學(xué)前教育財(cái)政投入研究

陳岳堂+陳慧玲

[提要] 學(xué)前教育事業(yè)作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)提供必要的財(cái)政支持，但不同地區(qū)學(xué)前教育的政府財(cái)政投入存在一定的差異，導(dǎo)致學(xué)前教育發(fā)展不平衡。為此，政府應(yīng)加大財(cái)政投入，明確各級(jí)政府的責(zé)任，發(fā)揮政府的主導(dǎo)和宏觀調(diào)控作用，實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育投入基本平衡。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任；學(xué)前教育；財(cái)政投入

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

自21世紀(jì)以來(lái)，改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在許多領(lǐng)域的建立和發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府越來(lái)越重視學(xué)前教育的發(fā)展，既將學(xué)前教育納入預(yù)算，又加強(qiáng)學(xué)前教育的費(fèi)用支出，適度提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中的比重。這是由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在一定程度的差異，學(xué)前教育的發(fā)展更是差異明顯。

一、政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入狀況分析

（一）不同地區(qū)幼兒園之間財(cái)政投入不均。地方政府是學(xué)前教育的主要投資者，因此，學(xué)前教育財(cái)政投入在不同的地區(qū)投入差別較大。從表1我們可以看出2014年學(xué)前教育各地區(qū)的經(jīng)費(fèi)投入存在顯著性的差異：上海、北京這類國(guó)際化大都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，生均預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)支出較高，位于全國(guó)榜首，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入最多。而經(jīng)濟(jì)比較落后的廣西僅為2，087.73元，差異巨大。（表1）

（二）城鄉(xiāng)幼兒園之間財(cái)政投入不均。學(xué)前教育財(cái)政投入的分配不合理還體現(xiàn)在城市和農(nóng)村地區(qū)二者之間存在顯著的差異。這種差異的形成與我國(guó)的歷史是分不開(kāi)的。我國(guó)自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)的不斷進(jìn)步，已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)間的這種差異，只是不同的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域差異不同，在社會(huì)公共服務(wù)供給領(lǐng)域這種現(xiàn)象最為明顯。自從國(guó)家出臺(tái)了農(nóng)村稅費(fèi)改革政策后，絕大多數(shù)地方政府已經(jīng)沒(méi)有了主要的資金來(lái)源。就以上分析來(lái)看，鄉(xiāng)村財(cái)政在學(xué)前教育財(cái)政投入方面已經(jīng)盡到了最大力量，但還是不能保障學(xué)前教育的需求。（表2）

由表2數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，我國(guó)對(duì)農(nóng)村幼兒園的投入大幅度的增加，但是城鄉(xiāng)幼兒園財(cái)政投入的差距依然存在。而且事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)較為落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政支出只能滿足當(dāng)?shù)刂行挠變簣@的補(bǔ)助，而不能給予其他幼兒園任何的財(cái)政幫助。

（三）不同辦園體制幼兒園之間財(cái)政投入不均。我國(guó)的學(xué)前教育屬于一個(gè)特殊的教育機(jī)構(gòu)，將辦園主體作為分類的標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為以下四大類：教育部辦幼兒園、其他部門辦幼兒園、集體幼兒園和民辦幼兒園。各地政府對(duì)于學(xué)前教育的財(cái)政投入方面一貫堅(jiān)持“傾斜性”的分配政策，加強(qiáng)教育部門辦幼兒園和其他部門辦幼兒園的財(cái)政資金分配比例，縮小集體辦和民辦幼兒園的政府財(cái)政資金投入支出。盡管我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算從2000年的126.92元上升到2009年的3，901.96元，但這些有限的資金70%用于占總數(shù)30%的示范幼兒園，而占總數(shù)70%的非公立幼兒園，農(nóng)村和城市普通幼兒園只能獲得少量的補(bǔ)貼，甚至長(zhǎng)期得不到政府的資助。民辦顧名思義，其不屬于政府也不屬于國(guó)家，所以民辦幼兒園并不能獲得政府的投資。除此之外，一些地方政府將民辦幼兒園按照企業(yè)來(lái)對(duì)待，對(duì)他們征收營(yíng)業(yè)稅以及企業(yè)所得稅，并且把民辦幼兒園的水電費(fèi)按照企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)。反觀公辦幼兒園，所享受到的待遇完全不同。他們可以長(zhǎng)期獲得政府資金以及制度支持，起點(diǎn)高，信譽(yù)也比民辦更好。公辦幼兒園不僅不需要繳納各種稅費(fèi)，還可以獲得政府資金支持，而且還可以擴(kuò)大招收學(xué)生，提高學(xué)費(fèi)，這樣一來(lái)，他們的收益逐漸提高。從管理來(lái)看，公辦幼兒園遠(yuǎn)比民辦幼兒園的管理制度更好。大部分學(xué)前教育的部門都設(shè)在縣或者區(qū)。雖然會(huì)有一些管理監(jiān)管義務(wù)教育的人員同時(shí)也會(huì)在一定程度上監(jiān)管學(xué)前教育，但畢竟受人員和精力所限，他們會(huì)選擇把余力放在公辦幼兒園上，對(duì)于民辦幼兒園并沒(méi)有多余的精力去監(jiān)管。

（四）不同評(píng)估等級(jí)幼兒園之間財(cái)政投入不均。示范園在師資條件、環(huán)境條件以及安全方面都是很有優(yōu)勢(shì)的，一些企業(yè)或者組織為了所謂的“政績(jī)觀”，他們都將投資放于這些示范園身上，這就出現(xiàn)了各方對(duì)學(xué)前教育投資的不平均現(xiàn)象，而且越來(lái)越嚴(yán)重。但是，示范園這樣的評(píng)估形式也有弊端，即“馬太效應(yīng)”，意思就是被投資的資金越多，那么這個(gè)幼兒園所謂的等級(jí)就越高，然后由于等級(jí)高，就會(huì)獲得更多的投資。如此循環(huán)下去，那些評(píng)估等級(jí)低或者是一些非公辦的幼兒園得到的財(cái)政投入就不言而喻了。

二、政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入比較

（一）來(lái)自各級(jí)政府的教育財(cái)政收入。政府對(duì)學(xué)前教育的資金投入的主要指標(biāo)來(lái)自于各級(jí)政府的國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。從表3可以看出，政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入以公共預(yù)算資金為主要指標(biāo)，地方政府在教育經(jīng)費(fèi)和基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)上占有很大比重。

盡管教育費(fèi)附加、地方教育附加、地方教育基金的財(cái)政收入都屬于當(dāng)?shù)卣?，政府只能將有限的這一部分財(cái)政收入部分用于幼兒園教育的建設(shè)。從總量上看，仍然不能滿足地方幼兒園的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。（表3）

（二）地方學(xué)前教育生均經(jīng)費(fèi)支出情況。截至2014年，我國(guó)學(xué)前教育學(xué)校數(shù)有209，881所，其中民辦幼兒園學(xué)校數(shù)有139，282所。從比例上看，民辦幼兒園占全國(guó)幼兒園學(xué)校數(shù)的60%以上，從數(shù)量上看，民辦幼兒園是公辦幼兒園學(xué)校數(shù)的2倍左右，形成了“公退民進(jìn)”的格局，民辦幼兒園占比大也說(shuō)明了我國(guó)政府對(duì)學(xué)前教育的投入明顯不足。在2014年，我國(guó)地方幼兒園的生均經(jīng)費(fèi)支出為4，052.79元，地方農(nóng)村幼兒園的生均教育經(jīng)費(fèi)支出為2，758.45元，我國(guó)對(duì)于學(xué)前教育的投資比例是地方政府占據(jù)最多，中央只是起到一個(gè)輔助性的作用。因此，地方政府承擔(dān)了大部分的財(cái)政壓力。

三、政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入存在差異的原因

我們國(guó)家對(duì)于學(xué)前教育的資金投入是完全不夠的，這也是導(dǎo)致各個(gè)地方獲得教育資金存在差異的主要原因。截至2014年，我國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)已達(dá)到20.99萬(wàn)所，但現(xiàn)有的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)不能滿足園區(qū)內(nèi)學(xué)齡兒童的需求。2010年，我國(guó)學(xué)前三年毛入園率僅為56.6%，在發(fā)達(dá)國(guó)家中這一數(shù)值已經(jīng)達(dá)到了79%，截至2011年，中國(guó)學(xué)前三年的毛入園率已經(jīng)增長(zhǎng)到了62.3%，與上年相比提升了5.7個(gè)百分點(diǎn)，盡管如此，與發(fā)達(dá)國(guó)家還是有較大的差距；到了2012年，國(guó)內(nèi)此數(shù)值為64.5%，比前一年僅提升了2.2個(gè)百分點(diǎn)；到了2013年，這一數(shù)值為67.5%，比上年上升了3個(gè)百分點(diǎn)。由這些數(shù)據(jù)可以得知，入園率的增長(zhǎng)速度較慢，難以滿足適齡兒童對(duì)其的需求，低入學(xué)率反映了學(xué)前教育總體供給不足。endprint

其根本原因是中央和地方政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入權(quán)責(zé)不相符。我國(guó)在學(xué)前教育這一方面實(shí)施的是“以縣為主”的管理制度，所以縣級(jí)或縣級(jí)以下的政府是主要的學(xué)前教育管理單位，在學(xué)前教育的機(jī)構(gòu)設(shè)立經(jīng)費(fèi)投入，承擔(dān)著管理各種學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的職責(zé)，中央和省市政府部門主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)和獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助這兩個(gè)方面，各地方政府看上去分工比較明確，但還是地方政府承擔(dān)了絕大部分的責(zé)任。中央和各省級(jí)市級(jí)政府部門幾乎很少有關(guān)于學(xué)前教育的專項(xiàng)資金撥給縣級(jí)及以下政府，各級(jí)政府對(duì)投入于學(xué)前教育的費(fèi)用并沒(méi)有在預(yù)算上做出安排，再由于分稅制的執(zhí)行引發(fā)了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”等多方面的問(wèn)題，導(dǎo)致縣及以下政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不一致，一些縣及以下政府沒(méi)有財(cái)力負(fù)擔(dān)對(duì)學(xué)前教育的支出。所以，學(xué)前教育的財(cái)政支出應(yīng)明確各級(jí)政府部門的職責(zé)，并制定相應(yīng)的制度來(lái)保證。

四、加強(qiáng)政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入責(zé)任的建議

（一）加大財(cái)政投入，改革財(cái)政資金分配方式。政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)大眾的職責(zé)體現(xiàn)在財(cái)政支出制度上。應(yīng)加大對(duì)學(xué)前教育的資金投入。要加大學(xué)前教育的資金投入，把對(duì)學(xué)前教育的支出列為公共財(cái)政預(yù)算，按照各級(jí)政府的財(cái)政收入水平，合理地增加對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政支出，合理地調(diào)整各項(xiàng)目投入資金的分配。在不同地方和類型的幼兒園，按照地域的不同合理分配資金，特別要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村幼兒園的投入資金，實(shí)現(xiàn)地域之間的平衡，讓每個(gè)地方的孩子都得到關(guān)注和溫暖。

（二）通過(guò)立法明確各級(jí)政府責(zé)任，匹配事權(quán)與財(cái)權(quán)。各級(jí)政府在對(duì)于學(xué)前教育資金投入這方面并沒(méi)有法律的參照。由于缺少這種明確法律責(zé)任的制度，使得不論是政府部門還是其他相關(guān)部門在學(xué)前教育的資金投入和分配上缺乏明確的負(fù)責(zé)方，沒(méi)有明確的責(zé)任劃分。要解決這個(gè)問(wèn)題，就應(yīng)該從法律入手，做到有法可依，形成明確的條文規(guī)定，對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入明確規(guī)定，從制度上保證財(cái)政對(duì)學(xué)前教育的投入。

“劃分財(cái)政投入責(zé)任是界定各級(jí)政府事權(quán)的主要內(nèi)容，而事權(quán)的明確是財(cái)權(quán)分配的基礎(chǔ)”可以看出政府責(zé)任與財(cái)政分配有著密切的關(guān)系，所以根據(jù)政府的層級(jí)確定責(zé)任的大小，中央政府就要提供更多的財(cái)政支持，各個(gè)地方政府的相關(guān)部門還要提供一定量的資金支持，以此來(lái)配備資源和教學(xué)設(shè)施。從全局出發(fā)，需要建立一個(gè)專門的制度確保學(xué)前教育資金的投入。

（三）統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)和宏觀調(diào)控作用。建設(shè)公辦幼兒園，對(duì)接受經(jīng)濟(jì)困難的家庭更多的優(yōu)待，對(duì)其的優(yōu)待包括對(duì)其學(xué)費(fèi)的直接免除，對(duì)其生活進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)貼，使其能和普通兒童一樣能夠正常的學(xué)習(xí)和生活，這也是他們的一項(xiàng)權(quán)利。要想做到這一點(diǎn)，就需要相關(guān)部門實(shí)行一定的措施，對(duì)這類兒童和家庭設(shè)置專門的補(bǔ)助項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的實(shí)施可以有很多形式，例如對(duì)一些教育項(xiàng)目和服務(wù)的代付，使得他們能夠免費(fèi)享受相應(yīng)的服務(wù)，使得投入的資金得以發(fā)揮到更好的作用。建立公辦幼兒園和非公辦幼兒園發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系也能更好地提高教學(xué)質(zhì)量，提高投資的利用率。政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非公辦幼兒園（某些部門企業(yè)或者社會(huì)組織班的幼兒園等）的規(guī)范和引導(dǎo)。

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