京津冀協(xié)同發(fā)展的行政領(lǐng)導(dǎo)模式選擇研究

劉濤+++白海琦

摘要：作為國家重大戰(zhàn)略，京津冀協(xié)同發(fā)展的推動和實(shí)施需要強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。文章立足于京津冀三地組織領(lǐng)導(dǎo)模式的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)需要，結(jié)合歷史上國內(nèi)外出現(xiàn)的各種組織領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)，通過梳理和研究，歸納提出了四種代表性的組織領(lǐng)導(dǎo)模式，即“總督府模式”“中央局模式”“華府模式”及“領(lǐng)導(dǎo)小組模式”，并站在組織管理學(xué)角度分別進(jìn)行了利弊分析，以期為京津冀協(xié)同發(fā)展的組織管理模式選擇提供些許借鑒。

關(guān)鍵詞：京津冀；協(xié)同發(fā)展；組織領(lǐng)導(dǎo)模式

我國實(shí)施改革開放至今已近40年，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了巨大成就，人民生活水平顯著提高，但區(qū)域發(fā)展不平衡問題卻長期存在并呈現(xiàn)愈拉愈大的趨勢。此種狀況一旦持續(xù)，將嚴(yán)重影響我國跨世紀(jì)“三步走”整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展問題已經(jīng)上升為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的首要議程。作為“首都圈”重要組成部分，京津冀三地是全國主要的高新技術(shù)和重工業(yè)基地，也是全國政治、文化、國際交流和科技創(chuàng)新中心。三地地緣相近、人緣相親、地域一體、文化一脈，具有良好的融合與協(xié)同基礎(chǔ)。但在實(shí)際發(fā)展過程中，三地之間的融合與協(xié)同發(fā)展并未產(chǎn)生預(yù)期效果，京津兩市與河北省之間在區(qū)域發(fā)展同步性和區(qū)域協(xié)同積極性方面認(rèn)識不統(tǒng)一，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在較大差距。

全面貫徹并扎實(shí)推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，不僅可以充分發(fā)揮“首都圈”的經(jīng)濟(jì)社會效益，更能以點(diǎn)帶面，在改善全國范圍區(qū)域發(fā)展不平衡方面產(chǎn)生良好示范效應(yīng)。為此，2014年2月26日，習(xí)近平總書記在聽取專題匯報時強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展“是面向未來打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈、推進(jìn)區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要；是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要；是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進(jìn)人口經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要；是實(shí)現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補(bǔ)、促進(jìn)環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要”。認(rèn)真審視習(xí)總書記提出的“四大需要”就不難發(fā)現(xiàn)，排在首位的是“區(qū)域發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新的需要”。由此可見，國家已把體制機(jī)制創(chuàng)新視為實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的首要問題，而這其中，作為保證協(xié)同發(fā)展完整性、一致性、穩(wěn)定性和連貫性的重要保障，行政領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新毋庸置疑排在首位。

一、 組織領(lǐng)導(dǎo)模式創(chuàng)新對京津冀協(xié)同發(fā)展的必要性

組織是個體做事的載體，個體是組織運(yùn)轉(zhuǎn)的動力源，管理是組織運(yùn)轉(zhuǎn)潤滑劑。戰(zhàn)略是組織實(shí)現(xiàn)目的的手段，任何戰(zhàn)略的實(shí)施都不能脫離組織，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略也不例外。在國家大力推動下，京津冀協(xié)同發(fā)展已進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已于2015年出臺，雄安新區(qū)于2017年4月1日宣告建立，三地間各種協(xié)同計劃與活動也在陸續(xù)開展。然而，除2014年國務(wù)院成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組外，中央層面在協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和協(xié)同平臺建設(shè)上未再有新的強(qiáng)有力舉措。事實(shí)上，京津冀三地屬于三個行政區(qū)劃，其中包括兩個直轄市，有一個還是首都。行政隸屬關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性，導(dǎo)致許多政策不統(tǒng)一，利益難平衡，三地各自為政，協(xié)調(diào)難度較大。如果缺少強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和指揮力度，僅寄托于三地自我利益角度上的自發(fā)協(xié)同恐難取得良好效果。

行政領(lǐng)導(dǎo)模式設(shè)計科學(xué)與否是京津冀三地協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施成敗的關(guān)鍵。對于三地來說，如果處于一個架構(gòu)設(shè)計科學(xué)合理的行政領(lǐng)導(dǎo)模式下，將能減少矛盾與摩擦，避免不必要、無休止的協(xié)調(diào)，從而充分發(fā)揮各地優(yōu)勢，提升組織績效；反之，如果處于架構(gòu)設(shè)計欠科學(xué)，職責(zé)紊亂的組織領(lǐng)導(dǎo)下，將會各自為戰(zhàn)，無所適從，容易引發(fā)對組織不滿甚至失望情緒，導(dǎo)致績效滑坡。因此，中央設(shè)立的京津冀三地協(xié)同發(fā)展組織必須要是一個架構(gòu)合理、職責(zé)明晰、分工科學(xué)的組織，必須是一個能保障各個部門工作正常運(yùn)行、保證整個組織流程順暢的組織，必須是一個有戰(zhàn)斗力的高績效組織。

二、 京津冀協(xié)同發(fā)展的四種組織領(lǐng)導(dǎo)模式探析

組織領(lǐng)導(dǎo)模式與組織戰(zhàn)略密切相關(guān)，戰(zhàn)略決定領(lǐng)導(dǎo)模式，領(lǐng)導(dǎo)模式合理與否對戰(zhàn)略目標(biāo)的達(dá)成有重要影響。京津冀三地協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是在堅持優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏、扎實(shí)推進(jìn)的原則下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會一體化全面發(fā)展。為實(shí)現(xiàn)此戰(zhàn)略目標(biāo)，根據(jù)管理學(xué)組織架構(gòu)設(shè)計原理及國內(nèi)外行政制度設(shè)計，我們嘗試提出四種組織領(lǐng)導(dǎo)模式，即“總督府模式”、“中央局模式”、“領(lǐng)導(dǎo)小組模式”及“華府模式”。其具體內(nèi)容闡述如下：

1. “總督府模式”?？偠皆诿鞒瘯r期是朝廷的派出官員，臨時巡視或監(jiān)管一地，但到清朝定都北京后，總督設(shè)置逐步走向制度化并形成官制，總督由臨時派遣轉(zhuǎn)為定制，權(quán)限由只管軍務(wù)發(fā)展到綜理軍政和民政，成為地方實(shí)際最高軍事、行政長官。京津冀地區(qū)在清代隸屬直隸總督管轄，是直隸總督行政區(qū)劃的主要組成部分。直隸總督通常是正二品官員（加尚書銜者為從一品），統(tǒng)管全省軍事和民政要務(wù)，決定官吏任免、掌管訴訟審判、處理部分外交事務(wù)、并有一定的財政權(quán)限，涉及直隸地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等各方面，上對朝廷負(fù)責(zé)，下對各省監(jiān)管。京津冀協(xié)同發(fā)展的管理機(jī)構(gòu)可以據(jù)此設(shè)置（圖1），上對中央直接負(fù)責(zé)，下轄京津冀三地，統(tǒng)一規(guī)劃、全面管理。

“總督府模式”是一種簡單有效的組織領(lǐng)導(dǎo)形式，由中央到三地協(xié)同發(fā)展管理機(jī)構(gòu)再到各省市，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理。該模式的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)限集中，職責(zé)分明、命令統(tǒng)一，信息流動方便簡捷，有利于統(tǒng)一指揮和集中管理，能夠快速對三地發(fā)展的各項(xiàng)事宜做出決策并迅速落實(shí)；有利于集中三地人力、財力和物力資源，統(tǒng)一調(diào)配，取長補(bǔ)短，減少資源浪費(fèi)，發(fā)揮系統(tǒng)效應(yīng)；有利于三地橫向協(xié)調(diào)，便于平衡三地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，降低發(fā)展差異。但增設(shè)一級協(xié)同發(fā)展管理機(jī)構(gòu)也存在弊端：首先是加厚了管理層次，導(dǎo)致信息傳遞鏈增長、信息流失量增多；其次是容易引發(fā)地方權(quán)限過大，形成地方保護(hù)主義，出現(xiàn)尾大不掉的現(xiàn)象；此外，可能導(dǎo)致協(xié)同發(fā)展管理機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)過重，深限于三地橫向協(xié)調(diào)行政瑣事之中，無暇深入研究和妥善解決三地協(xié)同發(fā)展的重大問題。

2. “中央局模式”。我國在解放戰(zhàn)爭后期和建國初期，出于革命斗爭歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)形勢需要，逐漸形成了華北、東北、華東、中南、西南、西北等六大中央行政區(qū)域，各行政區(qū)域均設(shè)立中共中央代表機(jī)關(guān)——中央局，每個中央局均下轄數(shù)個省份，且各中央局領(lǐng)導(dǎo)大多由中央政治局委員出任，負(fù)責(zé)各局管轄區(qū)內(nèi)黨政軍和人財物一切事務(wù)，權(quán)限極大。從行政層次上看，中央局是中央和各省之間增設(shè)的一層組織機(jī)構(gòu)；從管理模式上看，它與“總督府模式”相似，但又比其權(quán)力更加集中。京津冀協(xié)同發(fā)展是我國新世紀(jì)出臺的一項(xiàng)重大國家發(fā)展戰(zhàn)略，若在中央之下再設(shè)置一個專門負(fù)責(zé)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展事務(wù)的中央局（圖2），或許可快速處理三地事務(wù)，迅速推動京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展。endprint

“中央局模式”是一種高度集中、典型的直線制領(lǐng)導(dǎo)模式，其特點(diǎn)是增設(shè)“中央局”這一管理層級，代表中央對京津冀三地實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理。該模式降低了中央管理幅度，變?nèi)齻€獨(dú)立利益主體為一體，能有效減少三地因各爭己利而導(dǎo)致的各種摩擦，從而使三地間的外部性問題變?yōu)榫┙蚣揭惑w化的“中央局”內(nèi)部問題。該模式的優(yōu)點(diǎn)與“總督府模式”相似，可實(shí)現(xiàn)對京津冀三地的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，避免三地推諉扯皮，集中三地資源高效快捷辦事。但該模式也存在問題，其一是增加了管理層級，使我國本已繁冗的四級地方管理層級變成了五級，不符合當(dāng)今信息時代行政扁平化和網(wǎng)絡(luò)化要求，極易造成政府機(jī)構(gòu)臃腫和形成地方保護(hù)主義；二是中央賦予“中央局”權(quán)限過大，易導(dǎo)致中央政令傳達(dá)不到基層，有形成尾大不掉之嫌。

3. “華府模式”。美國在立國之初，南北雙方因?yàn)檫x擇首都所在地問題產(chǎn)生了爭議，后雙方達(dá)成協(xié)議，在當(dāng)時美國東部弗吉尼亞州和馬里蘭州之間劃出一塊菱形區(qū)域作為首都所在地，即今天的華府。華府的行政管轄權(quán)異常特殊，它在美國歷史上多數(shù)時間直屬于美國國會管轄，隸屬于地方政府自身管轄的時間并不長。我國京津冀協(xié)同發(fā)展與美國華府有類似之處，從政治角度看均處京畿重地，從設(shè)置背景看都有協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的目的。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略，但從地理位置看，京津冀三地雖同處華北，但行政區(qū)劃各不相同。京津兩市主要領(lǐng)導(dǎo)均為中央政治局委員，而河北省主要領(lǐng)導(dǎo)一般僅是中央委員，三地政治地位不對等，河北省以平等身份與京津兩地進(jìn)行溝通的底氣不足。協(xié)同發(fā)展雖有中央制定的統(tǒng)一規(guī)劃，但三地考慮問題自然多從本地利益出發(fā)，對本地有利則協(xié)同，對本地不利則推脫。鑒于此，我們不妨參考美國華府模式，變?nèi)貫橐惑w，由中央成立機(jī)構(gòu)并委派常委級別領(lǐng)導(dǎo)直接管轄京津冀區(qū)域，中央對京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展事務(wù)具有直接的決策權(quán)和人事權(quán)，并可以直接向三地下達(dá)行政命令（圖3）。

“華府模式”是一種高度集中的行政領(lǐng)導(dǎo)形式，主要特點(diǎn)是取消京津冀三地省級架構(gòu)，由中央及其各部委實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理。該模式優(yōu)點(diǎn)有兩個方面，一方面是減少了管理層級，精簡了機(jī)構(gòu)和人員，符合當(dāng)今世界行政結(jié)構(gòu)扁平化和網(wǎng)絡(luò)化的改革趨勢；另一方面是把京津冀三地行政權(quán)限收歸中央后，中央集中了權(quán)限，統(tǒng)一了命令，快捷了管理信息的傳遞，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮。“華府模式”可有效避免三地從自身利益出發(fā)考慮協(xié)同發(fā)展問題，避免三地相互扯皮推諉，便利了三地溝通和協(xié)調(diào)，有利于集中調(diào)配三地的人力、財力和物力資源來統(tǒng)籌發(fā)展京津冀區(qū)域事宜。但該模式雖然減少了我國的管理層次，卻客觀增加了中央的管理幅度，使中央在管理宏觀戰(zhàn)略性國家事務(wù)的同時又增加了對地方具體經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的管理，增加了中央及其各部委的管理成本，部分行政部門因管理壓力大易出現(xiàn)應(yīng)接不暇、處理不及時的情況。

4. “領(lǐng)導(dǎo)小組模式”。“中央XX領(lǐng)導(dǎo)小組”是具有鮮明中國特色的議事機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，屬于中央針對某項(xiàng)事務(wù)專門采用的“階段性工作機(jī)制”，更多是一個臨時性組織，并非嚴(yán)格意義上的實(shí)體部門。小組一般包括領(lǐng)導(dǎo)成員、組成部門、辦事機(jī)構(gòu)三個部分，組成部門可能多達(dá)幾十個，各部門負(fù)責(zé)人充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)小組成員，并在對口業(yè)務(wù)部門設(shè)置相應(yīng)辦事機(jī)構(gòu)。為促進(jìn)京津冀三地協(xié)同發(fā)展，根據(jù)慣例，中央也可成立一個專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)京津冀三地發(fā)展事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)小組（圖4），其性質(zhì)為中央設(shè)立的協(xié)調(diào)三地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的組織，是有關(guān)三地協(xié)同一體化發(fā)展的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，無決策權(quán)和人事權(quán)，僅發(fā)揮參謀建議作用，遇到重大決策事宜，由三地討論后報經(jīng)中央決定，直接向中央負(fù)責(zé)，不能直接向三地下達(dá)行政命令，其成員由中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)成員和北京、河北、天津三地領(lǐng)導(dǎo)成員組成，是三地社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)部門。

從圖4可以看出，“領(lǐng)導(dǎo)小組”只是一個職能參謀組織，不屬于獨(dú)立的一級管理機(jī)構(gòu)，僅負(fù)責(zé)京津冀三地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展事宜的溝通和協(xié)調(diào)。該模式的優(yōu)點(diǎn)是形式靈活，責(zé)任明確，不增加國家管理層級和行政成本，便于三地信息傳遞和溝通，不會造成地方權(quán)限過大的局面，不會造成三地發(fā)展協(xié)同管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)擔(dān)過重的情況。然而，此種領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)設(shè)計也存在缺陷，三地協(xié)同發(fā)展缺少強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)部門，命令難以統(tǒng)一，不利于統(tǒng)一指揮和集中管理；信息流動不暢，審批處理程序繁瑣，不能快速對京津冀三地發(fā)展的各項(xiàng)事宜尤其是突發(fā)事件做出決策并迅速得到執(zhí)行；不利于統(tǒng)籌三地的人力、財力和物力資源，形成規(guī)模優(yōu)勢，發(fā)揮系統(tǒng)效應(yīng)；不利于三地的橫向溝通協(xié)調(diào)，間接導(dǎo)致三地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展差異增大。

三、 四種組織領(lǐng)導(dǎo)模式的總結(jié)與思考

上述四種行政領(lǐng)導(dǎo)模式中，“總督府模式”和“中央局模式”是中央實(shí)施間接管理的模式，它們賦予京津冀三地協(xié)同發(fā)展于專門一級管理機(jī)構(gòu)，雖集權(quán)但高效，兩者之間的顯著區(qū)別在于中央局模式賦予該級政府的權(quán)限更大，已經(jīng)類似于特定時期、特定階段的獨(dú)立王國；“華府模式”和“領(lǐng)導(dǎo)小組模式”是中央實(shí)施直接管理的模式，兩者之間的顯著區(qū)別在于“華府模式”更偏重直接管理，“領(lǐng)導(dǎo)小組模式”更偏重參謀協(xié)調(diào)?！翱偠礁Ｊ健焙汀爸醒刖帜Ｊ健彪m然增加了國家的管理層次，但卻集中了機(jī)構(gòu)管理權(quán)限，可有效提升京津冀三地的溝通協(xié)調(diào)效率；“領(lǐng)導(dǎo)小組模式”和“華府模式”增加了中央管理幅度，但“領(lǐng)導(dǎo)小組模式”仍然保留了地方分權(quán)管理，賦予了三地較大的自治權(quán)，而“華府模式”在增加管理幅度的同時也擴(kuò)大了管理權(quán)限，基本上剝奪了地方的分權(quán)管理。管理層次和管理幅度，集權(quán)和分權(quán)，它們都屬于管理學(xué)的基本要素，在組織架構(gòu)設(shè)計中都是相對辯證存在的。從組織管理學(xué)的角度來看，相對于同一組織來說，管理層次越多自然管理幅度越小，權(quán)力就相對分散；管理層次越少自然管理幅度越大，權(quán)力相對就比較集中。

正如前文介紹“領(lǐng)導(dǎo)小組模式”時所述，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施后，為保證協(xié)同效果，國家于2014年8月成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任組長，力圖全面加強(qiáng)京津冀三地協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立，表明國家的管理理念選擇的是前文所述的“領(lǐng)導(dǎo)小組模式”，偏重參政議政，保留了地方的適度分權(quán)。但京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下而不是在中央領(lǐng)導(dǎo)之下，級別稍顯不夠，而且該領(lǐng)導(dǎo)小組在成立后過多注重頂層統(tǒng)籌設(shè)計，真正深入京津冀三地協(xié)同發(fā)展具體事務(wù)、解決協(xié)同過程中具體問題的頻次和力度不足，在整體協(xié)調(diào)三地落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組制定的宏觀政策方面的作用還未得到充分發(fā)揮。京津冀協(xié)同發(fā)展是國家重大戰(zhàn)略部署，如何從組織建設(shè)角度科學(xué)推動三地協(xié)同發(fā)展是國家面臨的一項(xiàng)重大課題。本文梳理的四種行政領(lǐng)導(dǎo)模式均為特定歷史階段和歷史環(huán)境下的必然產(chǎn)物，有些作法雖在形式上稍顯極端，但在設(shè)計理念上卻融合相同，沒有嚴(yán)格邊界，值得我們認(rèn)真思考和借鑒。通過梳理四種模式的具體內(nèi)容并剖析其產(chǎn)生的特殊歷史原因和執(zhí)行過程中的優(yōu)勢劣勢，對于當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展中行政管理模式的制定和選擇均有極為重要的借鑒意義。在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中，國家應(yīng)從大局出發(fā)，著眼長遠(yuǎn)，充分結(jié)合京津冀區(qū)域發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和我國政治治理的基本國情，結(jié)合管理學(xué)基本理論，充分借鑒長三角一體化、西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地時頂層設(shè)計的成功經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，探索創(chuàng)新出最適合推動京津冀協(xié)同發(fā)展的行政領(lǐng)導(dǎo)模式。

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作者簡介：劉濤（1982-），男，漢族，山東省臨沂市人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，人才辦博管部主任，研究方向?yàn)楣步M織人力資源管理；白海琦（1978—），男，漢族，河北省邯鄲市人，河北地質(zhì)大學(xué)法政學(xué)院副教授，研究方向?yàn)楣残姓c公共組織人力資源管理。

收稿日期：2017-08-14。endprint