行政復(fù)議與行政訴訟中證據(jù)審查的銜接分析

劉召生

[摘要]行政復(fù)議和行政訴訟是保障行政相對(duì)人合法權(quán)益的主要渠道，是化解行政爭(zhēng)議的有效機(jī)制。因此，行政復(fù)議與行政訴訟的有效銜接以及充分認(rèn)識(shí)銜接過(guò)程中證據(jù)審查的效力，是有效提高二者作用與功能的關(guān)鍵所在，也是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基礎(chǔ)保障。文章概括了行政復(fù)議和行政訴訟的共同屬性，行政復(fù)議證據(jù)審查的現(xiàn)狀和問題，對(duì)二者間證據(jù)審查銜接的必要性和具體問題進(jìn)行了分析，并就行政復(fù)議證據(jù)制度的完善提出明確證據(jù)的證明力標(biāo)準(zhǔn)、確立第三人舉證規(guī)則和建立證據(jù)交換制度等三項(xiàng)建議。

[關(guān)鍵詞]行政復(fù)議；行政訴訟；證據(jù)審查；銜接

一、行政復(fù)議和行政訴訟的特點(diǎn)

行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織（以下統(tǒng)稱行政相對(duì)人）認(rèn)為行政主體的具體行政行為，侵犯了其合法權(quán)益，依照有關(guān)法律規(guī)定，向國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定，對(duì)該具體行政行為進(jìn)行合法性、準(zhǔn)確性和適當(dāng)性審查，并做出行政復(fù)議決定的行為。

行政訴訟是行政相對(duì)人認(rèn)為國(guó)家有關(guān)行政主體和工作人員，以及享有國(guó)家法律制度、行政準(zhǔn)則授權(quán)的組織作出的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起的訴訟?！缎姓V訟法》第一條開宗明義，明確了行政訴訟的立法宗旨：保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政糾紛，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政主體依法行使職權(quán)。從《行政訴訟法》的立法宗旨看，行政訴訟法是一種“民告官”的法律制度，法院通過(guò)對(duì)案件的審理，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，解決行政行為存在的爭(zhēng)議，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

通過(guò)以上分析可以看出，行政復(fù)議和行政訴訟的共同屬性有以下幾點(diǎn)：第一，利益保護(hù)性。由于行政主體違背國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和在行使職能時(shí)出現(xiàn)錯(cuò)誤行為，而對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利和行為造成損害，二者都具有保護(hù)性，最終達(dá)到行政相對(duì)人的權(quán)利受國(guó)家保護(hù)的目的；第二，法律監(jiān)督性，即對(duì)行政主體來(lái)說(shuō)，二者對(duì)于行政主體具有約束力和監(jiān)督權(quán)，對(duì)其行政行為是否合法有效行使具有重要意義。

二、行政復(fù)議的證據(jù)審查

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)行政復(fù)議證據(jù)的規(guī)定

《行政復(fù)議法》和相關(guān)條例在證據(jù)方面內(nèi)容主要有以下幾處：一是《行政復(fù)議法》第三條第2款、第二十二條和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十三、三十四條指出，復(fù)議機(jī)構(gòu)具有調(diào)查取證的權(quán)利；二是《行政復(fù)議法》第二十三條第1款、第三十六條規(guī)定了被申請(qǐng)人的舉證責(zé)任、舉證期限和違反規(guī)定的法律后果；三是《行政復(fù)議法》第二十四條禁止被申請(qǐng)人在復(fù)議過(guò)程中自行收集證據(jù)；四是《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定了申請(qǐng)人的舉證義務(wù)；五是《行政復(fù)議法》第二十三條第2款規(guī)定了當(dāng)事人查閱證據(jù)的權(quán)利；六是《行政復(fù)議法》第二十八條對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)審查證據(jù)進(jìn)行了原則性規(guī)定。

由此可知，行政復(fù)議證據(jù)主要來(lái)自三個(gè)渠道：被申請(qǐng)人收集、提供的證據(jù)，申請(qǐng)人收集、提供的證據(jù)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)。

（二）行政復(fù)議證據(jù)審查中出現(xiàn)的難題

《行政復(fù)議法》及相關(guān)條例對(duì)行政復(fù)議證據(jù)沒有進(jìn)行具體全面的規(guī)范，行政復(fù)議證據(jù)制度存在很多漏洞，導(dǎo)致行政復(fù)議證據(jù)審查面臨實(shí)踐難題。

1.行政復(fù)議證據(jù)種類

當(dāng)前行政復(fù)議證據(jù)審查面臨的主要問題在于證據(jù)種類的規(guī)定不明確?！缎姓V訟法》對(duì)證據(jù)種類進(jìn)行了嚴(yán)格劃分：書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當(dāng)事人的陳述、鑒定意見以及勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。但《行政復(fù)議法》沒有對(duì)證據(jù)進(jìn)行嚴(yán)格的分類規(guī)定，這是行政復(fù)議證據(jù)制度的缺陷，導(dǎo)致行政復(fù)議制度也存在漏洞。

2.行政復(fù)議證據(jù)審查程序

根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十二條和《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十三條的規(guī)定，行政復(fù)議在進(jìn)行證據(jù)審核工作時(shí)，以書面審查為原則，以復(fù)議機(jī)構(gòu)調(diào)查、組織聽證為例外。但是，書面審查的規(guī)定過(guò)于原則，缺乏審查程序的規(guī)定，如果僅僅根據(jù)該案件承辦人員的個(gè)人主觀意見，對(duì)證據(jù)是否有效進(jìn)行評(píng)判，對(duì)整個(gè)案件的結(jié)論難以有說(shuō)服力；在行政復(fù)議申請(qǐng)人提出有關(guān)請(qǐng)求，復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為該請(qǐng)求有必要進(jìn)行后續(xù)的進(jìn)一步核實(shí)和聽證等情形中，證據(jù)審查的范圍也沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致行政復(fù)議證據(jù)審查的有效性與真實(shí)性存在一定限制。

三、行政復(fù)議與行政訴訟證據(jù)審查的銜接

行政復(fù)議在解決申請(qǐng)人與行政主體二者之間的行政糾紛的時(shí)候，為行政機(jī)關(guān)提供了內(nèi)部監(jiān)督；而行政訴訟則為行政機(jī)關(guān)提供了外部監(jiān)督。二者的主要目的是解決行政爭(zhēng)議，如何將二者進(jìn)行銜接是提升二者價(jià)值體系的關(guān)鍵所在。因此，解決行政復(fù)議中證據(jù)規(guī)則的沖突、明晰證據(jù)使用效力，才能保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)和保障行政復(fù)議程序地有效進(jìn)行。

（一）證據(jù)審查銜接的必要性

行政復(fù)議程序的核心是證據(jù)審查，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)證據(jù)和案件事實(shí)之間的關(guān)系對(duì)各種證據(jù)的證明力作出判斷?！缎姓?fù)議法》及其實(shí)施條例對(duì)證據(jù)種類、證據(jù)審查和效力、第三人舉證責(zé)任等方面均未作出規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定沒有統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)。而《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）從舉證責(zé)任分配和舉證期限、提供證據(jù)的要求、調(diào)取和保全證據(jù)、證據(jù)的對(duì)質(zhì)辨認(rèn)和核實(shí)、證據(jù)的審核認(rèn)定等方面作出了明確的規(guī)定，這些規(guī)定中除了調(diào)取和保全證據(jù)是專屬司法權(quán)，對(duì)于其他規(guī)則，復(fù)議機(jī)關(guān)均可參照適用⑤。原因如下：

1.建設(shè)法治國(guó)家的需要

行政復(fù)議和行政訴訟，有效保證了公民的合法權(quán)益，解決了行政爭(zhēng)議的處理難題，對(duì)行政主體的行為規(guī)范起到良好的監(jiān)督和約束。解決行政爭(zhēng)議、維護(hù)社會(huì)和諧是二者的主要目的，在這個(gè)基礎(chǔ)上，需要將行政復(fù)議與行政訴訟進(jìn)行有效銜接，不斷完善這兩項(xiàng)制度，發(fā)揮其應(yīng)有的效力。行政復(fù)議機(jī)關(guān)參照適用《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》，既能有效化解行政爭(zhēng)議，又能促使行政主體依法行政。

2.行政復(fù)議仍需接受司法監(jiān)督

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議體制，除國(guó)務(wù)院部門或者省級(jí)政府對(duì)其自身的具體行政行為而作出的復(fù)議決定，行政相對(duì)人可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)最終裁決外，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的其他復(fù)議決定都不具有最終效力，行政相對(duì)人如果對(duì)該復(fù)議決定有異議，都可以提起行政訴訟（復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告或者單獨(dú)被告）。如果行政復(fù)議程序不執(zhí)行《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》，不符合行政訴訟統(tǒng)一證據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)，在訴訟中，復(fù)議決定容易被人民法院否決，復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)就會(huì)受到影響。endprint

3.行政訴訟證據(jù)規(guī)則具有全面系統(tǒng)的特性

系統(tǒng)的證據(jù)規(guī)則是具體的操作規(guī)程，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員具有明確的指導(dǎo)性。同時(shí)，證據(jù)規(guī)則能夠規(guī)范和約束行政復(fù)議機(jī)關(guān)采信證據(jù)的裁量權(quán)，使行政復(fù)議行為處于法律的約束和當(dāng)事人的監(jiān)督之下，從而保障行政復(fù)議的公平、公正。《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》從舉證責(zé)任的設(shè)定、舉證的期限、證據(jù)的要求以及證據(jù)的認(rèn)定作出了全面的規(guī)定，填補(bǔ)了行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則缺失的空白。

（二）證據(jù)審查的銜接分析

1.行政復(fù)議中被申請(qǐng)人收集的證據(jù)的訴訟效力

《行政復(fù)議法》第二十四條規(guī)定：“行政復(fù)議過(guò)程中，被申請(qǐng)人不得自行向申請(qǐng)人和其他有關(guān)組織或個(gè)人收集證據(jù)?！睆脑撘?guī)定中可以看出，行政復(fù)議程序中，行政主體自行向申請(qǐng)人或其他有關(guān)組織或個(gè)人收集證據(jù)屬于嚴(yán)重的違法現(xiàn)象，違反了法定的證據(jù)收集程序。這條規(guī)定的主要矛盾在于：被告（被申請(qǐng)人）在獲得行政復(fù)議機(jī)關(guān)許可后，收集到的證據(jù)與法定的證據(jù)收集程序是否相沖突。

“先調(diào)查取證后裁決”是行政主體作出具體行政行為應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)基本原則，依照該原則，行政主體不能以事后收集的證據(jù)來(lái)證明已經(jīng)作出的具體行政行為是合法的。被告（被申請(qǐng)人）在行政復(fù)議過(guò)程中，雖然經(jīng)過(guò)復(fù)議機(jī)關(guān)的同意，但仍是作出具體行政行為后取得的證據(jù)，因此不能當(dāng)做符合法律要求的行政行為的復(fù)議證據(jù)使用。根據(jù)實(shí)際情況的不同，這項(xiàng)規(guī)定也會(huì)有例外發(fā)生?！渡綎|省行政復(fù)議條例》第二十五條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“在行政復(fù)議過(guò)程中，申請(qǐng)人或者第三人提出了在被申請(qǐng)人作出具體行政行為過(guò)程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)準(zhǔn)許，被申請(qǐng)人可以進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)充?！痹诖?，還要強(qiáng)調(diào)的是，被告（被申請(qǐng)人）在行政復(fù)議過(guò)程中所收集的證據(jù)，只能作為申請(qǐng)人（或者第三人）提出的反駁意見或者新提出證據(jù)不成立的證明，不能對(duì)具體行政行為合法與否進(jìn)行直接證明，其只具有間接證據(jù)的使用效力，應(yīng)該合理區(qū)分。

2.行政復(fù)議中復(fù)議機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充證據(jù)的訴訟效力

《行政復(fù)議法》第二十二條、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第三十三條規(guī)定，在行政復(fù)議過(guò)程中，相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)可以通過(guò)實(shí)地調(diào)查、組織聽證等形式收集和補(bǔ)充證據(jù)。但《行政復(fù)議法》及其實(shí)施條例對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)收集補(bǔ)充的證據(jù)如何采用沒有明確的規(guī)定。那么，復(fù)議機(jī)構(gòu)在行政復(fù)議過(guò)程中，對(duì)被申請(qǐng)人的具體行政行為是否可以有收集和補(bǔ)充的證據(jù)證明，法院在作出駁回原告訴訟請(qǐng)求時(shí)，能否可以以此為依據(jù)，分析如下：

