借鑒國際經(jīng)驗推動上海國際金融中心法制建設(shè)

胡敏　蔡天嘯

[摘要]根據(jù)全球金融中心指數(shù)報告可知，上海金融中心的國際地位正在穩(wěn)步提升。對此，發(fā)展和完善有關(guān)金融行業(yè)法律法規(guī)有助于促進上海金融業(yè)繁榮。文章借鑒他國城市國際金融中心的法制發(fā)展經(jīng)驗，為上海國際金融中心法制建設(shè)提供參考，并針對上海金融中心發(fā)展階段提出方向性的法制建設(shè)建議。

[關(guān)鍵詞]國際金融中心；國際經(jīng)驗；法制建設(shè)；金融監(jiān)管

國際金融中心被認(rèn)為是一個集廣泛、多樣性國際性金融業(yè)務(wù)和交易為一體的集合地。根據(jù)第20期全球金融中心指數(shù)（GFCI）的分析，目前五大國際金融中心分別為倫敦、紐約、香港、新加坡和東京?？v觀以上五個國際金融中心，從其產(chǎn)生模式看，既有自然形成型，也有政府推動型。但是，不論哪種發(fā)展模式，制度層面的構(gòu)建是不可或缺的，法律制度的發(fā)展與完善將為經(jīng)濟的發(fā)展、人才引進等多方面提供制度保障。

一、國際經(jīng)驗借鑒

全球金融中心指數(shù)（GFCI）第20期報告顯示，在以北美為調(diào)研范圍的金融城綜合排名中，紐約保持著該地區(qū)第一的位置，領(lǐng)先于其他北美金融中心。而近年來，倫敦已超越紐約，成為世界范圍內(nèi)綜合評估排位居首的國際金融中心。紐約、倫敦國際金融中心的建成，一定程度上得益于本國完備的法律體系和豐富的法律規(guī)范。

美國從1863年的《國民銀行法案》開始，到后續(xù)出臺的如《聯(lián)邦儲備法案》《格拉斯一斯蒂格爾法》《銀行控股公司法案》《金融機構(gòu)監(jiān)管法案》《銀行業(yè)務(wù)平等競爭法》《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》等法律法規(guī)，都針對金融發(fā)展不同方面和適應(yīng)金融發(fā)展階段而做出規(guī)定和調(diào)整，從而在法律制度層面上對美國金融經(jīng)營模式進行調(diào)整，形成完備的金融業(yè)法律體系。法律制度為紐約政府和金融機構(gòu)創(chuàng)造了寬松、自由的競爭環(huán)境，通過創(chuàng)新金融發(fā)展引領(lǐng)國際金融市場。對此，在寬松、自由的競爭環(huán)境中，構(gòu)建了以紐約為中心多層次的國內(nèi)金融市場，對外資金融機構(gòu)采取開放政策以吸引大型跨國金融機構(gòu)。由此，紐約建立起了跨國金融市場的交易環(huán)鏈前段和跨國金融基礎(chǔ)設(shè)施的交易環(huán)鏈后端，例如美國存托憑證（ADR）、證券跨國清算結(jié)算系統(tǒng)等。金融創(chuàng)新方面，如通過人為建立離岸金融中心的方式，建立起國際銀行業(yè)務(wù)設(shè)施（International Banking Facility，IBF）。

同樣，英國自1979年《英國銀行法》頒布以來，陸續(xù)出臺《金融服務(wù)法》《英格蘭銀行法》《金融服務(wù)市場法案》等，從而推動金融機構(gòu)進行金融發(fā)展。在此過程中，倫敦金融中心的法律監(jiān)管按照國際標(biāo)準(zhǔn)，在法律制度層面更側(cè)重于原則性規(guī)定。原則性規(guī)定有助于投資者金融創(chuàng)新。而其監(jiān)管機構(gòu)——金融服務(wù)監(jiān)管局（Financial Service Authority，簡稱FSA）、英格蘭銀行與財政部三方常設(shè)委員會，在金融監(jiān)管方面起到了重要作用。此外，涉及金融刑事犯罪的，國家刑事犯罪情報局、公平交易辦公室等職能機構(gòu)可以根據(jù)需要參與金融監(jiān)管過程中。

