干部教育培訓(xùn)院校預(yù)算管理改革初探

王曉潔

摘要：在中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)算管理體制改革大環(huán)境下，結(jié)合“營改增”稅收體制改革和事業(yè)單位會計(jì)制度改革對預(yù)算管理的影響，本文從分析干部教育培訓(xùn)院校預(yù)算管理的特點(diǎn)入手，分析了預(yù)算管理改革存在的問題及難點(diǎn)，結(jié)合自身特點(diǎn)，闡述了建立與國家級干部教育培訓(xùn)基地相適應(yīng)的預(yù)算管理體制的探索性做法，以期更好推動干部教育培訓(xùn)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：干部教育培訓(xùn)院校；預(yù)算管理；預(yù)算改革

習(xí)近平總書記提出，要培養(yǎng)造就黨和人民需要的好干部。新頒布的《干部教育培訓(xùn)工作條例》明確提出，干部教育培訓(xùn)是建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程，在推進(jìn)中國特色社會主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程中具有不可替代的重要作用。習(xí)近平在全國黨校工作會議上還強(qiáng)調(diào)，要更加重視干部教育培訓(xùn)工作。這為干部教育培訓(xùn)院校帶來了新的發(fā)展機(jī)遇和事業(yè)增長點(diǎn)，也進(jìn)一步增強(qiáng)了做好新形勢下干部教育培訓(xùn)工作的使命感、責(zé)任感和緊迫感。而當(dāng)前中期財(cái)政規(guī)劃預(yù)算管理體制改革、“營改增”稅收體制改革，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革等，給財(cái)務(wù)工作帶來新挑戰(zhàn)的同時，也要求財(cái)務(wù)工作要在十三五期間加快轉(zhuǎn)型升級。因此，在預(yù)算會計(jì)制度下，為更好地保障干部教育培訓(xùn)事業(yè)各項(xiàng)工作健康有序進(jìn)行，建立與國家級干部教育培訓(xùn)基地相適應(yīng)的預(yù)算管理體制與運(yùn)行機(jī)制顯得尤為迫切。

一、干部教育培訓(xùn)院校預(yù)算管理的特點(diǎn)及作用

企業(yè)預(yù)算管理的根本目標(biāo)是追求利潤最大化，與企業(yè)不同，干部教育培訓(xùn)院校以承擔(dān)國家賦予的培訓(xùn)任務(wù)為首要目標(biāo)，而事業(yè)單位預(yù)算編制以自求收支平衡為基本原則，這就造成了干部教育培訓(xùn)院校的非營利性質(zhì)決定預(yù)算管理職能缺乏主動性，預(yù)算管理很難成為單位提升管理效能的有效手段。企業(yè)的組織決策者面臨的共性難題往往是產(chǎn)品有無市場、資金有無現(xiàn)金流、企業(yè)能否將高素質(zhì)的人才引得來留得住，這一系列問題的根源在于企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)依靠什么得到執(zhí)行，企業(yè)依靠什么長期發(fā)展，預(yù)算管理就成為企業(yè)管理者普遍認(rèn)同的一種管理控制模式。各大干部教育培訓(xùn)院校經(jīng)費(fèi)保障的一大特點(diǎn)是，收入主要來源為財(cái)政撥款，大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修繕和改擴(kuò)建、信息化建設(shè)等基建工程項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)來源也是財(cái)政撥款；在完成國家賦予單位的政治任務(wù)后，可利用教學(xué)科研資源，拓展培訓(xùn)市場范圍，自主創(chuàng)收維持日常運(yùn)營需要。這就造成了干部教育培訓(xùn)院校自上而下，對于預(yù)算管理的較常概念為“管、卡、壓”，只要預(yù)算編制平衡了，預(yù)算執(zhí)行完成了，任務(wù)就結(jié)束了。

財(cái)政部推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理的預(yù)算改革總體要求為我們糾正了認(rèn)識，進(jìn)一步明確了預(yù)算管理的目標(biāo)，預(yù)算應(yīng)是單位實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃的有效支撐，是資源合理配置的手段，是指導(dǎo)業(yè)務(wù)流程的行為規(guī)范，同時也是單位績效管理的依據(jù)；要進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算的可持續(xù)性、預(yù)算的約束力和預(yù)算編制主體作用，全面提高預(yù)算管理水平。

二、干部教育培訓(xùn)院校預(yù)算管理存在的問題及難點(diǎn)

（一）缺乏預(yù)算管理改革的內(nèi)、外生動力

事業(yè)單位“充分消化結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、結(jié)余退回財(cái)政”的預(yù)算結(jié)余資金管理方式，使得單位自身缺乏預(yù)算管理改革的內(nèi)生動力。同時，財(cái)政部對財(cái)政撥款的申請、使用的要求更為嚴(yán)格，且擴(kuò)充了各駐地方財(cái)專辦的職權(quán)范圍，對財(cái)政撥款的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等的形成了多級審核審批，也造成了單位較易產(chǎn)生“應(yīng)付過關(guān)”的情緒，缺乏靜下心來改革的動力。外部環(huán)境的激勵性不夠，雖然財(cái)政部已經(jīng)強(qiáng)調(diào)各單位應(yīng)建立預(yù)算績效管理機(jī)制，特別是逐步開展了項(xiàng)目支出預(yù)算的績效評價，但對績效評價結(jié)果的應(yīng)用及考核成果獎懲的管理要求還比較粗獷，導(dǎo)致各單位預(yù)算管理改革的主動性較弱，很難真正實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制。

（二）預(yù)算編制方式方法陳舊、且與實(shí)際的有效結(jié)合性較差

中期財(cái)政規(guī)劃管理要求實(shí)行滾動預(yù)算，但部分單位由于對預(yù)算的重視度不夠，還往往采用固定預(yù)算加調(diào)整預(yù)算的傳統(tǒng)編制方法?？茖W(xué)合理的編制預(yù)算是良好執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。傳統(tǒng)編制方法雖然簡便易行，但往往使得單位上下級之間形成對立，上級通常對所有項(xiàng)目均提高或刪減同樣的百分點(diǎn)，下級為避免經(jīng)費(fèi)受限，往往低估收入預(yù)算高估支出預(yù)算。其次，目前的財(cái)政預(yù)算體制下，預(yù)算編制過程短、時間緊，致使在編制預(yù)算時前期準(zhǔn)備以及論證不充分。由于財(cái)政補(bǔ)助的干部教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，需要有一定的市場拓展業(yè)務(wù)來彌補(bǔ)財(cái)政撥款的不足，但預(yù)算編制時間往往在上年第三季度，此時要預(yù)計(jì)下年的全年培訓(xùn)計(jì)劃和未來的三年培訓(xùn)規(guī)劃，會導(dǎo)致預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)，編制依據(jù)粗糙，繼而產(chǎn)生預(yù)算約束力度不夠；由于時間受限，財(cái)務(wù)部門與其他職能部門缺乏有效溝通，導(dǎo)致預(yù)算編制與執(zhí)行，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、政府采購和基建管理等經(jīng)濟(jì)活動脫節(jié)。

（三）預(yù)算管理與會計(jì)核算的協(xié)調(diào)性不足

預(yù)算管理與會計(jì)核算要求的核算基礎(chǔ)不完全相同，且預(yù)算管理改革側(cè)重于有資金往來的收支預(yù)算改革，達(dá)不到會計(jì)核算全面性的要求，造成了預(yù)算管理與會計(jì)核算的協(xié)調(diào)性有待提高。最新的會計(jì)改革要求更多的由收付實(shí)現(xiàn)制到權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)變，而預(yù)算收支和收入費(fèi)用二者的核算基礎(chǔ)不同，同一筆業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)會計(jì)下確認(rèn)為費(fèi)用但不一定會列為預(yù)算支出，如固定資產(chǎn)的折舊。“營改增”稅制改革后，財(cái)政補(bǔ)助的干部教育培訓(xùn)院校多為增值稅一般納稅人，按照事業(yè)單位會計(jì)制度，銷項(xiàng)稅不計(jì)入收入，進(jìn)項(xiàng)稅不計(jì)入支出，但在預(yù)算編制時，自主創(chuàng)收的銷項(xiàng)稅很容易估計(jì)，培訓(xùn)支出的進(jìn)項(xiàng)稅很難預(yù)估，導(dǎo)致預(yù)算編制的不準(zhǔn)確性程度增大，支出預(yù)算與決算差異率增大。在財(cái)務(wù)會計(jì)下，希望可盡量與供應(yīng)商“討價還價”，延長付款周期，以降低現(xiàn)金流出，而預(yù)算制度要求，年度預(yù)算若使用不完可能會相應(yīng)調(diào)減下年度財(cái)政撥款額度，造成預(yù)算管理很難指導(dǎo)成本控制。

（四）尚未建立完善的全面預(yù)算管理網(wǎng)絡(luò)

從預(yù)算編制到實(shí)際執(zhí)行以至最終的預(yù)算考核評價，很多干部教育培訓(xùn)院校并沒有一套系統(tǒng)的、切實(shí)可行的方法和程序可循。特別是預(yù)算的控制缺乏信息化系統(tǒng)的支撐，以至于預(yù)算編制依據(jù)很難審核，預(yù)算執(zhí)行趨勢分析缺乏。教育培訓(xùn)活動有明顯的重復(fù)性和周期性，那么，除了人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)項(xiàng)目支出，每個培訓(xùn)項(xiàng)目的收支預(yù)算就基本構(gòu)成了單位的總體預(yù)算，但實(shí)際工作中，較少對培訓(xùn)項(xiàng)目進(jìn)行單獨(dú)預(yù)決算日常管理，以至于財(cái)務(wù)預(yù)算控制網(wǎng)絡(luò)只能停留在單位總體層面，往往造成收入預(yù)算控制較好，費(fèi)用預(yù)算控制較差。預(yù)算評價缺乏單位層面制度建設(shè)，僅執(zhí)行國家層面的制度規(guī)定，評價指標(biāo)和評價方法的可操作性較差。endprint

（五）全員自主預(yù)算管理意識薄弱，控制機(jī)制較易流于形式

很多單位領(lǐng)導(dǎo)層的決策意識很難快速適應(yīng)理念的轉(zhuǎn)變，以前是過分關(guān)注短期目標(biāo)，中期財(cái)政規(guī)劃的實(shí)施就是要求改革這一理念，要求加強(qiáng)對長期發(fā)展的考慮。雖然近年國家預(yù)算管理改革工作取得了一定成績，但是由于承擔(dān)了國家對干部教育培訓(xùn)任務(wù)的影響，普遍注重社會效益而輕視自身經(jīng)營利益，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與責(zé)任者的經(jīng)濟(jì)利益沒有掛鉤，降低了資源利用效率。此外，單位員工的預(yù)算管理意識普遍還比較薄弱，預(yù)算管理弱化為“紙上談兵”。新形勢下國家各項(xiàng)政策規(guī)定增多且更新速度快；培訓(xùn)業(yè)務(wù)類型增多，對報(bào)銷核算要求更加細(xì)致；外部審計(jì)力度加大，財(cái)務(wù)核算要求更為嚴(yán)格。種種變化對財(cái)務(wù)人員要求更多，而目前對管理成本的要求盡量壓縮，財(cái)務(wù)人員編制數(shù)較少，很難從繁重的日常工作中抽身出來，進(jìn)行預(yù)算管理能力的提升。而由于事業(yè)單位多無績效考核，員工待遇和福利與單位效益不掛鉤，致使員工可能存在預(yù)算管理改革的抵觸情緒，具體的預(yù)算編報(bào)人員缺乏對預(yù)算編制的重視程度。

三、干部教育培訓(xùn)院校推行預(yù)算管理改革的初步探索

結(jié)合干部教育培訓(xùn)院校在預(yù)算管理方面存在的常見問題，立足學(xué)院實(shí)際和業(yè)務(wù)發(fā)展需求，為加強(qiáng)預(yù)算管理、全面落實(shí)深化預(yù)算管理制度改革要求進(jìn)行了一些有益嘗試，以期充分發(fā)揮預(yù)算管理效能。

（一）完善內(nèi)部控制建設(shè)，提高預(yù)算管理的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化水平

干部教育培訓(xùn)院校應(yīng)結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等指導(dǎo)性政策文件，全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)和完善，強(qiáng)化對經(jīng)濟(jì)活動的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于學(xué)院經(jīng)濟(jì)活動的全過程。干部教育培訓(xùn)院校應(yīng)該以內(nèi)部控制建設(shè)為契機(jī)，提高干部教育培訓(xùn)院校預(yù)算管理工作的制度化、規(guī)范化和科學(xué)化水平。首先，建立和完善組織崗位體系是厘清崗位職責(zé)、理順業(yè)務(wù)流程的重要保障，對開展預(yù)算績效評價起著基礎(chǔ)性關(guān)鍵作用。應(yīng)根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、管理架構(gòu)，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制衡的要求，科學(xué)設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級、崗位職責(zé)權(quán)限、權(quán)力運(yùn)行規(guī)程。為防止各部門相互推諉扯皮，重新梳理規(guī)范部門職責(zé)說明書和崗位說明書，為預(yù)算的責(zé)任分解和考核打下良好的基礎(chǔ)。其次，以工作流程梳理、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化為重點(diǎn)，完善規(guī)章制度，為提高預(yù)算管理效能提供有效制度和流程保障。

（二）創(chuàng)新編制方法，全面服務(wù)深化預(yù)算管理制度改革要求

當(dāng)期預(yù)算編制工作的重大改革是三年期的部門滾動預(yù)算編制，因此，干部教育培訓(xùn)院校必須改革預(yù)算編制模式。首先，在編制方法上實(shí)現(xiàn)“多元統(tǒng)一”。對基本支出預(yù)算采用固定預(yù)算與彈性預(yù)算、滾動預(yù)算相結(jié)合的方法，對培訓(xùn)項(xiàng)目支出預(yù)算、專項(xiàng)項(xiàng)目支出預(yù)算采用零基預(yù)算與滾動預(yù)算結(jié)合的方法，提高預(yù)算編制的前瞻性、可持續(xù)性和計(jì)劃性。其次，提早啟動預(yù)算編制工作，充足時間謀劃未來工作安排與資金需求，提高測算依據(jù)的準(zhǔn)確度，可早于財(cái)政部要求提前啟動預(yù)算編制工作，待預(yù)算編制通知后，適當(dāng)修改調(diào)整預(yù)算草案即可。這樣就可以有充足時間在預(yù)算做實(shí)上下功夫，將年度預(yù)算與上年預(yù)算、近兩年實(shí)際對比，與業(yè)務(wù)部門一對一多輪溝通。第三，為配合“營改增”帶來的賬務(wù)處理變化，在預(yù)算編制時，可對收入預(yù)算按照與會計(jì)核算方式匹配原則，剔除增值稅銷項(xiàng)稅的影響；支出預(yù)算編制上，考慮培訓(xùn)項(xiàng)目的主要支出多為教師課酬、教師差旅等，可抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額較小的情況，暫不考慮進(jìn)項(xiàng)稅額的影響。第四，逐步改變從上到下或從下到上制定預(yù)算的模式，代之以“上下信任、上下結(jié)合”的預(yù)算編制模式，上下級主體之間目標(biāo)和利益一致，在相互信任的基礎(chǔ)上編制預(yù)算，使得預(yù)算更加貼近實(shí)際。努力將預(yù)算編制細(xì)化量化，預(yù)算收支合理可行，預(yù)算與業(yè)務(wù)較好融合，做好事業(yè)發(fā)展需求的保障工作。

（三）細(xì)化內(nèi)部會計(jì)核算，為加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控夯實(shí)基礎(chǔ)

公共財(cái)政實(shí)施精細(xì)化管理，干部教育培訓(xùn)院校更應(yīng)積極響應(yīng)號召，進(jìn)行精細(xì)化的預(yù)算管理。這就要求預(yù)算要做到按部門、項(xiàng)目、科目進(jìn)行收支分解，就需要建立一套與干部教育培訓(xùn)特點(diǎn)相適應(yīng)的內(nèi)部會計(jì)核算體系，從而可以全方位、全過程地對單位的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行監(jiān)控。一方面可改革會計(jì)賬套設(shè)置，增設(shè)科目、項(xiàng)目等輔助核算，固化細(xì)化經(jīng)濟(jì)收支分類科目中單位常用支出的核算范圍，保持與預(yù)算批復(fù)的一致性，為依照預(yù)算控制及督促制度執(zhí)行奠定基礎(chǔ)；另一方面可適應(yīng)管理需求，分項(xiàng)目進(jìn)行收入和成本費(fèi)用核算，便于對單個培訓(xùn)項(xiàng)目和總體培訓(xùn)項(xiàng)目利潤進(jìn)行管控，以指導(dǎo)和合理配置資金向教學(xué)能力和科研能力方面傾斜。同時，預(yù)算差異分析是對預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量的監(jiān)控反饋，是單位運(yùn)營目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)控制的保障。為了保證預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和質(zhì)量，還可以建立預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制和預(yù)算支出進(jìn)度承諾制，財(cái)務(wù)部門與項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門、參與執(zhí)行部門簽訂《預(yù)算執(zhí)行承諾書》，提高各部門對預(yù)算執(zhí)行的重視程度。建立預(yù)算執(zhí)行月度通報(bào)機(jī)制，實(shí)行預(yù)算執(zhí)行定點(diǎn)預(yù)警，主動上門提醒，對執(zhí)行情況深入溝通分析，跟蹤指導(dǎo)，有效促進(jìn)單位資金統(tǒng)籌管理，提高資金配置效率。

（四）加強(qiáng)績效評價，強(qiáng)化預(yù)算的激勵約束作用

充分發(fā)揮預(yù)算為導(dǎo)向的管理控制作用，形成預(yù)算管理的閉環(huán)效應(yīng)，建立健全良性互動、協(xié)作順暢、激勵相容的預(yù)算管理運(yùn)行機(jī)制。預(yù)算績效評價改變了過去“重申請、輕支出”的傳統(tǒng)做法，更加重視財(cái)政資金支出的效益效能。首先可采取聘請社會中介機(jī)構(gòu)評價等方法開展績效評價。根據(jù)單位實(shí)際工作特點(diǎn)，結(jié)合財(cái)政部的共性績效評價指標(biāo)，研究制定適合干部教育培訓(xùn)特色的個性績效評價指標(biāo)體系。然后，逐步建立專家?guī)?，引入第三方評價機(jī)制，篩選儲備符合要求的專家和第三方評價機(jī)構(gòu)，以客觀公正的開展績效評價。此外，還要充分利用績效評價報(bào)告，逐步實(shí)現(xiàn)績效評價結(jié)果與預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排相掛鉤的機(jī)制，對績效評價分?jǐn)?shù)較高的項(xiàng)目或部門實(shí)行增加預(yù)算經(jīng)費(fèi)的激勵機(jī)制，對績效評價分?jǐn)?shù)較低的項(xiàng)目或部門實(shí)行核減或取消預(yù)算經(jīng)費(fèi)的懲罰措施，確保預(yù)算分配與預(yù)算執(zhí)行的掛鉤力度，更好發(fā)揮預(yù)算為導(dǎo)向的管理控制作用。

（五）發(fā)揮科研魅力，調(diào)動全員參與到預(yù)算改革具體工作

實(shí)踐出真知，實(shí)際工作的參與會促使員工自主的認(rèn)識、理解預(yù)算管理改革的必要性和意義，因此，要在相關(guān)部門充分參與制定并符合單位發(fā)展的前提下實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算控制。各種項(xiàng)目的培訓(xùn)都是從開班到考核發(fā)結(jié)業(yè)證再到后期意見反饋和總結(jié)結(jié)束，同樣類型和層次培訓(xùn)項(xiàng)目過程組織和學(xué)員的培訓(xùn)教程具有相同性，不同類型和層次培訓(xùn)項(xiàng)目過程也具有相似的規(guī)律性。出于培訓(xùn)項(xiàng)目的這一特性，并充分發(fā)揮干部教育培訓(xùn)院校的科研優(yōu)勢，我院將構(gòu)建培訓(xùn)成本測算模型作為了一項(xiàng)研究課題，將作業(yè)成本法的思想運(yùn)用到培訓(xùn)項(xiàng)目成本模型的構(gòu)建上和培訓(xùn)項(xiàng)目預(yù)決算管理模式的研究上。并且，參與研究的人員選擇上，充分考慮其在部門內(nèi)部調(diào)動和影響力，讓涉及培訓(xùn)業(yè)務(wù)各個部門的主要人員均參與到項(xiàng)目的研究上，充分發(fā)揮員工的創(chuàng)造性和主動性。避免了預(yù)算管理孤立于實(shí)際業(yè)務(wù)，也使得單位員工觀念上更新對預(yù)算管理作用的認(rèn)識。

四、結(jié)束語

財(cái)務(wù)工作在事務(wù)管理工作中具有統(tǒng)攬性和紐帶性作用，干部教育培訓(xùn)工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，培養(yǎng)造就高素質(zhì)干部隊(duì)伍，更需要強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)保障體系支撐。干部教育培訓(xùn)院校要實(shí)施預(yù)算改革，推進(jìn)全面預(yù)算管理，全院全員參與預(yù)算編制，就需要具備改革攻堅(jiān)戰(zhàn)的統(tǒng)一思想認(rèn)識，管理理念發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，管理制度更加健全和完善，為服務(wù)中央部門預(yù)算改革加速向縱深推進(jìn)添磚加瓦。

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（作者單位：中國大連高級經(jīng)理學(xué)院）endprint