(fā)整理權屬管理法律法規(guī)建設。解決土地開發(fā)整理權屬調(diào)整法律缺失問題，有效銜接《物權法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》對權屬調(diào)整工作帶來的不利影響，為權屬調(diào)整工作提供法律支撐。二是大力推進土地開發(fā)整理權屬調(diào)整工作。將土地開發(fā)整理權屬調(diào)整作為一種重要手段，提高土地集中度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，改善土地景觀，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造基礎平臺，全面提升土地開發(fā)整理成效，增強土地開發(fā)整理行業(yè)與相關行業(yè)的核心競爭力。三是加大土地開發(fā)整理權益量化研究。對土地開發(fā)整理權屬調(diào)整種類、權益量化指標、土地質(zhì)量評價方法等進行全面研究，為解決權益糾紛提供科學依據(jù)，切實維護參與各方權益，創(chuàng)建和諧的土地開發(fā)整理工作環(huán)境。隨著市場經(jīng)濟的進一步深化特別是在中國加入世界貿(mào)易組織的推動下， 土地整理融資渠道必然會進一步拓寬， 土地整理的產(chǎn)業(yè)化會進一步深入。

3.2加強理論研究，夯實發(fā)展基礎。一是加大政策支持力度，激發(fā)和調(diào)動相關機構(gòu)和人員的研究熱情，凝聚社會智慧與力量，形成推動土地開發(fā)整理基礎支撐理論、技術標準等研究的持續(xù)動力，逐步深化土地開發(fā)整理發(fā)展目標、差別化管理政策、建設標準、質(zhì)量評價方法、權屬調(diào)整規(guī)程、權益保護等方面的基礎研究，為制定土地開發(fā)整理法律法規(guī)，完善土地開發(fā)整理政策、技術標準等提供依據(jù)。二是大力開展土地開發(fā)整理學術交流活動。積極開展土地開發(fā)整理國際交流，定期舉辦土地開發(fā)整理高層論壇，提出土地開發(fā)整理宣言，讓土地開發(fā)整理深入群眾。

結(jié)語

隨著人口的不斷增加、耕地不斷減少，人地矛盾日益加劇。通過對土地開發(fā)整理和復墾，對荒山、荒地、荒灘綜合開發(fā)利用，對田、水、路、林、村綜合整治，對工礦廢棄地治理復墾，不僅能夠有效地增加耕地面積，更重要的是能夠改善土地資源的利用結(jié)構(gòu)，提高集約化利用水平，促進可持續(xù)利用。

參考文獻：

[1]許建斌.新世紀中國土地整理的戰(zhàn)略思考.資源產(chǎn)業(yè)[J] .2015， （8）：13 ～ 14endprint