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十七條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足，但是經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理查明事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定變更”；《山東省行政復(fù)議條例》第二十九條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)構(gòu)收集的證據(jù)，不得作為維持被申請(qǐng)人作出的具體行政行為的根據(jù)”，從中可以看出，在行政復(fù)議中，由復(fù)議機(jī)構(gòu)收集和提供的證據(jù)，不能證明被告（被申請(qǐng)人）作出的具體行政行為合法，但可以將其作為變更原具體行政行為的具體依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行（中華人民共和國(guó)行政訴訟法）若干問題的解釋》第三十一條第2款“復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議過(guò)程中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院維持原具體行政行為的根據(jù)”的規(guī)定，結(jié)合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十一條關(guān)于“復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中收集和補(bǔ)充的證據(jù)，不能作為人民法院認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)”的規(guī)定，被告向人民法院提交其作出被訴行政行為前所獲得的證據(jù)，不能證明該行政行為合法，但是，復(fù)議機(jī)構(gòu)在復(fù)議程序中收集、補(bǔ)充的證據(jù)，能夠證明被訴行政行為合法的，人民法院也必須作出撤銷、部分撤銷或者確認(rèn)違法的判決。這之間存在明顯的矛盾關(guān)系：在使用復(fù)議機(jī)構(gòu)收集的補(bǔ)充證據(jù)來(lái)證明行政行為合法的情況下，變相證明了行政主體在調(diào)查決定階段的證據(jù)不足。如此，復(fù)議機(jī)構(gòu)取得的有利于行政主體的證據(jù)，在行政訴訟中能否被采納，成為矛盾焦點(diǎn)。由于行政主體在行政程序中取證能力的限制，人民法院判決撤銷并重作，行政主體仍無(wú)法取得相關(guān)證據(jù)，導(dǎo)致相關(guān)行政決定難以作出，這不利于維護(hù)社會(huì)管理秩序，特別是當(dāng)法律關(guān)系涉及多方當(dāng)事人時(shí)，可能會(huì)使他人的合法權(quán)益受到侵害。所以，筆者認(rèn)為人民法院也應(yīng)當(dāng)尊重復(fù)議機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)利，有選擇地采納復(fù)議機(jī)構(gòu)取得的證據(jù)，特別是對(duì)行政主體已盡調(diào)查之責(zé)卻無(wú)法獲取的證據(jù)應(yīng)當(dāng)采信，而不應(yīng)一撤了之。

3.行政復(fù)議中未提交證據(jù)在行政訴訟中的效力

《行政復(fù)議法》第二十三條規(guī)定：“被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起10日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。”因此，向復(fù)議機(jī)關(guān)提交所有收集到的相關(guān)證據(jù)，既是被申請(qǐng)人的責(zé)任也是被申請(qǐng)人必須要履行的義務(wù)；如果在行政復(fù)議中確實(shí)存在沒有提交的證據(jù)，則違背了法律的嚴(yán)肅性，一切未提交的證據(jù)不能在行政復(fù)議中使用，不作為判定行政主體具體行政行為的依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十一條“作出原具體行政行為的機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中未向復(fù)議機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，不能作為人民法院認(rèn)定原具體行政行為合法的依據(jù)”的規(guī)定，未提交的證據(jù)也無(wú)法作為行政訴訟中人民法院判斷行政主體行政行為合法的依據(jù)。

四、完善行政復(fù)議證據(jù)制度的幾點(diǎn)建議

（一）明確證據(jù)的效力標(biāo)準(zhǔn)

以《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》為基礎(chǔ)，對(duì)行政復(fù)議證據(jù)的證明效力做出規(guī)范的制度標(biāo)準(zhǔn)，確定同一待證事實(shí)不同證據(jù)之間的效力問題，使行政復(fù)議與行政訴訟在證據(jù)確認(rèn)上相銜接。

（二）確立第三人舉證規(guī)則

對(duì)作出的具體行政行為，《行政復(fù)議法》只要求相關(guān)行政主體負(fù)有舉證義務(wù)和責(zé)任，對(duì)于申請(qǐng)人或第三人的舉證責(zé)任沒有進(jìn)行明確的規(guī)定。第三人參加行政復(fù)議，有提出復(fù)議意見的合法權(quán)利，可以提出相關(guān)證據(jù)。第三人在舉證對(duì)象方面，與其針對(duì)的原具體行政行為之間，可以是申請(qǐng)人的擁護(hù)者，也可能是異議者。因此，第三人的舉證行為會(huì)對(duì)申請(qǐng)人或者被申請(qǐng)人一方有利，從利益平衡的角度分析，行政復(fù)議證據(jù)制度中應(yīng)當(dāng)確立第三人舉證規(guī)則。

（三）建立證據(jù)交換制度

參照《民事訴訟法》的規(guī)定，建立證據(jù)交換制度。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在被申請(qǐng)人（行政主體）提交證據(jù)依據(jù)之后、決定組織聽證之前，組織各方當(dāng)事人將能夠證明各自主張的所有證據(jù)進(jìn)行交換，交流復(fù)議案件的事實(shí)和證據(jù)方面的信息。通過(guò)證據(jù)交換制度，保證各方當(dāng)事人復(fù)議地位的實(shí)際平等，有助于明確行政復(fù)議爭(zhēng)議焦點(diǎn)，能夠有效減少?gòu)?fù)議后訴訟情況的發(fā)生，對(duì)于當(dāng)事人雙方的和解也有促進(jìn)效果，較好地提高辦案效率。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint