基于財政投入視角的上海市體育公共服務均等化政策分析

張倩倩，秦偉

基于財政投入視角的上海市體育公共服務均等化政策分析

張倩倩1，秦偉2

通過文獻資料、對比研究、數理統(tǒng)計等方法對上海市體育公共服務非均等化的現狀進行闡述，對目前上海市采取的體育公共政策工具進行分類總結，著重分析體育財政支出對于體育公共服務均等化核心指標的影響，得出上海市體育公共服務的財政投入與人均日常工作經費、人均體育場地面積、每萬人擁有體育社團數量和社會指導員占比呈高度正相關，具有統(tǒng)計學意義。

上海；體育公共服務；均等化；公共政策工具；政策分析

體育公共服務均等化是指在某一行政區(qū)域內，無論身處何地、無論何種社會階層的公眾，都能享有大體相同的公共體育資源和公共體育服務[1]。上海市體育公共服務均等化就是要使體育資源在上海市區(qū)級、城鄉(xiāng)、人與人之間達到均等化配置，保障市民的基本體育權利?；诖蠖鄶等说墓餐?，公共政策應最終提高的是大多數人的福利。

1 上海市體育公共服務非均等化的現狀

對于公共服務提供不均的問題可以從多個視角切入研究，本文選取投入、產出和效果為主視角，并輔以其他視角來探究上海市體育公共服務的財政投入、產出及效果的非均等化現狀。體育財政屬于政府公共財政支出范疇，公共財政支出的根本目的是滿足公眾的公共需要，滿足公眾公共體育利益應是政府體育財政支出的唯一取向[2]。

1.1 財政投入的總體規(guī)模視角——上海市體育公共服務的提供總量不足

公共服務的水平取決于兩個變量：一是經濟能力，二是制度安排[3]。就經濟能力而言，2012—2016年上海市GDP逐年遞增，2015年人均GDP為10.38萬元，參照世界銀行對高收入經濟體的定義——人均年收入12 276美元及以上，上海市已位列高收入地區(qū)。但在國家和省級政府的權威統(tǒng)計年鑒中，根本沒有政府對公共體育的財政投入的相關統(tǒng)計數據[2]。體育公共服務均等化是實現全民健身戰(zhàn)略的基本保障，依據體育公共服務的對象并參照上海市體育年鑒，選取全民健身支出費用來反映體育公共服務的財政投入狀況（表1）。

表1 上海市2012-2015年全民健身財政支出情況Table I Shanghai’s Financial Investment for Mass Fitness in 2012-2015

表1數據顯示，近年來隨著全民健身上升為國家戰(zhàn)略，上海市對于全民健身的財政投入也在逐年遞增，但是體育公共服務支出占總財政支出的比例在2015年卻下降到0.086%，全民健身財政投入占上海市GDP比值一直在0.01%徘徊，這兩個比重都處于極低水平，以至于人均體育財政投入到了可以忽略不計的程度，這反映了上海市體育公共服務的總供給量與其經濟能力相比是不足的。

1.2 投入視角——上海市各區(qū)對于體育公共服務的投入存在差距

地區(qū)之間的經濟差異在各個國家內均存在，區(qū)域層面的體育公共服務均等化，是實現體育公共服務均衡發(fā)展的重點層面[4]。人均財政支出能夠在較大程度上解釋個人能夠享受到公共服務的水平，因此收集近5年內上海市15個區(qū)（松江區(qū)政府網站上未公開2012—2015年對文化體育傳媒的具體支出數額）的體育財政支出數據，計算出變異系數和極差率來對上海市區(qū)域間財政投入差距進行衡量，其中：

由表2可見，2012—2016年上海市15個區(qū)的人均文化體育傳媒支出變異系數由0.82上升至1.26，并且這5年來一直呈現上升趨勢，這反映出上海市各區(qū)縣間人均體育財政支出的差距一直存在并且不斷擴大。極差率反映財政支出的波動程度，數據顯示上海市各區(qū)（縣）間人均體育財政投入不穩(wěn)定，極差率上下浮動較大。

表2 上海市15個區(qū)2012-2016年人均文化體育傳媒支出狀況Table II Per Capita Expenses of Culture and Sports Media of the 15 Districts of Shanghai in 2012-2016

1.3 產出視角——上海市城鄉(xiāng)體育公共服務供給存在差異

首先準確地把握和界定“城鄉(xiāng)”含義是研究城鄉(xiāng)體育公共服務差異的前提，針對上海這一地區(qū)的特殊性，需要從實際出發(fā)明確城鄉(xiāng)所轄區(qū)域，以區(qū)別傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)劃分。2015年上海市行政區(qū)劃有所調整，但考慮到政府機構調整的周期性與政策執(zhí)行的延續(xù)性，在公布的《2015年上海市全民健身發(fā)展公告》中延續(xù)了原有的行政區(qū)劃。其中閔行、寶山、嘉定、浦東、金山、松江、青浦、奉賢、崇明這9個郊區(qū)（縣）所轄的街道和居民委員會的城市編制與農村的村民委員會編制數量相當，或者是村的數量占絕大多數，共有1 842個村民委員會，屬于上海從事農業(yè)活動和農村建制的主要區(qū)域，因此其歸屬于“農村”的范疇[5]。黃浦、徐匯、長寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦作為中心城區(qū)，有些區(qū)下轄個別鎮(zhèn)和村，數量較少且地域不大，被城市包圍或位于城鄉(xiāng)過渡區(qū)域，因此將這8個區(qū)歸屬“城鎮(zhèn)”范疇。

體育公共服務是指提供體育公共產品和服務行為的總稱[6]。體育公共服務屬于公共事業(yè)性服務范疇，是基本公共服務的基本內容之一?；谳^為普遍的認識，并從通常政府施行公共管理的角度來看，體育公共服務內容可以歸納為體育設施、社會指導員、體育組織、體育活動、體育信息和體育監(jiān)測等6類。

依據國家體育總局頒布的《〈全民健身計劃（2011-2015）〉實施情況評估標準（試行）》，上海市全民健身核心指標發(fā)展情況評估中選取了具有代表性的十大指標，其中產出類指標為“每萬人擁有團隊數量”“社會體育指導員占比”“人均體育場地面積”“學校體育場地開放率”和“體育社會組織總數”。因此研究上海市城鄉(xiāng)體育公共服務的產出情況應從體育公共服務的內容及產出指標出發(fā)。

1.3.1 城市人均體育面積小于農村，農村人均體育經費較少

根據2014年上海市第六次體育場地普查相關數據顯示，人均體育場地面積為1.76 m2，但是楊浦區(qū)人均體育場地面積僅有0.96 m2，長寧區(qū)也僅有0.75 m2，多數中心城區(qū)遠低于這一平均水平，相比較而言郊區(qū)的人均體育場地面積在逐年增長，其中寶山區(qū)和奉賢區(qū)的人均體育場地面積在6年間分別增長到1.53 m2和1.96 m2，總體上中心城區(qū)人均體育面積是小于郊區(qū)的。

但是農村的體育人均日常工作經費投入是低于城鎮(zhèn)的，2015年上海市平均水平為13.3元，上海郊區(qū)的多數農村人均日常工作經費在全市平均數以下，見表3。

表3 上海市部分農村人均日常工作經費情況Table III Per Capita Daily Work Expenses of Part of the Rural Areas in Shanghai

1.3.2 城鄉(xiāng)體育資源存在較大差距

“城鄉(xiāng)之間社會體育的差異呈全方位的顯著性差異”是目前學者對我國城鄉(xiāng)體育資源現狀的總結，并且歸根結底這是我國“城鄉(xiāng)經濟二元化發(fā)展模式的縮影”[7]。在楊小明針對上海市城鄉(xiāng)群眾體育做的調查問卷中，指出農民羨慕城鎮(zhèn)居民體育健身的3個主要方面依次是：場地設施、健身氛圍和組織管理[5]。

近年來上海市不斷推進體育公共服務體系建設，不斷超額完成市政府實事項目計劃。上海社區(qū)體育健身設施近十年大幅增加，全市建成公共運動場316處，社區(qū)健身苑點7 741個，農民體育健身工程1 033個，健身步道859條[8]。但是從上海市“96536全民健身電子地圖”和“社區(qū)體育配送服務網”可以發(fā)現，無論從體育場館設施、體育監(jiān)測站還是社區(qū)健身組織和體育指導員來看，絕大多數都分布在中心城區(qū)，而郊區(qū)農村則較少。

1.3.3 城鎮(zhèn)社會體育組織活躍度高于農村

社會體育組織活躍度統(tǒng)計定義為本區(qū)縣內年度開展的體育賽事和活動中，由區(qū)級或社區(qū)級體育社會組織主辦、承辦或協(xié)辦的賽事和活動的比例[9]。

2015年上海市中心城區(qū)的社會體育組織活躍度平均水平為67.4%，整體高于郊區(qū)（縣）的43.4%，松江區(qū)活躍度最低僅達到12.6%。郊區(qū)在體育資源有限的情況下，體育組織活躍度低，這就更進一步地拉大了上海市體育公共服務的城鄉(xiāng)差距。

1.4 效果視角——上海市人均體育資源存在差距

公共服務的效果是指投入公共服務的資金在形成產出后所達到的效益，這實際上是公共服務提供的真實目的[3]。對于體育公共服務均等化的研究，就均等化的主體視角而言，可以通過研究體育公共服務在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及人與人之間的供求狀況來進行。體育公共服務最終還是服務于人，在人與人之間達到均等的理想狀態(tài)。政府所提供的體育公共服務是否能全覆蓋、公平且均等地提供給公眾至關重要。因此本部分從體育公共服務的效果視角著重探究上海市民人與人之間的均衡。

在推進上海市體育公共服務均等化的過程中，確保弱勢群體的體育權利是關鍵。城市弱勢群體在體育資源共享上一直處于劣勢，“弱勢群體”一詞最早出現在2002年的國家《政府工作報告》中。在一般意義上，弱勢群體可以分為老年人群體、殘疾人群體和低收入群體這3類[10]。根據“上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測統(tǒng)計調查制度”顯示，截至2014年12月31日，上海市60歲及以上的老年人合計413.98萬，占上海市總人口數的28.8%，引用上海民政局副局長蔣蕊的話，“上海市已經進入‘深度老齡化階段’”。因此這里將著重探究上海市老年體育公共服務供給狀況。

目前上海市政府認真貫徹執(zhí)行《上海市全民健身條例》，加大全民健身經費投入，但老年體育公共服務供給占比較低，大部分財政投入在青少年后備力量培養(yǎng)、國際國內賽事扶持經費、體育場館公益開放補貼、退役運動員經濟補償上。

隨著上海老齡化程度的不斷加深，老年體育公共服務供給不足的問題也日益凸顯。而在體育公共服務社會化的改革中，發(fā)達國家特別重視重點人群體育公共服務的供給[11]。在老齡化進程最突出的日本，通過“黃金計劃”推動老年人保健福利事業(yè)發(fā)展，在最先進入老齡化的西方發(fā)達國家中，德國委托紅十字會開展老年體育活動，美國則建立“健康老齡化”場地設施并配備社會指導員。

根據《2015年上海市全民健身發(fā)展公告》顯示市民滿意度連續(xù)3年下降，作為全民健身發(fā)展核心指標中的結果類指標，這反映出近年來上海市市民對體育公共服務的需求更趨多樣化和個性化，關注度和期望值也在提高，而優(yōu)質的體育公共服務產品供給存在不足。

2 上海市體育公共服務的相關公共政策工具

公共政策工具是指政府為實現公共政策目標所能采用的各種手段的總稱[12]。它將政府目標轉化為具體行動路徑和機制，作為政府治理的核心，對于實現體育公共服務均等化意義重大。加拿大公共政策學者霍利特和拉米什根據政府在提供物品與服務過程中的干預大小，并按照強制性程度把政策工具分為自愿性工具（非強制性工具）、強制性工具和混合型工具3類。依照這一分類邏輯結合體育公共服務的內容，可以將上海市體育公共服務均等化政策工具進行以下劃分。

2.1 強制性工具

強制性工具又叫指示性工具，是政府通過權威或公權力來要求人民從事某些特定行為。目前上海市為促進體育公共服務均等化所采用的強制性政策工具可以分為規(guī)制和直接提供。

2.1.1 規(guī)制

又叫管制和監(jiān)管，指政府運用公共權力，通過制定一定的規(guī)則或法令，對個人和組織的行為進行限制與調控[13]。政府的規(guī)制可以分為經濟性和社會性兩種。

經濟性規(guī)制，財政性工具是政府通過改變產品和服務相對價格的補貼及課稅，提供誘因，來促使政策的目標群體能夠符合政府治理的目標[14]。2015年上海市市、區(qū)兩級政府在全民健身建設方面投入41 262.4萬元，同比增長22.7%，這些經費主要用于市民體質監(jiān)測中心、社區(qū)體育設施建設、市民體育運動會等，提高了體育公共資源的配置效率，促進了體育公共服務供給的穩(wěn)定增長。

社會性規(guī)制中政策起主導作用，2015年上海市共出臺全民健身相關的專題政策法規(guī)文件共99項，涉及內容包括公共體育設施規(guī)劃、政府購買公共體育服務、學校場地設施安全開放等，并且對全民健身提前完成了“三納入”要求，即納入本地區(qū)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，納入財政預算，納入“政府工作報告”。

2.1.2 直接提供

直接提供是指政府直接履行公共服務職能，解決公共問題[15]。目前上海市基本體育公共服務和產品由政府直接提供，包括體質監(jiān)測和體育設施等。2013年上?；窘ǔ墒?、區(qū)、社區(qū)三級體質監(jiān)測服務網絡，并且不斷完善學校和社區(qū)體育設施，努力打造“30分鐘體育生活圈”。

2.2 自愿性工具

自愿性工具的特征是不需要或僅有少量政府的介入，在推進體育公共服務均等化的過程中，政府的主體地位不容置疑，但非營利組織或志愿性組織的作用也在日益凸顯，例如體育公共服務中的健身指導服務和體育健身組織，大力推行公益性的社會指導員制度，加強社會指導員培訓，實行分類指導體育教學服務，目前上海市全市社會體育指導員總數達到40 163名，占常住人口1.94%。

2.3 混合型工具

混合型工具是指在提供體育公共服務時兼具政府指導和市場作用的工具，例如部分群眾體育活動的舉辦，以及體育信息的發(fā)布。上海市一直秉持“政府主導、社團主辦、媒體宣傳、中介參與、企業(yè)支持”五位一體的辦賽理念，公開招標，在這種創(chuàng)新的辦賽機制下，相繼舉辦了上海市市民運動會，市民體育聯(lián)賽等多項賽事。體育信息不僅由相關政府部門權威發(fā)布，還有各類企業(yè)、體育類APP、微信公眾號等多種形式向市民傳遞。

3 上海市體育公共服務均等化政策的定量分析

本部分將對上海市全民健身財政政策進行分析，分析財政投入對于體育公共服務均等化的影響，依據國家體育總局頒布的《〈全民健身計劃（2011—2015）〉實施情況評估標準（試行）》，選取具有代表性的十大核心指標進行相關性分析。

通過搜集2012—2015年上海市4年內對于全民健身的財政投入和十大代表性核心指標相關數據，運用IBM SPSS Statistics19進行相關性分析。在描述性統(tǒng)計量里可以看到（表4），2012—2015年內上海市在人均體育場地面積、社會體育指導員占比、經常參加體育鍛煉人數占比、國民體質監(jiān)測人口占比和成老年人體質達標率指標方面變化不大，變化最大的是全民健身的支出數量。

表4 描述性統(tǒng)計量（2012—2015年）Table IV Quantity of the Descriptive Statistics(2012 -2015)

在相關性分析中（表5），首先根據10個核心指標的P值判斷其具不具有統(tǒng)計學意義，將學校體育場地開放率、每萬人擁有社會體育指導員數量、經常參加體育鍛煉人口占比、國民體質監(jiān)測人口占比、成老年人體質達標率和市民滿意度這6個指標剔除，而剩余的指標包括人均日常工作經費、人均體育場地面積、每萬人擁有體育社團數量和社會指導員占比是與全民健身支出呈顯著相關的，并且這4個指標的r值全部大于0.8，可以認為人均日常工作經費、人均體育場地面積、每萬人擁有體育社團數量和社會體育指導員占比是與全民健身支出高度正相關，也就是說上海市體育公共服務的財政投入對這4個指標影響最大。

表5 相關性統(tǒng)計Table V Correlation Statistics

同時在其他指標之間的相關性檢驗中也可以看到，每萬人擁有體育社團數量和社會指導員占比顯著相關，經常參加體育鍛煉人口占比和社會體育指導員占比顯著相關，并且都為高度正相關，這說明上海在推廣全民運動中社會體育指導員發(fā)揮著重要的作用，全民健身支出增加對于社會體育指導員數量的壯大是非常必要的。

4 結語

通過相關性檢驗得知，上海市體育財政投入與部分全民健身核心指標存在高度正相關關系，對于目前采取的體育公共服務均等化政策的量化分析具有統(tǒng)計學意義。在上海市體育公共服務非均等化的現狀下，完善公共財政供給體制是重點，這樣才能確保體育公共服務全覆蓋，縮小城鄉(xiāng)體育公共服務差距。上海作為體育強市,在全國體育發(fā)展大局中占有重要地位，促進體育公共服務均等化對于上海2021年成為國際體育強市的戰(zhàn)略目標意義重大。

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（責任編輯：陳建萍）

Policy Analysis of the Equalization of Sports Public Service in Shanghai Based on Financial Investment

ZHANG Qianqian,QIN Wei
(School of mass sports management,Dong hua University,Shanghai 201620,China)

By the methods of literature study,comparison study and statistics,the paper focuses on the status of non-equalization of the sports public service in Shanghai.It classifies Shanghai's sports public policy instruments and analyzes the effects of sport financial investment on the core indicators of sports public service equalization.It concludes that the financial investment of Shanghai's sports public service has a high positive correlation with per capita daily work expenses,per capita sports field area,the number of sports associations per 10,000 people and the social instructor ratio, which has statistical significance.

Shanghai;sports public service;equalization of sports public service;public policy instrument;policy analysis

G80-05

A

1006-1207（2017）04-0050-05

10.12064/ssr.20170408

2017-07-16

2016年度上海體育社會科學、決策咨詢項目（TYSKYJ2016053）。

張倩倩，女，漢族，碩士研究生，主要研究方向：大眾體育管理。E-mail：986885901@qq.com。

1.東華大學人文學院，上海201620；2.東華大學體育部，上海201620。