我國中央銀行最終貸款人制度存在的問題及若干解決對策研究

陳敬韜

摘 要：面對變幻莫測的金融市場，最終貸款人制度是中央銀行維護一國金融穩(wěn)定的一項核心制度。然而近年來我國的最終貸款人制度卻存在著種種詬病，嚴(yán)重阻礙了最終貸款人制度發(fā)揮正常作用維護金融穩(wěn)定促進我國金融業(yè)合理健康發(fā)展的進程。本文首先指出最終貸款人制度存在的重要性，其次分析我國最終貸款人制度的種種弊端，最后對其所存在的問題提出一些實質(zhì)性的解決措施。

關(guān)鍵詞：中央銀行 最終貸款人制度 道德風(fēng)險 金融穩(wěn)定

最終貸款人是指在危機時刻中央銀行應(yīng)盡的融通責(zé)任，它應(yīng)滿足對高能貨幣的需求，以防止由恐慌引起的貨幣存量的收縮（《新帕爾格雷夫貨幣金融大辭典》）。當(dāng)一些商業(yè)銀行有清償能力但暫時流動性不足時，中央銀行可以通過貼現(xiàn)窗口或公開市場購買兩種方式向這些銀行發(fā)放緊急貸款，條件是他們有良好的抵押品并繳納懲罰性利率。最后貸款人若宣布將對流動性暫不足商業(yè)銀行進行融通，就可以在一定程度緩和公眾對現(xiàn)金短缺的恐懼，這足以制止恐慌而不必采取行動。面對風(fēng)云變幻的金融市場，最終貸款人制度為現(xiàn)代商業(yè)銀行的健康有序發(fā)展提供了種種支持，在出現(xiàn)銀行危機時有效地防止了危機的蔓延，維護了金融市場的健康穩(wěn)定發(fā)展。

近年來，面對國內(nèi)金融困難和部分地區(qū)此起彼伏的嚴(yán)峻的金融形勢，中央銀行頻繁運用最終貸款人手段化解金融風(fēng)險，防范金融危機，取得了較好的成績。但是我國的最終貸款人制度目前還不夠完善，因此如何進一步促進最終貸款制度的完善，促使最終貸款制度在我國金融領(lǐng)域發(fā)揮更好的作用就顯得特別重要。

一、我國最終貸款制度目前存在的問題

1、突出表現(xiàn)為道德風(fēng)險還很嚴(yán)重。最終貸款人對危機銀行進行援助時，會給市場傳遞錯誤信號，即最終貸款人將對所有銀行系統(tǒng)風(fēng)險進行擔(dān)保。因此，最終貸款人對銀行的援助會產(chǎn)生兩個負面影響。一方面，救助促使銀行經(jīng)營者和股東為獲得更多的救助補貼而去冒更大的風(fēng)險。

2、大包大攬，最終貸款人的職權(quán)嚴(yán)重濫用。最終貸款人制度曾明確指出救助對象是暫時出現(xiàn)流動性不足的銀行，但是這個標(biāo)準(zhǔn)在我國的政策實踐中卻被無限放大，央行在誰該救誰不該救、什么情況下該救什么情況下不該救的問題上變得十分模糊。從近年來我國對一些風(fēng)險金融機構(gòu)處置的實際情況來看，人民銀行的最終貸款人的職能被擴大濫用。從農(nóng)村合作基金會的關(guān)閉、農(nóng)村信用社的風(fēng)險處置到城市信用社的停業(yè)整頓、商業(yè)銀行的行政關(guān)閉、信托公司的清理整頓和破產(chǎn)清算、證券公司經(jīng)營黑洞的彌補，不管這些金融機構(gòu)是否是合法的金融機構(gòu)，不管是流動性風(fēng)險還是清償風(fēng)險，是否具有抵押擔(dān)保，也不論金融風(fēng)險形成的原因是什么，只要出現(xiàn)了支付問題，人民銀行必須兜底掏錢，導(dǎo)致最終貸款人制度被濫用的情況相當(dāng)突出。

3、角色錯位，最終貸款人變成最先貸款人和最后買單人，與存款保險制度相混淆。最后貸款人原則指的是在銀行出現(xiàn)流動性危機時，應(yīng)該首先嘗試自救，即自己想盡一些辦法措施去彌補自己的流動性缺口。而不是立即向央行申請最終貸款，自身卻不采取任何措施。但是在我國，這項原則被徹底打亂，在銀行出現(xiàn)支付困難的時候股東不是首先想到自救而是首當(dāng)其沖的把手伸向中央銀行去申請最終貸款，這就實際上把最終貸款人變成了最先貸款人。其次，正如之前指出，最終貸款人的性質(zhì)僅僅限于那些暫時失去流動性的金融機構(gòu)，但是在我國的政策實踐過程當(dāng)中，最終貸款人政策的實施對象有很多都是已經(jīng)明顯喪失支付能力的金融機構(gòu)，最后貸款人的發(fā)揮作用的條件遭到了改變，最終貸款人淪落為最終買單人。最后，當(dāng)前在我國最后貸款人制度和存款保險制度相混淆。存款保險制度是指由符合條件的各存款性金融機構(gòu)集中起來建立的一個保險機構(gòu)，各存款機構(gòu)作為投保人按一定比例向其繳納保險費，建立存款保險準(zhǔn)備金，當(dāng)成員機構(gòu)發(fā)生經(jīng)營危機或面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機構(gòu)向其提供財務(wù)救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益維護銀行信用穩(wěn)定金融秩序的一種制度。存款保險制度與最終貸款人制度作為金融安全網(wǎng)的兩塊巨大基石，有著明顯的不同。其中最突出的就是最終貸款人制度動用的是中央銀行的資金而存款保險制度動用的是各個主體繳存的存款保險基金。最終貸款人制度的目的是防范金融風(fēng)險維護金融體系的穩(wěn)定，而存款保險制度的主要目的是補償存款人的損失。在我國，由于存款保險制度尚不完善，造成了最終貸款人角色和存款保險制度的角色錯位，最后貸款人承擔(dān)了本來由存款保險公司承擔(dān)的責(zé)任。

二、完善我國最終貸款人制度的若干建議

1、改善中央銀行最終貸款人的制度安排，防范道德風(fēng)險

（1）嚴(yán)格完善最終貸款的標(biāo)準(zhǔn)。從以上敘述我們可以看出，最終貸款的標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)格是導(dǎo)致我國最終貸款制度混亂的一個重要原因。因此，不斷完善改進最終貸款的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)摳貸款條件是非常有必要的。首先，中央銀行應(yīng)救助那些只是暫時出現(xiàn)了流動性危機出現(xiàn)支付困難的銀行，而不能夠盲目的救助那些已經(jīng)明顯喪失支付能力瀕臨破產(chǎn)的銀行，救助這些銀行可能并沒有多大的成效，相反卻浪費了巨大的財力。其次，央行應(yīng)該救助那些當(dāng)發(fā)生短期支付困難時自身首先采取了相應(yīng)的自救措施而不應(yīng)該救助那些一旦出現(xiàn)流動性困難就向央行伸手的銀行。

（2）應(yīng)該加強對大銀行的相關(guān)最終貸款制度落實，防范道德風(fēng)險。從之前的敘述我們可以看出，大銀行由于自身存在著巨大的優(yōu)勢，對我國金融體系的健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。因此，許多大銀行僅僅把希望寄托于最終貸款制度而沒有能夠有效地進行風(fēng)險管理，盲目投資一些高風(fēng)險的項目，與此同時，存款人也對此缺乏有效的監(jiān)督。鑒于此，中央銀行應(yīng)該不斷加強對一些大銀行的監(jiān)督與管理，設(shè)立一個明確的操作規(guī)程來確定拯救的標(biāo)準(zhǔn)、介入的時機、貸款的額度等一系列規(guī)范來加強對大銀行的監(jiān)督，防止道德風(fēng)險的出現(xiàn)。

（3）加快建立最終貸款監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，提高最終貸款的決策水平。自從設(shè)立銀監(jiān)會以來銀行業(yè)的監(jiān)管職能便從中央銀行分離了出去，這既為最后貸款人制度的完善創(chuàng)造了條件，也為其提供了很大的挑戰(zhàn)。從有利的方面來看，監(jiān)管制度的分離使中央銀行能夠花費更多的時間和精力去完善最終貸款人制度。從弊的一面看，監(jiān)管職能的分離使得中央銀行不能夠像之前一樣及時準(zhǔn)確的了解銀行的相關(guān)經(jīng)營信息，容易造成信息的不對稱，影響最終貸款決策的科學(xué)性和有效性。因此銀行應(yīng)該建立起和監(jiān)管當(dāng)局的信息協(xié)調(diào)與共享機制，不斷提高最終貸款的決策水平。

2、建立多層次的銀行危機緊急救援制度，促進金融市場的健康有序發(fā)展。

隨著現(xiàn)代金融的發(fā)展，金融全球化趨勢的日益加深，各個金融主體之間的聯(lián)系也更加密切，這也就進一步加劇了風(fēng)險發(fā)生的大范圍傳遞性波及性，2008年全球金融危機就是一個很好的例子。當(dāng)發(fā)生諸如這種大范圍的金融危機的時候，整個金融系統(tǒng)都會受到很大的沖擊，再單純的僅僅依靠中央銀行的最終貸款制度顯然是不行的。因此就應(yīng)該建立多層次的不同類型的銀行危機緊急救援制度，而不能僅僅依靠最終貸款制度。這種制度的建立可以有不同的思路。比如建立銀行同業(yè)間的緊急救援制度。如建立中小機構(gòu)的資金援救制度，通過各家中小金融機構(gòu)的聯(lián)合，形成具有一定實力的基金，專門用來支持陷入危機的中小金融機構(gòu)。其次可以建立由中央銀行牽頭的商業(yè)銀行緊急援助基金，可以由中央銀行牽頭，由金融機構(gòu)共同出資組建援助基金，對陷入金融危機的金融機構(gòu)給予必要的援助。

綜上所述，目前而言我國的最終貸款人制度發(fā)展的還不夠完善，自身還存在著種種不足與缺陷。通過不斷地完善相關(guān)援救標(biāo)準(zhǔn)，探索多樣化新型的援救體制，以此來進一步促進我國最終貸款制度的健康有序進行。在金融全球化的今天，在金融機構(gòu)競爭日益激烈的今天，在風(fēng)險危機隨時都可能爆發(fā)的今天，這是必要的也是必需的。