政府預(yù)決算透明度：基于比較研究的分析視角

●郟紫卉 張繪 田遠(yuǎn)

政府預(yù)決算透明度：基于比較研究的分析視角

●郟紫卉 張繪 田遠(yuǎn)

政府預(yù)決算的公開透明意義重大，經(jīng)過十幾年的努力，我國(guó)在提高預(yù)決算透明度方面取得了一定的成就。但從預(yù)決算透明度的國(guó)際比較和國(guó)內(nèi)比較來看，我國(guó)的預(yù)決算透明度仍處于較低水平，存在著法律法規(guī)不完善、預(yù)決算編制有缺陷、預(yù)算獲取渠道不暢通、立法監(jiān)督不到位等諸多問題。對(duì)此，本文在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)提高我國(guó)預(yù)算透明度提出若干建議。

政府預(yù)算政府預(yù)決算公開預(yù)決算透明度

一、引言

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）指出，“預(yù)算決算透明度是通過分析一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政府對(duì)與預(yù)決算相關(guān)的所有信息的披露情況，衡量其預(yù)算公開是否達(dá)到系統(tǒng)、全面、及時(shí)、便利、易懂等要求后，作出的綜合評(píng)價(jià)”。國(guó)際貨幣基金組織(IMF)認(rèn)為：“預(yù)決算透明度是指向公眾公布政府結(jié)構(gòu)與職能、財(cái)政政策取向、公共部門賬目和財(cái)政籌劃”。預(yù)決算公開透明，是公共財(cái)政的本質(zhì)特征之一，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主和有效財(cái)政監(jiān)督的重要前提，也是保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展“最好的防腐劑”。建立透明預(yù)決算制度是完善現(xiàn)代預(yù)算管理制度供給的根本途徑。提高預(yù)決算透明度，不僅能有效保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)以及監(jiān)督權(quán)，不斷推動(dòng)社會(huì)主義民主政治進(jìn)程，也有利于提升財(cái)政管理水平，防治腐敗，建設(shè)高效廉潔新政府，從而更好地促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

近年來，我國(guó)各級(jí)政府和部門著眼于規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，政府預(yù)決算也正在走向公開、主動(dòng)與細(xì)致，預(yù)決算信息公開的力度進(jìn)一步加大。主要體現(xiàn)在政府預(yù)決算公開的意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)；公開的制度進(jìn)一步健全；公開的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大；公開的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化；公開的方式進(jìn)一步規(guī)范。2002年，我國(guó)被國(guó)際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)（GDDS）正式接納后，以向公眾完整、真實(shí)、及時(shí)地披露財(cái)政信息為目標(biāo)，開始逐步籌建一個(gè)規(guī)范、科學(xué)、高效的財(cái)政統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。在此之后，以深化收支兩條線管理、改革部門預(yù)算、收支分類以及政府采購(gòu)等多維度的預(yù)算革新全面展開，這為今后更高效地推進(jìn)政府預(yù)算公開透明奠定了制度基石。2008年，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》正式施行，進(jìn)一步規(guī)范和完善了我國(guó)預(yù)算信息公開制度。自2009年起，我國(guó)各大中央部門陸續(xù)展開全面、系統(tǒng)的預(yù)算公開工作，北京、上海、廣東等省市甚至公開了備受爭(zhēng)議的“三公”經(jīng)費(fèi)。2014年最新修訂的《預(yù)算法》則是從根本上肯定了預(yù)算公開的必要性與重要性，因此，這可以說是我國(guó)預(yù)算透明度建設(shè)歷程中一個(gè)嶄新的里程碑，也為我國(guó)繼續(xù)探索提升預(yù)算透明度的可行性方法提供了最有利的法律支持。2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議上重申了中央與地方各級(jí)部門預(yù)決算公開的重要性。2015年11月3日，《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》發(fā)布，再一次明確了我國(guó)今后預(yù)算改革的一大目標(biāo)便是“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。但不管從國(guó)際比較還是國(guó)內(nèi)調(diào)研來看，我國(guó)所呈現(xiàn)的預(yù)決算透明度確實(shí)不高，這其中有許多原因。本文試圖找出我國(guó)預(yù)算決透明度低的主要原因，并據(jù)此對(duì)癥下藥，提出進(jìn)一步提高我國(guó)預(yù)決算透明度的具體建議。