各國根據(jù)自身的金融業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，制定適合本國國情的法律法規(guī)。在國際立法上，同樣也存在相應(yīng)的條約，如北美銀行業(yè)立法、國際銀行監(jiān)督立法、歐共體銀行立法等。其中，產(chǎn)生重大影響的有巴塞爾銀行監(jiān)管委員會簽署的《銀行國外機構(gòu)監(jiān)督條約》《國際貨幣基金協(xié)定》《金融服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》《國際復(fù)興與開發(fā)銀行協(xié)定》等，對國際金融產(chǎn)生重大影響的國際慣例有《合同擔(dān)保統(tǒng)一規(guī)則》《國際商會托收統(tǒng)一規(guī)則》《跟單信用證統(tǒng)一慣例》等。由此可見，國際金融業(yè)發(fā)展相應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)也已基本成型，上海國際金融中心的建設(shè)必然離不開與國際金融慣例、標(biāo)準(zhǔn)相協(xié)調(diào)。

二、上海國際金融中心法制建設(shè)內(nèi)容

根據(jù)上海建成國際金融中心的目標(biāo)規(guī)劃，將于2020年建成國際金融中心。依據(jù)第20期全球金融中心指數(shù)（GFCI），上海綜合得分700，全球排名第16位。對此，為進一步促進上海國際金融中心日后發(fā)展，需要從多方面進行構(gòu)建，其中之一為法制環(huán)境。

法制建設(shè)應(yīng)是一項系統(tǒng)工程，從框架結(jié)構(gòu)再到具體內(nèi)容的填充，由此形成一個完整、有序的法制環(huán)境。而具體法律法規(guī)的制定，應(yīng)多層次進行把握。結(jié)合我國目前的立法層級，首先，為基礎(chǔ)性法律的一級立法；其次，制定適用于上海國際金融中心發(fā)展的放權(quán)性法律；再次，制定創(chuàng)新性法律得以促進上海金融行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。具體內(nèi)容：

（一）奠定上海發(fā)展基礎(chǔ)性的一級立法

主要體現(xiàn)為由全國人大制定并通過的法律，這種框架性的法律構(gòu)筑成一個法律系統(tǒng)，因此涵蓋范圍要廣泛，涉及金融市場、金融機構(gòu)以及金融監(jiān)管多方面，規(guī)定其交易規(guī)則、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)管內(nèi)容等范疇。由此對上海國際金融中心的建設(shè)、發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（二）針對上海發(fā)展給予適當(dāng)性的放權(quán)性法律

根據(jù)上海自身發(fā)展的實際階段和規(guī)劃目標(biāo)而制定，具備一定的靈活性和可操作性，給予上海金融市場發(fā)展一定的先行權(quán)利。改革開放特區(qū)經(jīng)濟的建設(shè)，一定程度上得益于中央特殊的立法放權(quán)。為使經(jīng)濟特區(qū)率先發(fā)展進行改革實驗，放權(quán)經(jīng)濟特區(qū)政府根據(jù)實際需要、發(fā)展情況制定相關(guān)的法律法規(guī)。同樣，上海國際金融中心的持續(xù)建設(shè)也可采用放權(quán)立法，主要內(nèi)容包括：拓寬外資金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，放寬外國資本進入我國金融市場的諸多限制，促進國內(nèi)金融機構(gòu)國際化經(jīng)營，嘗試銀行業(yè)務(wù)與其他資本業(yè)務(wù)的混業(yè)經(jīng)營等。依據(jù)上海自身金融中心發(fā)展規(guī)劃的三個階段，2008年、2010年和2020年三個時間節(jié)點，也意味著金融中心建設(shè)的一步步深入。因此，對應(yīng)著發(fā)展階段的層層深入，賦予改革機關(guān)、機構(gòu)相應(yīng)的權(quán)力，根據(jù)實際需要而對具體金融業(yè)務(wù)中的規(guī)定進行調(diào)整和完善，減少限制金融市場業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)定。上海作為本國金融行業(yè)發(fā)展的領(lǐng)先城市，通過放權(quán)性的法律發(fā)揮其作為金融中心的引導(dǎo)作用。

（三）依據(jù)上海金融情況制定創(chuàng)新性法律

美國通過人為建立離岸金融中心的方式，建立了國際銀行業(yè)務(wù)設(shè)施（International Banking Facility，IBF），是對傳統(tǒng)意義上離岸金融中心的一種創(chuàng)新形式。而紐約作為國際金融中心，其金融創(chuàng)新能力同樣也是卓越的?！凹~約金融機構(gòu)的創(chuàng)新能力是目前其他任何一個國家或者地區(qū)包括英國在內(nèi)都無法企及的。其創(chuàng)新能力的內(nèi)在原因與美國追求自由化的社會理念以及極度冒險精神有關(guān)，同時也與高素質(zhì)以及相關(guān)多樣化的人才資源累積有著密切關(guān)系?！钡靡员ＷC金融機構(gòu)創(chuàng)新的影響因素同樣是多方面的，但是作為制度層面上保證，鼓勵金融創(chuàng)新的法律法規(guī)可起到積極的推動作用。當(dāng)金融行業(yè)出現(xiàn)新的金融產(chǎn)品，如近年出現(xiàn)的比特幣、P2P等，在探究其發(fā)展和監(jiān)管的同時，不意味著全盤否定，在現(xiàn)實情況背后或許存在的是某一社會需求。因此，法律法規(guī)創(chuàng)新性的制定應(yīng)當(dāng)具備靈活性、預(yù)見性和適當(dāng)性。此處的適當(dāng)性，意味著在對新金融產(chǎn)品的出現(xiàn)不可一次性負(fù)擔(dān)過多限制性、禁止性的條款，而應(yīng)給予其一定的發(fā)展空間，根據(jù)金融產(chǎn)品發(fā)展變化進行適時調(diào)整，由此發(fā)揮上海金融中心在國內(nèi)的引領(lǐng)作用。

除以上涉及針對金融行業(yè)、機構(gòu)發(fā)展的法律制定方向外，對金融行業(yè)、機構(gòu)的監(jiān)管性法律同樣重要，監(jiān)管力度的寬松與否、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式等都影響著上海國際金融中心的發(fā)展。倫敦國際金融中心監(jiān)管側(cè)重原則規(guī)定，是一種張弛有度的金融監(jiān)管。上海國際金融中心的法制環(huán)境在搭建好基礎(chǔ)法律后，同樣也需要留有一定余地，形成張弛有度的金融監(jiān)管制度。目前，我國“一行三會”——中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會，承擔(dān)著金融監(jiān)管的主要職責(zé)，把握金融監(jiān)管發(fā)展方向。然而，由于集中的公權(quán)力把控，容易限制金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品。因此，在法律法規(guī)制定上，若過于具體和禁止性規(guī)則較多，則不利于金融持續(xù)性發(fā)展。

同時，要避免法律法規(guī)制度反作用影響國際金融中心發(fā)展，成為其發(fā)展負(fù)擔(dān)這一情況的出現(xiàn)。以美國紐約國際金融中心為例，Gerard Baker認(rèn)為，繁重的法律法規(guī)使得公司在財務(wù)、治理及其合規(guī)性審查方面付出更高的成本，從而導(dǎo)致許多公司選擇離開美國市場，進入監(jiān)管較松的倫敦和香港。不僅如此，逐漸增加的美國法律域外適用和不可預(yù)測的法律體系發(fā)展也極大地影響了紐約金融中心的發(fā)展。事實上，依據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，美國民事責(zé)任案件數(shù)量出現(xiàn)了劇烈增長。據(jù)估算，2004年美國侵權(quán)案件成本是260億美元。與此同時，國際社會對于美國法律日漸嚴(yán)格和域外適用的擔(dān)憂也與日俱增。一旦法律發(fā)展變得不可預(yù)知，法律維權(quán)成本高昂，它將會嚴(yán)重影響到公司經(jīng)濟實體的發(fā)展。過于嚴(yán)苛的法律環(huán)境和對此的不可預(yù)知性，削弱了紐約作為全球金融中心的吸引力。上海國際金融中心的建設(shè)尚處穩(wěn)步上升階段，制定各法律主要目的在于促進上海金融行業(yè)的發(fā)展，因此法律法規(guī)數(shù)量的適度、監(jiān)管內(nèi)容都影響著境內(nèi)外金融機構(gòu)在此運作的成本，影響上海吸引各金融機構(gòu)的競爭優(yōu)勢。

三、結(jié)語

綜上所述，上海國際金融中心的法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)作為有機統(tǒng)一的整體，從基礎(chǔ)性立法到根據(jù)上海實際發(fā)展情況的適當(dāng)放權(quán)性法律，再到促進上海金融行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的法律，由此層層遞進，形成適合于上海發(fā)展階段、發(fā)展情況的法制環(huán)境。同時，金融監(jiān)管法律保障金融行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展，張弛有度的金融監(jiān)管法律有利于上海國際金融中心的建設(shè)發(fā)展。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint