淺析“三舊”改造中的土地利益格局構(gòu)建及其運(yùn)作影響

譚震銳

摘要：廣東省作為我國(guó)“三舊改造”的提出地區(qū)，經(jīng)過(guò)多年建設(shè)已經(jīng)取得了極大的成功，對(duì)于其他地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要借鑒意義。文章主要針對(duì)廣州地區(qū)為代表的“三舊改造”進(jìn)行分析，探討“三舊改造”的基礎(chǔ)上分析土地利益格局構(gòu)建以及運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，希望能夠促進(jìn)我國(guó)總體城鄉(xiāng)建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：“三舊”改造；土地利益格局構(gòu)建；運(yùn)作

“三舊”改造實(shí)際是通過(guò)對(duì)我國(guó)原有舊城鎮(zhèn)以及舊村村居等進(jìn)行改進(jìn)和完善，對(duì)于土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)再利用，提高利用的高效性和集約性。通過(guò)“三舊”改造為城市發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來(lái)了極大的發(fā)展機(jī)遇，但是在機(jī)遇發(fā)展的同時(shí)也給城市發(fā)展與建設(shè)帶來(lái)了一定問(wèn)題和挑戰(zhàn)。在“三舊”改造過(guò)程中需要政府以及開(kāi)發(fā)商等一起努力，最終實(shí)現(xiàn)共贏協(xié)調(diào)發(fā)展。在“三舊”改造這一政策提出之后，在我國(guó)整個(gè)范圍內(nèi)發(fā)展與建設(shè)，積極響應(yīng)推進(jìn)“三舊”改造，希望在促進(jìn)地方發(fā)展建設(shè)的同時(shí)，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)提供重要?jiǎng)恿Α?/p>

一、“三舊”改造概述

（一）定義

“三舊”改造最早來(lái)源于廣東三舊改造，屬于廣東省特有的城市改建、改造模式?！叭f”分別針對(duì)的是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房以及舊村莊”，對(duì)這三舊進(jìn)行改造。廣東省為加強(qiáng)城市改造與建設(shè)和國(guó)土資源部展開(kāi)積極合作，并且在省內(nèi)不同地區(qū)展開(kāi)積極試點(diǎn)，希望能夠在全省內(nèi)推行。在廣東省“三舊”改造建設(shè)過(guò)程中，必須要符合城市建設(shè)的基本要求，包括城市用地、土地規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)方面的總體規(guī)劃，根據(jù)試點(diǎn)的實(shí)際情況必須要制定相應(yīng)總體規(guī)劃以及年度計(jì)劃，并且建立改造監(jiān)督數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)支持“三舊改造”。

（二）我國(guó)“三舊改造”發(fā)展?fàn)顩r

“三舊改造”最早在2007年從廣東省提出，并且由于2009年廣東亞運(yùn)會(huì)的影響下，廣州“三舊改造”進(jìn)入新的發(fā)展期，不僅僅局限于傳統(tǒng)“舊城鎮(zhèn)、舊廠房以及舊村居”的外墻修飾改革，而且開(kāi)始注重對(duì)廣州地區(qū)城市文化內(nèi)涵以及內(nèi)部經(jīng)營(yíng)方面的改革，希望能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展注入新的活力。其中具有代表性的是廣州市洪德舊街區(qū)的“三舊改造”中就引入了廣府文化以及動(dòng)漫創(chuàng)意文化，不僅僅在廣州本身具有很大的先瞻性，在我國(guó)也是第一條“騎樓下的動(dòng)漫街區(qū)”。成為廣東“三舊改造”的典型代表，之后在2009～2016年間內(nèi)展開(kāi)更加積極的發(fā)展與改革，取得了極大的發(fā)展與進(jìn)步。

經(jīng)過(guò)將近7年的“三舊改造”之后，在廣州建立了多個(gè)“三舊改造”項(xiàng)目，城中村作為其中代表在三元里、棠下、獵德等14個(gè)地方完成了城中村建設(shè)，其中獵德村以及黃埔古村主要進(jìn)行舊村莊改造，東濠涌以及荔枝灣主要進(jìn)行城中村的“舊城鎮(zhèn)改造”，還在太古倉(cāng)以及1850產(chǎn)業(yè)園展開(kāi)了舊廠房改造。對(duì)于廣州地區(qū)2016年“三舊改造”狀況進(jìn)行分析能夠發(fā)現(xiàn)，一年中實(shí)施的改造項(xiàng)目建設(shè)已經(jīng)超過(guò)10個(gè)，并且用地面積與2015年相比也得到很好增長(zhǎng)，超過(guò)100km2。在2016年還展開(kāi)了新的“三舊改造”項(xiàng)目規(guī)劃，一共有11個(gè)新的“三舊改造”規(guī)劃，并且起草制定了詳細(xì)的改造規(guī)劃，計(jì)劃在2017年再增加18km2的新片區(qū)規(guī)劃。在“三舊改造”的同時(shí)促進(jìn)了社會(huì)資產(chǎn)項(xiàng)目建設(shè)，投資總額超過(guò)3000億元人民幣，讓廣州12萬(wàn)人在“三舊改造”中受惠。通過(guò)“三舊改造”提升了廣州城市形象建設(shè)，而且促進(jìn)了廣州市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

二、“三舊改造”相關(guān)政策分析

廣東省開(kāi)展“三舊改造”在全國(guó)內(nèi)較早，廣州市正式開(kāi)始進(jìn)行“三舊改造”是從2010年正式開(kāi)始的，為保證“三舊改造”的良好進(jìn)行和開(kāi)展，必須要制定相匹配的政策支持。在廣東省以及廣州“三舊改造”的前期主要注重“量”的改革，希望在較短時(shí)間內(nèi)完成較多的“三舊改造”項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)兩年的建設(shè)之后，從2012年開(kāi)始注重“三舊改造”“質(zhì)”的提升，希望提高整個(gè)“三舊改造”的綜合績(jī)效，在整個(gè)過(guò)程中匹配政策也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，下面就“三舊改造”的匹配政策進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

通過(guò)2008年以來(lái)關(guān)于“三舊改造”的相關(guān)政策能夠發(fā)現(xiàn)，“三舊改造”的主要重點(diǎn)集中在城市更新以及拆遷補(bǔ)償和歷史文物保護(hù)方面，還集中在土地征收以及拆遷補(bǔ)償方面；除此之外廣州還進(jìn)行了“三舊改造”的創(chuàng)新，希望在“三舊改造”中把原有的農(nóng)村集體建設(shè)用地改造為國(guó)有土地，在廣州的“三舊改造”中還希望能夠保障安置房用地的合理供應(yīng)，另外進(jìn)行“三舊改造”過(guò)程中還出臺(tái)相應(yīng)創(chuàng)新政策，保證財(cái)政資金扶持以及資金平衡，甚至出臺(tái)了稅收優(yōu)惠政策。通過(guò)對(duì)政策分析還能夠發(fā)現(xiàn)，廣州的“三舊改造”中主要是進(jìn)行舊村莊改造，占有絕對(duì)的占比，這也是要點(diǎn)，因此，在進(jìn)行“三舊改造”中必須要保證舊村莊改造的順利進(jìn)行。

結(jié)合“三舊改造政策”以及“三舊改造”的實(shí)際狀況能夠發(fā)現(xiàn)，廣州“三舊改造”具有顯著的特點(diǎn)，其中“城中村”一直以來(lái)作為廣州的改革重點(diǎn)。廣州由于迅速發(fā)展與建設(shè)城市建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，但是城中村也成為了改革的重點(diǎn)，不僅僅城中村管理混亂，而且環(huán)境較差。但是城中村往往處于交通干線甚至是城區(qū)的黃金地帶，這樣不僅僅和城市建設(shè)存在極大的反差，而且面對(duì)廣州用地緊張的情況，也造成了土地資源的極大浪費(fèi)。國(guó)家改革與建設(shè)中也發(fā)現(xiàn)了“城中村”改革這一重點(diǎn)，但是在改革中城中村村民并不會(huì)輕易妥協(xié)，向國(guó)家以及政府提出過(guò)高的補(bǔ)償要求，給“三舊改造”造成一定的困難。面對(duì)這樣的發(fā)展現(xiàn)狀，在廣州后期的“三舊改造”中積極提出創(chuàng)新策略應(yīng)對(duì)這些難題，提出了新的征收與補(bǔ)償措施來(lái)應(yīng)對(duì)改革難題。

三、廣州市“三舊改造”土地利益格局構(gòu)建及其運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)解析

（一）更新城市形象，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)

廣東省提出“三舊改造”的政策主要是希望通過(guò)其來(lái)進(jìn)行城市更新。在廣州市進(jìn)行“三舊改造”的過(guò)程中，對(duì)于改造的主體類別進(jìn)行了詳細(xì)分析。在進(jìn)行“三舊改造”過(guò)程中還結(jié)合不同主體間的聯(lián)系，對(duì)于廣州城市更新方法進(jìn)行了明確規(guī)定與分析。最終制定的廣州“三舊改造”方案中涉及公共配套設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)以及綠化多個(gè)方面。希望通過(guò)多方面優(yōu)化與建設(shè)，最終能夠?qū)V州的空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，在提高廣州市形象的同時(shí)提高整個(gè)國(guó)家綜合城市形象，不僅僅是美觀以及結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，而且對(duì)于內(nèi)涵以及層次、舒適度等方面也應(yīng)該進(jìn)行提高。endprint

（二）科學(xué)決策，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

在廣州“三舊改造”中并不是隨意進(jìn)行的，而是結(jié)合廣州實(shí)際情況的背景下廣泛征集了居民們的意愿。在保證改造正常進(jìn)行的同時(shí)，保證了“三舊改造”各項(xiàng)決策的科學(xué)性。在廣州的實(shí)際“三舊改造”中突破了傳統(tǒng)單一部門主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)，多部門參與共同協(xié)作，并且不同部門之間權(quán)利制約，最終推動(dòng)了決策的科學(xué)化。在進(jìn)行“三舊改造”中廣州市的城中村以及集團(tuán)可以進(jìn)行“參股”的方式進(jìn)行改造，這樣對(duì)廣州地區(qū)的農(nóng)民收入而言是具有重要意義的，實(shí)現(xiàn)了收入的自主化和市場(chǎng)化，并且能夠保證農(nóng)民獲得極大的收益，最終對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)是具有重要意義的，對(duì)于城鄉(xiāng)原有的二元結(jié)構(gòu)也有促進(jìn)作用，打破二元結(jié)構(gòu)向著一體化方向發(fā)展。

（三）深化土地資源配制，結(jié)構(gòu)集約水平

對(duì)于我國(guó)目前土地國(guó)有化政策以及“三舊改造”中的土地政策進(jìn)行分析可以看出，兩者之間還是具有一定差異的?！叭f改造”中強(qiáng)調(diào)土地資源的充分利用，并且對(duì)于邊角地以及插花地等土地資源都納入到改造的范圍之內(nèi)，這樣對(duì)于我國(guó)土地收儲(chǔ)總量而言得到了極大的提升，有利于我國(guó)土地資源的科學(xué)規(guī)劃與利用。就廣州“三舊改造”實(shí)際狀況進(jìn)行分析可以看出，通過(guò)“三舊改造”預(yù)計(jì)能夠?yàn)閺V州地區(qū)節(jié)約超過(guò)265.92km2的用地，對(duì)于廣州地區(qū)用地資源緊張問(wèn)題能夠得到很好的解決，土地資源供需矛盾問(wèn)題也能夠得到一定的緩解，對(duì)于土地資源利用效率以及集約水平的發(fā)展是具有重要意義的。

四、結(jié)語(yǔ)

廣州“三舊改造”已經(jīng)取得了一定的成就，但是在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)仍然將進(jìn)行長(zhǎng)期規(guī)劃與發(fā)展，希望能夠通過(guò)“三舊改造”來(lái)規(guī)劃土地資源的有效利用，進(jìn)一步提升廣州地區(qū)的城市更新以及城市形象，積極推動(dòng)地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，同時(shí)拉動(dòng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。我國(guó)的其他地區(qū)在發(fā)展以及城鄉(xiāng)建設(shè)中也必須要借鑒廣州發(fā)展與建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行土地利益格局構(gòu)建與優(yōu)化，并且展開(kāi)科學(xué)的運(yùn)作，保證改造的科學(xué)進(jìn)行，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)綜合實(shí)力的提高，保證國(guó)家整體發(fā)展?fàn)顩r的優(yōu)化提高。

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（作者單位：中山大學(xué)嶺南學(xué)院；廣東保利房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司）endprint