二、我國(guó)政府預(yù)算的透明度：國(guó)際公開度較低，國(guó)內(nèi)差距明顯

（一）預(yù)算透明度：國(guó)際間差異分析

第一，從各國(guó)橫向預(yù)算透明指數(shù)比較來看，我國(guó)處于最低分值區(qū)間。依據(jù)國(guó)際預(yù)算伙伴關(guān)系組織（IBP）發(fā)布的《2015預(yù)算公開調(diào)查》，選取了102個(gè)國(guó)家的政府預(yù)算公開情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)評(píng)估，后按百分制對(duì)其預(yù)算透明指數(shù)（OBI）進(jìn)行了排名（見表1）。

中國(guó)政府的預(yù)算透明度僅僅獲得了14分，位列第92位，與柬埔寨、喀麥隆、贊比亞等國(guó)處于最低分值區(qū)間，IBP對(duì)這一區(qū)間國(guó)家預(yù)算的評(píng)價(jià)是提供極少甚至不提供信息。先不論美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，金磚五國(guó)中的南非、巴西、俄羅斯的預(yù)算透明度均已達(dá)到60分以上，能提供大量、廣泛的預(yù)算相關(guān)信息，印度也獲得了46分，能夠提供部分信息，均優(yōu)于我國(guó)。經(jīng)過國(guó)際橫向比較，不難發(fā)現(xiàn)，綜合國(guó)力日益增強(qiáng)的中國(guó)在預(yù)算透明度上，卻明顯落后于世界上大部分國(guó)家。

第二，從預(yù)決算公開的制度建設(shè)比較來看，我國(guó)預(yù)決算公開制度建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。從發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)決算公開的制度建設(shè)來看，具有以下五個(gè)方面的制度特征，這是今后我國(guó)在預(yù)決算公開制度建設(shè)方面需要緊緊圍繞的改革重點(diǎn)。一是健全預(yù)決算公開的法律法規(guī)。一般憲法明確提及預(yù)決算公開的相關(guān)內(nèi)容統(tǒng)領(lǐng)全局，財(cái)政法或預(yù)算法或信息自由法對(duì)預(yù)算公開做出詳細(xì)的規(guī)定，議會(huì)也制定相關(guān)法律對(duì)預(yù)算信息的公開和監(jiān)督進(jìn)行具體的規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要設(shè)立的其他法律來進(jìn)行補(bǔ)充和完善。二是明確預(yù)決算公開的主體。立法部門、行政部門和司法部門各司其職，審計(jì)部門隸屬于立法部門，其中立法部門負(fù)責(zé)制定預(yù)決算公開的相關(guān)法案。發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)決算公開的主體大致分為立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，責(zé)任明晰，互相制約，互相補(bǔ)位，共同推進(jìn)預(yù)決算公開。三是預(yù)決算公開的內(nèi)容翔實(shí)。預(yù)決算公開的內(nèi)容不僅應(yīng)包括預(yù)算相關(guān)方針文件、分析文件和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，還應(yīng)包含大量非財(cái)務(wù)信息，對(duì)經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)和解讀以及其他一些必要的說明和注釋等，一些國(guó)家還包括對(duì)公平的分析，這是民眾充分了解當(dāng)前我國(guó)有效分配公共財(cái)政支出，緩解收入分配矛盾的有效途徑。四是多元化的預(yù)決算公開途徑。政府不僅運(yùn)用傳統(tǒng)手段，如紙媒、電視媒體，還注重運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)手段、移動(dòng)媒體等對(duì)信息進(jìn)行公開。五是及時(shí)回應(yīng)依申請(qǐng)公開。除了政府部門的主動(dòng)公開，發(fā)達(dá)國(guó)家還重視依申請(qǐng)公開在預(yù)算信息公開中的重要作用，公民對(duì)于政府預(yù)算信息的需求不同，為了滿足公民對(duì)信息的個(gè)性化需求，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛建立了依申請(qǐng)公開的制度體系。

表1 預(yù)算透明指數(shù)（OBI）的國(guó)際比較

（二）預(yù)算透明度：省級(jí)間差異分析

近年來，我國(guó)在推動(dòng)預(yù)算公開、提升預(yù)算透明度方面所做的努力可謂有目共睹，但預(yù)算透明度仍處于不及格水平。2015年11月1日，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組公布的《2015中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》對(duì)我國(guó)31個(gè)省份2013年度決算的財(cái)政信息公開情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，并計(jì)算得到中國(guó)省級(jí)預(yù)算透明度的分值與排名（見表2）。

從該份報(bào)告中，不難發(fā)現(xiàn)：其一，我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度總體水平仍處于低水平狀態(tài)。若將這31個(gè)省看做一個(gè)整體，那么目前我國(guó)省級(jí)政府僅僅公開了三分之一的財(cái)政信息，平均分也只有36.04，政府預(yù)算極其不透明。其二，省際部門預(yù)算透明度差距大。位居榜首的山東省財(cái)政透明度達(dá)到57.01，而居于末位的貴州省卻只有19.44，各省的預(yù)算透明度差距極大。其三，我國(guó)預(yù)算透明度進(jìn)步緩慢（見圖1）。盡管我國(guó)近年來為提高預(yù)算透明度做出了不少努力，但從財(cái)政透明度指數(shù)的變化趨勢(shì)來看，2009年-2015年間僅提高了14.33，進(jìn)步并不明顯。

表2 中國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度指數(shù)

圖1 2009年-2015年公布的我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度平均值變化

數(shù)據(jù)來源：由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政透明度課題組公布的《2015中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》整理

三、我國(guó)預(yù)決算透明度低的原因分析

我國(guó)預(yù)決算透明度較低主要的癥結(jié)在于未能改變我國(guó)預(yù)決算過程的權(quán)力分配和決策模式，難以實(shí)現(xiàn)透明環(huán)境下的預(yù)算資源有效配置。主要表現(xiàn)在預(yù)決算公開的立法層次較低，法律法規(guī)有待進(jìn)一步完善。預(yù)決算編制翔實(shí)程度較低，信息公開渠道受限，監(jiān)督制約機(jī)制不足等。

（一）預(yù)決算立法層級(jí)較低，法律法規(guī)有待完善

我國(guó)財(cái)政相關(guān)立法建設(shè)尚處于起步階段，只是通過條例、決定、規(guī)定、辦法等加以約束，在實(shí)施過程中不具有如法律一般的權(quán)威性，后續(xù)的監(jiān)督也很難取得實(shí)效，且相關(guān)條例內(nèi)容之間存在沖突。2014年，我國(guó)《預(yù)算法》完成了自1995年施行以來的第一次重大修訂，其中第十四條明確提出有關(guān)政府預(yù)算公開的規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開”。盡管如此，我國(guó)仍缺乏一套完整、系統(tǒng)、可操作性強(qiáng)的預(yù)算公開法律法規(guī)體系，現(xiàn)行預(yù)算公開還存在著諸多法制問題：

第一，《政府信息公開條例》與《保密法》存在沖突。我國(guó)于2008年開始施行的《政府信息公開條例》無疑是陽(yáng)光財(cái)政建設(shè)道路上邁出的一大步，但就其本質(zhì)而言，其仍只是一部行政性法規(guī)。在預(yù)算公開過程中，許多政府部門會(huì)利用立法層級(jí)明顯更高的《保密法》，以涉密為擋箭牌，拒絕公開或僅公開一部分預(yù)算信息，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)政府預(yù)算透明度的提高。

第二，新《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算公開的規(guī)定有待細(xì)化。新《預(yù)算法》雖然首次明確了預(yù)算公開的時(shí)限為二十日內(nèi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、舉借債務(wù)、政府采購(gòu)等相關(guān)信息的公開進(jìn)行了規(guī)范，但并未對(duì)預(yù)算公開的內(nèi)容和程度做出明確的界定，加之政府部門自由裁量權(quán)的存在，難以真正保障預(yù)算公開工作的有效展開。

（二）預(yù)決算編制全面性、詳細(xì)度、可懂性不足

全面、詳盡、易懂的預(yù)決算編制是預(yù)決算公開透明的一大技術(shù)前提。然而，我國(guó)在實(shí)際的預(yù)決算編制工作中卻沒能達(dá)到科學(xué)合理，反而暴露了不少缺陷。

第一，不夠全面。編制的預(yù)決算信息應(yīng)當(dāng)足夠全面，理應(yīng)無一遺漏地涵蓋政府部門的全部收入情況、支出情況、債務(wù)情況等。為達(dá)到預(yù)決算編制完整全面的要求，還應(yīng)提供其他重要的相關(guān)信息，如中期財(cái)政預(yù)測(cè)、以前年度預(yù)算情況、績(jī)效相關(guān)信息、相關(guān)負(fù)責(zé)人的解釋附注等。盡管新《預(yù)算法》明確提出實(shí)行全口徑預(yù)算，但在實(shí)務(wù)中有效落實(shí)仍需時(shí)日。

第二，不夠詳細(xì)。預(yù)決算編制越具體越詳細(xì)，政府的自由裁量權(quán)就會(huì)相對(duì)越小，這既有助于提升預(yù)決算信息的使用效率，也有利于加強(qiáng)對(duì)政府信息公開的監(jiān)督，從而增強(qiáng)政府預(yù)決算的透明度?？傮w而言，我國(guó)在預(yù)決算編制方面較籠統(tǒng)和簡(jiǎn)單，細(xì)致度不夠。許多政府部門，尤其是基層部門，在編制預(yù)決算時(shí)對(duì)功能支出的分類還未細(xì)化到款、項(xiàng)級(jí)別，即使細(xì)化到了款、項(xiàng)級(jí)別，也未能提供充分的預(yù)決算依據(jù)或支出明細(xì)，尤其是廣受關(guān)注的“三公”經(jīng)費(fèi)等，公眾很難獲得完整的預(yù)決算信息。此外，以2016中央財(cái)政預(yù)算為例，其中包含過多“其他支出”的欄目，數(shù)據(jù)極大，卻無認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，所有支出項(xiàng)目都可以往里裝，顯然不夠細(xì)致。

第三，不易理解。要真正確保公共資金的安全運(yùn)行，讓政府預(yù)算走到陽(yáng)光下，就必須要向老百姓交出一本能看懂的“明白賬”，讓民眾嚴(yán)管公帑的合理使用。然而，我國(guó)在政府預(yù)決算的編制過程中卻沒能對(duì)此引起足夠的關(guān)注，大部分政府部門公開的預(yù)決算只有數(shù)字，缺少必要的文字補(bǔ)充和解釋，即使有文字解釋，也大多是未作出通俗解讀的專業(yè)術(shù)語(yǔ)，晦澀枯燥，加大了廣大民眾的理解難度，從而產(chǎn)生了這樣一個(gè)“內(nèi)行說不清，外行看不懂”的窘境。

（三）預(yù)決算公開責(zé)任主體不清，預(yù)算信息公開的渠道不暢

我國(guó)財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定財(cái)政信息公開的主體為財(cái)政部門，這就導(dǎo)致廣大民眾了解預(yù)決算信息和參與預(yù)算監(jiān)督大多集中在財(cái)政部門，許多與財(cái)政資金相關(guān)及參與轉(zhuǎn)移支付的部門并沒有信息公開的硬性要求，公眾對(duì)一些具體預(yù)算部門和單位，如國(guó)有企業(yè)和大量事業(yè)單位的關(guān)注卻很少，這就無法保證預(yù)決算公開的透明度與可信度。同時(shí)，我國(guó)的立法機(jī)關(guān)也沒有參與到預(yù)決算公開中來，我國(guó)預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督等公開主體的范圍還比較狹窄。

目前，我國(guó)公民若想了解政府預(yù)算信息的公開情況，主要通過以下兩種途徑來實(shí)現(xiàn)：

其一，去各大相關(guān)的政府部門官網(wǎng)上自行搜索和尋覓，這種“碎片化”的預(yù)算信息，需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力去整理和消化，民眾閱覽相當(dāng)不便捷。加之，各大部門網(wǎng)站公布的預(yù)算不完整、不全面、不及時(shí)，甚至可能找不到相關(guān)信息，只能“竹籃打水一場(chǎng)空”。

其二，公眾若想獲得官網(wǎng)上未公布的預(yù)算信息，必須提前按照法定程序予以申報(bào)，程序相當(dāng)繁瑣，且存在行政推諉，這些查詢申請(qǐng)往往會(huì)存在很長(zhǎng)的時(shí)滯，相關(guān)部門甚至?xí)陨婷艿壤碛神g回這些申請(qǐng)。由此，不難發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)算的公開形式過于單一，公眾獲取預(yù)算信息及相關(guān)資料的渠道并不暢通，從而導(dǎo)致我國(guó)預(yù)算公開過程中，公眾參與度低。

（四）預(yù)決算的立法監(jiān)督不到位，民眾參與度低

在整個(gè)預(yù)決算監(jiān)督的體系中，有效的立法監(jiān)督是預(yù)決算公開透明的有力保障。鑒于預(yù)決算信息的專業(yè)性和特殊性，其公開離不開立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。然而，在我國(guó)，人大對(duì)預(yù)決算編制、審批、執(zhí)行過程的監(jiān)督還不夠到位，監(jiān)督權(quán)力較弱，發(fā)揮的作用極其有限。

縱觀整個(gè)預(yù)決算過程，人大對(duì)預(yù)算監(jiān)督的流程大致是：每年7月，財(cái)政部向各級(jí)政府部門下發(fā)預(yù)算編制草案通知，當(dāng)年12月財(cái)政部將預(yù)算數(shù)目匯總至國(guó)務(wù)院，將近半年的預(yù)算編制過程，人大基本沒有介入和監(jiān)管。次年1月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)預(yù)算后財(cái)政部才將預(yù)算草案上報(bào)給人大，人大給出修改意見后于2月進(jìn)行審議，到3月人大正式召開時(shí)，對(duì)政府預(yù)算草案的真正審議程序已經(jīng)走完。由此，不難發(fā)現(xiàn)，人大的預(yù)算審批權(quán)已然蛻變成“預(yù)算同意權(quán)”，實(shí)際監(jiān)督效力不大。同時(shí)我國(guó)尚未建立依據(jù)民眾申請(qǐng)對(duì)預(yù)決算進(jìn)行公開的制度，民眾參與監(jiān)督的方式方法較為單一，參與度不高。

四、對(duì)提高我國(guó)預(yù)決算透明度的若干建議

我國(guó)預(yù)決算透明度低已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。針對(duì)挖掘的幾大深層原因，本文借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，給出了若干提高預(yù)算透明度的具體建議。

（一）建立健全預(yù)決算公開的法律法規(guī)體系

預(yù)算透明度的提升，必須從法制入手，做到有法可依。以美國(guó)為例，它構(gòu)建了一個(gè)以《憲法》為基礎(chǔ)，《信息自由法案》、《政府陽(yáng)光法案》及其他諸多法案為配套的法律體系，這為政府預(yù)算的公開透明提供了根本性的法制保障。在我國(guó)，《預(yù)算法》、《預(yù)算法實(shí)施條例》及《審計(jì)法》等法律法規(guī)基本上構(gòu)建了相對(duì)成熟完善的預(yù)算監(jiān)督法律體系，但距離真正執(zhí)行落實(shí)，尚有待在其他配套措施和法規(guī)的配合下進(jìn)一步推進(jìn)。因此，有必要盡快建立健全我國(guó)預(yù)算公開的法律法規(guī)體系，從根本上增強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算信息公開的法律約束效力，真正做到“以公開為原則，不公開為意外”。

第一，盡快制定《政府信息公開法》，研究修訂《保密法》。一方面，加快《政府信息公開條例》向《政府信息公開法》的轉(zhuǎn)變，以法律形式明確政府部門必須予以公開的預(yù)算信息的內(nèi)容、范圍、程度等，增強(qiáng)相關(guān)法規(guī)的權(quán)威性；另一方面，對(duì)《保密法》中要求保密的政府信息進(jìn)行更加明確的界定，并對(duì)其中與政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)存在沖突的規(guī)定予以清理或重新界定，盡量避免不必要的法制沖突，共同推進(jìn)我國(guó)預(yù)決算公開工作的有效開展。

第二，修繕新《預(yù)算法》。有必要進(jìn)一步細(xì)化新《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)決算信息公開的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)過科學(xué)分析和論證，在現(xiàn)有的時(shí)限規(guī)定基礎(chǔ)之上，增加對(duì)相關(guān)信息的公開內(nèi)容、公開程度等方面的具體規(guī)定，減少其中低效甚至無效的模糊空間，讓預(yù)算公開工作更加有理可循，更加嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，進(jìn)而在保證立法權(quán)威性的前提下，為財(cái)政發(fā)揮功能提供良好的環(huán)境，使其運(yùn)行時(shí)有法可依，依法辦事。

（二）完善預(yù)算編制，提升其全面性、詳細(xì)度、易懂性

基于我國(guó)預(yù)決算編制的缺陷，并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，本文建議有必要進(jìn)一步提升我國(guó)預(yù)算編制的整體水平，保證政府預(yù)算全面、詳細(xì)、易于理解。

第一，保障預(yù)決算編制的全面性。美國(guó)之所以能在IBP公布的預(yù)算透明度排行中斬獲如此高分，其完善的預(yù)算編制體系功不可沒。美國(guó)所公布的政府預(yù)算涵蓋政府經(jīng)營(yíng)支出、對(duì)地方政府的補(bǔ)助以及資本項(xiàng)目支出在內(nèi)的所有財(cái)政收支信息，并且每一部分的預(yù)決算都被細(xì)分為不同的項(xiàng)目，各個(gè)項(xiàng)目下又會(huì)附上更為具體的信息，每一筆資金的用途都能被準(zhǔn)確記錄且能被完整反映于預(yù)算之上，甚至連一根鉛筆的購(gòu)買支出都能做到有案可查，可謂相當(dāng)全面。我國(guó)的新《預(yù)算法》對(duì)全口徑已作出要求，在今后的預(yù)決算編制過程中，需要加強(qiáng)鞭策與監(jiān)督，確保將政府所有的收支活動(dòng)，無例外、無特殊、無借口地囊括到預(yù)算中來，尤其是民眾關(guān)注的計(jì)劃生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、馬路停車收費(fèi)等，真正實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算全口徑的明細(xì)反映，讓每一筆財(cái)政資金的運(yùn)用都能經(jīng)得起民眾的考察。

第二，編制更細(xì)致的預(yù)算。預(yù)決算編制的要求不僅僅是全面，還要做到細(xì)致。因此，我國(guó)政府預(yù)決算的編制工作必須更加詳細(xì)和具體。首先，應(yīng)就現(xiàn)行的收支分類科目，深化預(yù)決算的細(xì)化編制，督促所有政府部門逐步細(xì)化至“目”，并提出具體到單位、到項(xiàng)目、到人頭的要求。其次，落實(shí)新《預(yù)算法》，加緊中期財(cái)政規(guī)劃的編制工作，將項(xiàng)目與預(yù)算掛鉤，從而為預(yù)決算公開奠定更堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，也有助于預(yù)決算公開由“粗放”走向“精細(xì)”。

第三，增強(qiáng)預(yù)決算信息的易懂性。英國(guó)在降低預(yù)決算信息理解難度上做出了許多努力，且成績(jī)斐然。英國(guó)政府以讓更多民眾看得清、讀得懂為目標(biāo)，在專門建立的“數(shù)據(jù)英國(guó)”網(wǎng)站上，對(duì)所公開的預(yù)決算要點(diǎn)進(jìn)行梳理總結(jié)，而后設(shè)計(jì)“預(yù)算對(duì)你所在的區(qū)域意味著什么”、“預(yù)算對(duì)本國(guó)年輕人有什么影響”、“預(yù)算對(duì)本國(guó)老年人有什么影響”等索引，并用圖文并茂、淺顯直白的表述方式替代原先晦澀的專業(yè)性報(bào)表和術(shù)語(yǔ)，讓民眾可以便捷地瀏覽、監(jiān)督與自己密切相關(guān)的決算信息。我國(guó)在預(yù)決算編制的改進(jìn)中，應(yīng)當(dāng)對(duì)此引起重視，用更完整細(xì)致的明細(xì)、更通俗易懂的語(yǔ)言、更生動(dòng)簡(jiǎn)潔的方式，降低民眾理解的難度。當(dāng)然，也可效仿英國(guó)，建立預(yù)決算信息的網(wǎng)絡(luò)索引，便于群眾更便捷地參與到自身感興趣的預(yù)決算信息監(jiān)督中去。

（三）明確公開主體責(zé)任，增強(qiáng)預(yù)決算信息獲取渠道的暢通性

明確預(yù)算公開主體、立法機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，做好四本預(yù)算的有效銜接，形成預(yù)算的統(tǒng)一。保障公眾擁有便捷、暢通的渠道來獲取政府公開的預(yù)決算信息，是預(yù)決算公開的關(guān)鍵性步驟。美國(guó)會(huì)在審計(jì)署官網(wǎng)上公布所有政府部門的全部預(yù)決算信息，既保證了完整性，有效避免“碎片化”帶來的低效，又大大降低了公眾搜索信息的成本，讓公眾可以更便捷地參與到政府預(yù)決算中來。英國(guó)除了在政府官網(wǎng)，還會(huì)在專設(shè)的“數(shù)據(jù)英國(guó)”網(wǎng)站甚至是推特（Twitter）上，以pdf或excel的方式公布預(yù)算信息，保證任何公民都能便捷地查閱到所有已公布的預(yù)決算信息。加拿大則為此開設(shè)了預(yù)算案專用網(wǎng)頁(yè)，將加拿大各級(jí)政府部門所有的預(yù)算文件、收支計(jì)劃包括后期的績(jī)效報(bào)告等統(tǒng)統(tǒng)列于其上。

在2008年美國(guó)甲骨文公司推出甲骨文整合政務(wù)系統(tǒng)（Oracle iGovernment）①之時(shí)，全球驚嘆于這種信息化政務(wù)的美好前景，并稱其超越單純電子政務(wù)。當(dāng)前，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)整合政務(wù)系統(tǒng)（iGovernment）的研究尚在摸索試行，日韓對(duì)財(cái)政信息化建設(shè)也還處于探討階段，但對(duì)于預(yù)算信息透明化的建設(shè)則在“預(yù)算民主”的背景和近代選舉制度的催化下，隨著現(xiàn)代信息化進(jìn)程的井噴式發(fā)展已逐步完善。與之相對(duì)，對(duì)我國(guó)而言，建設(shè)“大財(cái)政部”乃至“大國(guó)財(cái)政”是加速國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程必不可少的要求。當(dāng)前，在我國(guó)現(xiàn)有的財(cái)政功能中，“預(yù)算外資金”雖已取消，但預(yù)算“切塊”的問題仍以各種形式存在，盡管能在特定時(shí)期發(fā)揮特定作用，但支出責(zé)任難言匹配，預(yù)算資金和預(yù)決算信息依然處于裂散狀態(tài)。在建設(shè)“大國(guó)財(cái)政”的進(jìn)程中，建立健全公開透明預(yù)算制度無疑有著重要意義和決定性作用。同時(shí)預(yù)決算信息獲取渠道的不暢通將嚴(yán)重阻礙我國(guó)政府預(yù)決算走向公開透明的腳步。對(duì)此，本文提出兩點(diǎn)建議：第一，借鑒美國(guó)、加拿大等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立專門的政府預(yù)決算信息網(wǎng)，作為所有預(yù)決算信息發(fā)布的官方平臺(tái)。對(duì)于之前散落在各大政府部門網(wǎng)站已公開的信息進(jìn)行整合，統(tǒng)一口徑、格式、編制方式后統(tǒng)統(tǒng)展示于此，從而使得公眾可以用最便捷的方式獲得完整、詳細(xì)、易于理解的全部可公開的預(yù)算信息。第二，協(xié)調(diào)好與《保密法》的關(guān)系，對(duì)于可公開的預(yù)決算信息，應(yīng)及時(shí)、完整地上傳于指定平臺(tái)。這既可以有效減少政府部門不想公布、相互推諉的借口，也能讓民眾免于低效率的申請(qǐng)，更便捷地在預(yù)決算公布平臺(tái)上獲取所有可公開的預(yù)決算信息。

（四）加強(qiáng)人大的預(yù)決算監(jiān)督效力

充分發(fā)揮人大的預(yù)決算監(jiān)督作用，是政府預(yù)決算有效公開的重要保障。世界上許多預(yù)決算透明度高的國(guó)家如美國(guó)、俄羅斯等，均選用了立法型審計(jì)模式，即預(yù)算的審計(jì)機(jī)構(gòu)受立法機(jī)關(guān)監(jiān)督，對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并要定期向立法機(jī)關(guān)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，且相關(guān)的審計(jì)報(bào)告需要及時(shí)向全社會(huì)予以公布。此外，若立法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算存疑，也有權(quán)向該部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行質(zhì)詢或舉行聽證會(huì)，各政府部門必須認(rèn)真地回應(yīng)和解釋，這一模式有效推進(jìn)了這些國(guó)家預(yù)決算透明度的提升。

我國(guó)在增強(qiáng)政府預(yù)決算公開透明的道路上，同樣需要立法機(jī)關(guān)強(qiáng)有力的參與，因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算全過程與結(jié)果的監(jiān)督效力。首先，必須有效落實(shí)人大在預(yù)決算詢問、質(zhì)詢、重大事項(xiàng)調(diào)查權(quán)等方面的合法權(quán)力，賦予人大預(yù)決算修正權(quán)，收回人大的稅收立法權(quán)，落實(shí)稅收法定原則，加大對(duì)預(yù)決算違法行為的打

擊力度，清理掛鉤機(jī)制取消后殘留的相關(guān)法律，防止以法律方式分割預(yù)算權(quán)，避免對(duì)人大預(yù)算權(quán)完整性的自我否定。其次，建議通過立法明確人大預(yù)算委員會(huì)的法律地位，規(guī)范預(yù)決算編制的審核時(shí)間、內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等，并在委員會(huì)中設(shè)專家小組，聘請(qǐng)預(yù)決算方面的專家學(xué)者組成智囊團(tuán)，增強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)決算的審議能力。再次，在人大審議期有限的情況下，有必要通過提前介入充分了解情況，適當(dāng)增加人大預(yù)算委員對(duì)預(yù)算草案的審議時(shí)間等途徑，來改變?nèi)舜髮?duì)預(yù)算草案審議過于形式化、缺乏實(shí)際監(jiān)督效力的現(xiàn)狀?！?/p>

（作者單位：中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院）

注釋：

①O racle iGovernment是一個(gè)以開放標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)導(dǎo)向架構(gòu)為基礎(chǔ)開發(fā)的數(shù)據(jù)庫(kù)、中間件和應(yīng)用產(chǎn)品平臺(tái)，可實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性、集成式和智能化的機(jī)構(gòu)運(yùn)行。該軟件可幫助政府機(jī)構(gòu)提高效率、降低成本、增強(qiáng)透明度并更快地響應(yīng)當(dāng)前和未來的各項(xiàng)指令，如提供共享服務(wù)、24小時(shí)不間斷的政府服務(wù)等。

[1]陳穗紅.2014《預(yù)算法》修正案對(duì)提高預(yù)算透明度的機(jī)遇與挑戰(zhàn)[J].地方財(cái)政研究，2014,（11）.

[2]李燕.“財(cái)政監(jiān)督與預(yù)算透明度”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議綜述[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012,（03）.

[3]陜西省財(cái)政廳課題組.積極推進(jìn)預(yù)算公開全面提升預(yù)算透明度[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2016,（01）.

[4]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心.2015中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告[M].上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2015.

[5]王澤彩等.制度供給：中國(guó)建立透明預(yù)算的路徑選擇[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016,（50）.

[6]魏陸.全口徑預(yù)算信息公開透明保障機(jī)制構(gòu)建研究[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2016,（02）.

[7]Kopits George，Jon Craig.Transparency in Government Operations[R].W ashington，D.C.:IMF Occasional Paper，1998:158．

[8]International Budget Partnership.OPEN BUDGET SURVEY 2015[EB/OL].（2017-07-07）.http://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/OBS2015-Report-English.pdf.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）