維也納城市治理經(jīng)驗對北京的啟示

[摘要] 維也納作為歷史文化名城，首都設(shè)施在更新?lián)Q代的同時，面向科技、面向綠色進(jìn)行了多年探索。通過對城市老舊基礎(chǔ)設(shè)施的更新、道路與功能區(qū)的再規(guī)劃，使古老而擁擠的維也納煥發(fā)出新的魅力，而完善的基礎(chǔ)配套與宜居的環(huán)境也是維也納散發(fā)恒久魅力的關(guān)鍵。北京市在首都治理中可以借鑒維也納的成功治理經(jīng)驗。

[關(guān)鍵詞] 首都治理； 城市規(guī)劃； 氣候計劃； 維也納

[中圖分類號] C912.81 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）08-0095-03

位于多瑙河畔的維也納，先后是神圣羅馬帝國、奧地利帝國、奧地利共和國的首都，同時也是奧地利共和國九個聯(lián)邦州之一，是奧地利最大的城市和政治中心。在2016年全球最適合居住城市報告中，維也納排名第二位。這座被譽為“音樂之都”“文化之都”“建筑之都”的城市，在現(xiàn)代化治理中體現(xiàn)出非凡魅力，正在成為“宜居城市”“智慧城市”“未來城市”的典范。

維也納城市治理經(jīng)驗

近年來，全球氣候變暖、交通擁堵、垃圾污染、城市建筑更新等問題日益成為城市治理的主要議題。從1999年起，維也納就一直在為環(huán)境治理努力，先后實行了兩個大型氣候保護(hù)計劃，至2010年，維也納一直高居全球最宜居城市榜單。優(yōu)渥的地理環(huán)境及氣候條件，使得維也納具有獨特的優(yōu)勢。優(yōu)美的環(huán)境，良好的治安，穩(wěn)定的社會環(huán)境，便捷、高效的基礎(chǔ)設(shè)施，這些都是宜居城市必不可少的元素，維也納不僅將這些元素囊括其中，更在不斷尋求提升。

一是不斷更新、改造、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施。維也納位于多瑙河沿岸，其適宜的氣候、宜居的環(huán)境很大程度上得益于多瑙河的滋養(yǎng)。水系統(tǒng)的管理一直是城市治理的重點。到2020年，維也納政府預(yù)計將投入13億歐元用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。重點關(guān)注飲用水供應(yīng)、廢水管理和能源供應(yīng)等關(guān)鍵服務(wù)領(lǐng)域，其總投入比將與首都經(jīng)濟(jì)增長率保持正相關(guān)。加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不僅能夠創(chuàng)造就業(yè)機會，而且能夠使維也納更加適應(yīng)未來的發(fā)展方向，保證居民高品質(zhì)的生活和城市生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。在排水系統(tǒng)改造方面，維也納對供水系統(tǒng)的總投資每年約5000萬歐元。從2003年起就逐步對城市排水管網(wǎng)進(jìn)行改造更新，維也納供水廠協(xié)調(diào)了城市龐大的供水網(wǎng)絡(luò)恢復(fù)，全程3000公里的水管，每年更新或修復(fù)約30公里管道。城市水道采用國際公認(rèn)的六柱模型，包括網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)、綜合網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測、計算機輔助評估、促進(jìn)無溝槽恢復(fù)方法的措施等，通過與其他供應(yīng)商協(xié)作，強調(diào)主干道基礎(chǔ)設(shè)施配套。提高對水流量的實時監(jiān)控與協(xié)調(diào)控制能力，并與氣象局緊密合作，提前預(yù)警雨水天氣，調(diào)整全系統(tǒng)內(nèi)的排水閘管控。在管道改造方面，采用無切割管道修復(fù)替代常規(guī)開放切割方法，在修復(fù)過程中不需要挖掘大規(guī)模的溝渠，既節(jié)省施工時間，又能最大限度地減少由于道路施工造成的交通擁堵，并顯著降低成本。適應(yīng)氣候變化新形勢，著重做好排水與防洪工作。下水道系統(tǒng)也是這座歷經(jīng)千年的首都所面臨的難題，老舊的下水道官網(wǎng)排放能力不足。由于氣候變化，引發(fā)的極端天氣增多，大雨和洪水在維也納更為頻繁。在新的下水道修復(fù)方案中，專家評估了維也納所有下水道的修復(fù)現(xiàn)狀，在6年內(nèi)分析了總長2400公里的下水道。政府投資了3000萬歐元打造長90米、寬45米、深7米的應(yīng)急儲備池和兩條污水管道；政府還為維也納提供1000萬歐元的額外防洪措施經(jīng)費，用于改造現(xiàn)代化的廢水基礎(chǔ)設(shè)施和下水道網(wǎng)絡(luò)更新。首都第10區(qū)和第23區(qū)將打造三個新的地下水庫，可容納1200萬升雨水。

二是解決能源問題為首都規(guī)模擴大做好充分準(zhǔn)備。投資基礎(chǔ)能源供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，到2020年，維也納現(xiàn)代電力的投入將達(dá)到10億歐元。該市的公共事業(yè)網(wǎng)絡(luò)運營商致力于確保維也納及其他地區(qū)安全可靠的能源供應(yīng)，是維也納最可靠的能源供應(yīng)商之一，其供應(yīng)安全性為99.99%。該公司共計經(jīng)營和維護(hù)電力電纜23000公里、煤氣管道4670公里、區(qū)域供熱網(wǎng)絡(luò)1200公里、光纖電纜2000公里，用戶多達(dá)160萬人。到2020年前，電力、煤氣和遠(yuǎn)程供熱將成為城市熱點，預(yù)計能源網(wǎng)絡(luò)的修復(fù)將耗費6.5億歐元。其中地下線U4的大規(guī)?，F(xiàn)代化將投入約2000萬歐元，遠(yuǎn)程供熱系統(tǒng)將投入約4800萬歐元。此外，通過科研成果轉(zhuǎn)化為綠色能源技術(shù)，將為可再生能源的整合提供必要支持，而基礎(chǔ)能源網(wǎng)的建設(shè)也能為可再生能源準(zhǔn)備好續(xù)用網(wǎng)絡(luò)。拓展清潔能源的使用，維也納擁有現(xiàn)代化的沼氣廠，每年從22000噸廚余垃圾中生產(chǎn)生物甲烷。沼氣進(jìn)入城市的常規(guī)天然氣供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)，可以減少約3000噸的二氧化碳排放，為減緩氣候變化作出積極貢獻(xiàn)。此外通過經(jīng)營所謂的公民太陽能發(fā)電廠也達(dá)到了相同的效果。到目前為止，這些綠色電廠中有23家已經(jīng)連接到維也納網(wǎng)絡(luò)的一般能源供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)。1

三是便捷的公共交通與城市混合功能建設(shè)奠基城市長遠(yuǎn)發(fā)展。首先，著力提升公共交通承載量。這個歷史悠久的城市擁有四通八達(dá)的地鐵和地面公交系統(tǒng)，像毛細(xì)血管一樣遍布全城的步行網(wǎng)絡(luò)和城市空間。維也納的道路改造向世界證明，傳統(tǒng)的城市形態(tài)和路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，輔以精細(xì)化的“修修補補”式的城市規(guī)劃，建立起適當(dāng)?shù)捏w系，在維持傳統(tǒng)城市適宜步行特點的同時，也能很好地滿足當(dāng)代城市的交通需求。道路交通管理局管理維也納約6800條主要道路，合計2800公里左右，同時負(fù)責(zé)721項道路改造工程與9548項道路挖溝工程。在2015年維也納市政府推出的2025年城市發(fā)展規(guī)劃中，維也納希望私家車出行的比例從目前的27%降低到20%。與此同時，使用公共交通、自行車等環(huán)保交通工具出行的比例上升到80%。其次，打造混合功能城市規(guī)劃。維也納對每個城區(qū)都規(guī)定了功能混合的指標(biāo)要求，并對每個特定的城市設(shè)計區(qū)域進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定，避免單一功能的大面積開發(fā)對城區(qū)造成的不良影響。政府對“社會保障住宅”比例進(jìn)行規(guī)定，要求在每個城市區(qū)域，包括那些最昂貴的區(qū)域，都必須配備一定社會保障住宅。這類住宅由國家出資建造，提供給具有本國國籍的低收入人群租賃或購買。這就保證了規(guī)定覆蓋的城區(qū)有足夠量的居民，且居民社會階層組成是混合的。 2

四是鮮明城市定位與主題產(chǎn)業(yè)繁榮城市文化。音樂之都維也納，人們到這來就是為了尋找世界音樂大師們的歷史足跡和藝術(shù)回音。維也納宮廷愛樂樂團(tuán)巡演世界，創(chuàng)造著巨大的社會效應(yīng)和市場價值，成為維也納主題產(chǎn)業(yè)標(biāo)志之一。維也納城市的主題文化為 “世界音樂”城市主題文化，音樂使這座城市散發(fā)著無窮藝術(shù)的魅力。海登、莫扎特、貝多芬、舒伯特、勃拉姆斯、約翰·施特勞斯的音樂，讓全世界的游人永遠(yuǎn)癡迷。每年維也納的新年音樂會成了這個城市最響亮的品牌。規(guī)模盛大的維也納國際文化節(jié)，更是把全世界的藝術(shù)家都吸引到了維也納，音樂在這個城市變成了巨大的文化產(chǎn)業(yè)和人文資源。主題文化也帶動了城市旅游，使維也納永遠(yuǎn)處于 “世界音樂”城市主題文化的魅力之中。

維也納城市治理對北京的啟示

一是制定城市氣候保護(hù)計劃與法律，引領(lǐng)未來城市建設(shè)。借鑒維也納城市治理經(jīng)驗，由政府統(tǒng)一發(fā)布京津冀城市氣候協(xié)同保護(hù)計劃，為首都城市圈建設(shè)提供長遠(yuǎn)的氣候保護(hù)目標(biāo)與合理的配套改革措施。明確北京在未來京津冀一體化城市圈建設(shè)中的重要功能，將綠色環(huán)保、節(jié)能減排作為計劃焦點，形成政府、企業(yè)、社會、居民等多元參與，為實現(xiàn)氣候保護(hù)計劃、造福子孫后代貢獻(xiàn)最大力量。完善相應(yīng)的法律法規(guī)，按照中央“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”要求，厘清落實各級黨委政府屬地責(zé)任和有關(guān)部門環(huán)保責(zé)任，建立健全考核評價和責(zé)任追究機制。構(gòu)建企業(yè)環(huán)境信用評價制度，將企業(yè)環(huán)境行為納入社會信用體系。

二是引入市場機制，為公共服務(wù)提供多樣化、專業(yè)化選擇。在道路修建、供水系統(tǒng)改造與維護(hù)及能源可持續(xù)利用等領(lǐng)域，市場都能為政府提供更加多樣化、專業(yè)化的選擇。隨著科技的不斷進(jìn)步，部分企業(yè)在核心技術(shù)創(chuàng)新、提供定制化解決方案等方面已可以承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給功能。在引入市場機制后，明晰責(zé)任主體、招投標(biāo)規(guī)范與競爭機制建設(shè)，政府可以站在更宏觀的層面為公民提供優(yōu)化的公共產(chǎn)品選擇。北京市已在環(huán)衛(wèi)、金融、交通等領(lǐng)域引入市場化服務(wù)，目前由互聯(lián)網(wǎng)衍生出的摩拜、OFO等共享單車，已普遍取代政府提供的公共交通出行自行車系統(tǒng)，這也代表未來城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的共享趨勢與市場化趨勢。

三是明晰功能定位，提升文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展。北京是中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明的窗口，也是我國文化人才、文化設(shè)施、文化企業(yè)總部和文化產(chǎn)業(yè)資本最集中的地區(qū)，具有發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的雄厚基礎(chǔ)和絕佳條件。在歷史長河中經(jīng)久不衰的萬里長城、紫禁城、頤和園、圓明園、胡同文化等都是北京特有的城市名片。隨著文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的興起，古老的故宮也煥發(fā)出新的活力。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聚焦城市內(nèi)涵，是展示城市人文魅力的最好方式。在當(dāng)下文化創(chuàng)意品牌野蠻生長的情況下，政府應(yīng)明晰首都在未來城市建設(shè)中的功能定位，以“內(nèi)容為王”提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，打造具有國際影響力、體現(xiàn)“北京文化”“北京創(chuàng)新”的文化產(chǎn)業(yè)鏈條，打造主城區(qū)優(yōu)質(zhì)文化產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)定位，促進(jìn)文化與科技、金融、制造業(yè)、旅游休閑業(yè)等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展能力。

通過對維也納城市治理的研究可以看出，從城市對未來問題的關(guān)注到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源供應(yīng)網(wǎng)的整體布局到公共交通與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)部署措施，都圍繞氣候保護(hù)計劃穩(wěn)步推進(jìn)，在京津冀一體化的首都城市圈建設(shè)目標(biāo)要求下，北京作為首都的城市功能趨于成熟，首都需要將目光投向未來，政府決策應(yīng)傾聽社會意見，力求達(dá)成行動計劃的共識，應(yīng)以行動計劃為導(dǎo)向，協(xié)調(diào)各方發(fā)展理念，將未來城市建設(shè)落實為可實現(xiàn)的目標(biāo)，在公共服務(wù)的選擇上，面向科技、面向市場、面向未來，將可持續(xù)理念貫徹至城市每個角落。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 盛鳴.維也納城市戰(zhàn)略規(guī)劃對我國的啟迪[J].國外城市規(guī)劃，2006（1）.

[2] 李健.維也納以智慧城市框架推動綠色城市建設(shè)的經(jīng)驗[J]. Environmental Protection，2016（44）.

（作者簡介：張小慶，外交學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯 / 高 斌