參與式預算問題探析
——以浙江省溫嶺市為例

●李新 賀鳳琴

參與式預算問題探析
——以浙江省溫嶺市為例

●李新 賀鳳琴

黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的保障和基礎。2015年《政府工作報告》指出，各個層級的政府機構都要全面公開預決算，主動接受公眾的監(jiān)督，公民對預算的參與其實是更深層次的公眾監(jiān)督。2005年7月，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)在對該鎮(zhèn)年度預算的制定和審議的過程中引入了民主懇談，中國的參與式預算由此產生。本文運用案例研究法、文獻研究法、定性研究等方法，以溫嶺為例梳理了中國參與式預算發(fā)展的歷程，并指出中國參與式預算發(fā)展面臨制度缺失、參與的廣度與深度不足、預算公開不足及績效評價缺失、發(fā)展的持續(xù)性受挫等問題，進而提出加強制度化建設、拓展參與式預算的廣度與深度、強化預算公開和重視政府預算執(zhí)行績效評價、保障參與式預算的可持續(xù)性等建議。

參與式預算公民參與溫嶺

黨的十八屆三中全會指出：我們要在創(chuàng)新社會治理體制的過程中，實現國家治理能力的現代化，而財政是國家治理的重要保障和基礎。2014年8月，我國新《預算法》得以通過，標志著我國預算制度正在向更加全面、公開，更加規(guī)范的方向發(fā)展。2015年《政府工作報告》指出，要建立全面的預算信息公開機制。但長期以來，我國的預算改革僅停留在技術層面，遠沒有建立真正、系統(tǒng)的政府預算體系，傳統(tǒng)的政府預算制度越來越不能適應經濟社會的發(fā)展。

隨著經濟的平穩(wěn)發(fā)展及社會的不斷進步，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供農村基本公共品和公共服務等方面承擔著越來越多的管理職能和服務職能。近年來，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共支出總量在不斷增加，支出的規(guī)模也在逐步擴大，但支出結構卻存在不合理的現象，具體表現為：政府支出長期偏好于投資高、輕服務的項目，對部分關鍵領域的公共服務的投入卻明顯不足。民眾既是財政資金的提供者，也是公共產品、服務的消費者，有權參與和監(jiān)督政府預算。我國經濟社會的持續(xù)發(fā)展，增強了民眾的權利意識、參與意識，公眾參與社會公共事務決策的意愿不斷上升，預算作為政府工作的基礎和保障，日益成為公民參與和監(jiān)督的重點。

對溫嶺參與式預算的研究，并總結其發(fā)展經驗，首先有利于豐富和發(fā)展我國政府預算制度，強化我國政府預算改革，能夠擴大參與式預算在我國的推廣范圍，使公民參與預算成為常態(tài)。這不僅能促進公眾真實意愿的表達，而且能夠使地方政府更加科學、合理地安排預算資金的使用。其次，公眾直接參與決策，需要公眾有主動參與的意識、不斷提高參與能力，這將有利于我國加快基層民主建設的步伐。最后，有利于創(chuàng)新地方政府治理模式，強化地方政府的服務能力，提高服務水平。

一、參與式預算的基本內涵

（一）參與式預算的基本含義

雖然已有多個國家和地區(qū)推行了參與式預算實踐，但由于時空差異，致使各地的實踐模式、完善程度和實施結果都有差別，所以，目前還沒有一個明確的、普遍適用的參與式預算概念界定。

陳家剛（2007）認為在政府機構層面引入參與式預算是對政府預算決策的創(chuàng)新，在實施過程中，民眾參與預算決策并監(jiān)督公共支出。張學明（2010）認為，參與式預算是“民眾參與政府預算決策討論，人大代表審議并修正政府預算，實現對政府預算的監(jiān)督的過程”。何包鋼（2011）研究后對參與式預算的概念進行了界定：是實現行政民主的一種方式，是推進基層民主建設的有效手段，是非政府組織和公眾參與決定政府決策的媒介。陳奕敏（2012）認為：溫嶺參與式預算是以公眾參與為特征，引導民眾參與當地政府公共支出的決策和監(jiān)督的協(xié)商民主。

表1 溫嶺參與式預算發(fā)展歷程

本文在分析后認為，浙江溫嶺的參與式預算是由溫嶺鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或社區(qū)）政府、人大、村民（或居民）等共同參與，對影響農村公共產品供給的財政預算支出發(fā)表意見，對公共項目的優(yōu)先性進行排序，最終達到提高財政資金使用效率、監(jiān)督財政資金有效運行目的的新型預算制度。

（二）參與式預算的目標

深化我國參與式預算發(fā)展的目標，一是促使政府機構的預算決議在更大程度上契合公眾意愿，提高預算編制效率；二是優(yōu)化地方政府對公共資源的配置，促進社會公平的實現；三是擴大民主參與范圍，完善基層民主政治。

（三）參與式預算的原則

參與式預算的原則主要有四個：一是參與。參與式預算要求民眾直接、主動地參與到地方政府預算的決策過程中，彌補了代議制民主的不足；二是平等。參與式預算力圖創(chuàng)造更加公平的分配機制，從而防止公共資源被少數人占有；三是透明。政府主動、全面、真實地公開預算，是參與式預算有效推行、民眾監(jiān)督政府工作的保障；四是效益。衡量預算功能的重要指標之一就是效率，而參與式預算能實現用低投入獲得高回報的效率目標。

表2 2011—2016年溫嶺市相關項目部門決算表

二、溫嶺參與式預算的發(fā)展及面臨的挑戰(zhàn)

（一）中國參與式預算概述

1999年6月，民主懇談開始在溫嶺市逐步被引用并不斷走向成熟；2005年7月，溫嶺市新河鎮(zhèn)將民主懇談應用于鎮(zhèn)年度財政預算的制定、審議，參與式預算由此在溫嶺誕生；隨后，中國發(fā)展研究基金會從2006年開始在哈爾濱、無錫推進首批參與式預算在城市社區(qū)范圍內的試驗；截止2007年，無錫、哈爾濱已在28個街道(或鎮(zhèn))完成了參與式預算的推廣。

2007年，中國政法大學憲政研究所聯合中國財政科學研究院、耶魯大學中國法律中心，開啟了參與式預算在上海市閔行區(qū)的試驗；2010年，四川省白廟鄉(xiāng)開始了財政預算公開，并舉辦了民主議事會；自2012年起，云南鹽津開始了為期3年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革。近年來，我國的參與式預算仍在持續(xù)發(fā)展和完善，且形成的實踐模式各具特色。

（二）溫嶺參與式預算的發(fā)展

1、溫嶺參與式預算的發(fā)展歷程。溫嶺參與式預算是我國參與式預算試點中比較有代表性的，本文對溫嶺參與式預算的發(fā)展進行了系統(tǒng)梳理，見表1所示。

2、溫嶺參與式預算的主要經驗

（1）民主懇談與人大制度的有機結合。一方面有利于促使民主懇談走向制度化的軌道，避免出現懇談結束后無后續(xù)保障的情況；另一方面有利于激活人大制度，推動人大制度的改革與完善，促使人大代表提高參與預算的能力，加強對政府決策的監(jiān)督，真正做到對人民負責。

（2）民眾的普遍參與。溫嶺的參與式預算，將普通公民和專家代表共同納入公共決策過程，擴充地方政府預算審查監(jiān)督的參與庫和專業(yè)庫，并對人大代表和公民進行預算知識培訓，保證了政府預算決策的公共性和專業(yè)性。其中，澤國鎮(zhèn)運用了斯坦福大學詹姆斯·費什金的“協(xié)商民意測驗”法，按千分之二的比例，隨機產生民意代表參與預算民主懇談調查，體現了公平選取和廣泛參與。新河鎮(zhèn)聘請專家加入到人大財經小組，促進了預算審議的專業(yè)化。

（3）預算公開。溫嶺專門開設了參與式預算網，將預算信息通過網絡公開，各部門、單位按時主動地通過網絡平臺將預決算和“三公”經費公布，使公眾能夠直接、便捷地了解預算信息，加強對政府決策的監(jiān)督。同時地方政府能夠及時、有效地通過“參與式預算網”了解民眾所反映的與預算相關的建議或意見，拉近了政府與民眾之間的距離，密切了兩者間的溝通和交流。

3、溫嶺參與式預算的發(fā)展對溫嶺地方治理的影響。溫嶺參與式預算的發(fā)展對溫嶺地方治理的影響主要表現為積極的推動作用，包括四個方面：

（1）拉近了政府與民眾的距離。溫嶺參與式預算讓民眾參與到政府預算，強化了基層政府與民眾的溝通交流，便于民眾的理解和支持，促進了溫嶺政府工作的有效開展。

（2）提高了政府預算的透明度。溫嶺市積極推行政府預算及政務公開，有利于推動溫嶺市的廉政建設；民眾參與到政府預算的決策、監(jiān)督和評價過程，在一定程度上保障了民眾的知情權，弱化了公共決策中的信息不對稱難題；溫嶺市對其政府預算程序的全面規(guī)范和公開，有利于民眾有效監(jiān)督政府行為。

（3）有利于優(yōu)化基層政府對公共資源的配置，提高政府機構對財政資金的使用效率。溫嶺參與式預算的進一步完善，強化了民眾對預算的監(jiān)督，能讓政府將有限的資源投入到真正與民眾切身相關的項目中去，比如醫(yī)療、社保、就業(yè)、交通等，表2是溫嶺市近年公開的2011—2016年與民生密切相關的部門項目決算支出。

從表2可以看到，2011—2016年以來，溫嶺市醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障與就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出、交通運輸等與民生相關的支出總量整體呈上升趨勢，且占總支出的比重也有明顯增加，這說明，隨著溫嶺參與式預算的不斷發(fā)展和深入，促使政府支出越來越向著與民生相關的項目傾斜，提高了地方政府對資源的配置效率，改善了民生。

（4）擴大了基層民主。溫嶺參與式預算充分釋放了當地民眾當家做主的權利，推動了溫嶺民主政治制度建設，并與我國加快服務型政府建設的政策目標相契合。

（三）以溫嶺為代表的中國參與式預算發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

通過以上對我國及溫嶺參與式預算發(fā)展的充分分析可以知道，參與式預算對地方治理起到了極大的推動作用，但筆者也不得不承認，若在全國范圍內推行參與式預算，仍將面臨一定的挑戰(zhàn)。在總結歸納后筆者認為，參與式預算在全國范圍內發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)主要表現在以下四個方面。

1、制度缺失

（1）參與式預算法律體系不健全。目前我國對參與式預算的規(guī)范只停留在地方性行政規(guī)范性文件②，指導參與式預算運行的理論依據基本以非正式立法文件為主，并沒有一部真正意義上的法律對參與式預算進行具體規(guī)定，這對在高層次上推行參與式預算存在一定困擾。

（2）相關制度有待完善。在理論上，參與式預算比傳統(tǒng)制度更具效率優(yōu)勢，但在實踐中也會受到實施地的政治、經濟等因素的影響。因此，在現實中能否實現參與式預算的效率優(yōu)勢及實現的程度，不僅取決于參與式預算制度本身，還取決于與參與式預算發(fā)展相關制度的完善程度。

2、參與的廣度與深度不足

（1）參與廣度方面。一是參與主體有待多元化。目前參與預算的主體還是以人大代表、部分村干部和法人代表為主，普通民眾和非政府組織參與度相對來說較低，導致參與公民選擇范圍窄、缺乏代表性。二是政府和公民的參與理念有待強化。雖然部分地方政府開始實施參與式預算，但對于某些重要領域，各級政府不能真正放權，主動讓民眾參與其中。另外，長期以來，我國公民的民主意識、參與意識比較薄弱，尚未完全形成主動參與預算的觀念。三是公民參與能力有待提高。因預算具有極強的專業(yè)性，公民參與預算決策過程的廣泛性受挫。

（2）參與深度方面。一是參與式預算的發(fā)展層級有待延伸。目前，我國縣市級政府機構及中西部地區(qū)推行參與式預算的還比較少見,參與式預算主要集中在東部發(fā)達地區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或街道）一級。何包鋼（2011）指出，雖然截至2011年，我國已發(fā)展了數千個村級、十幾個鎮(zhèn)級參與式預算項目，但與我國共有37萬個村鎮(zhèn)的總數相比，現有的推進參與式預算發(fā)展的地區(qū)數是遠不足夠的，覆蓋整個城市的參與式預算試點更是屈指可數。二是參與環(huán)節(jié)有待增加。根據我國參與式預算的實踐情況來看，參與的大部分民眾只參與了預算編制前的討論環(huán)節(jié)，并沒有參與到預算的最終審議、預算調整以及預算執(zhí)行和監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

3、預算公開不足及績效評價缺失

（1）預算公開不足。一方面，有些地方政府雖然開始進行了預算公開，但存在公開的范圍較小、完整度不夠、內容不夠細致等問題，難以滿足公民的信息需求。例如雖然溫嶺成立了專門的參與式預算網，介紹了溫嶺實行參與式預算的歷程和最新進展，但也存在預算公開不及時、信息更新不全或更新滯后以及“選擇性”公開的情況。另一方面，因預算自身的專業(yè)性較強，一般的民眾很難理解各個預算項目的真正含義，預算公開的效用遠不能達到。

（2）績效評價缺失。目前我國基本形成了人代會前預算初審、人代會時預算審查、人代會后的預算執(zhí)行監(jiān)督這一預算審查監(jiān)督體系，但是缺少對預算執(zhí)行進程的反饋與績效評價，導致公民雖然參與了預算卻無法真正激勵和約束政府行為，某些預算單位仍存在隨意更改預算項目和資金用途等問題，最終導致參與式預算監(jiān)督持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。

4、參與式預算發(fā)展的持續(xù)性受挫。一方面，政府自身所能提供的財政預算規(guī)模在很大程度上決定著其履行社會管理和服務職能的能力。財力充足的政府機構可以充分保障其在基本公共服務領域的投入，而財力不足的政府機構，其財政資金只能維持機構內部人員支出，沒有額外的財政資金投入到公共設施項目建設，導致參與式預算的實踐缺乏財政資金支持。

另一方面，參與式預算在中國的興起具有較大的隨機性和偶然性，且其發(fā)展主要靠個別領導的強勢推行和少數研究者的支持，例如溫嶺的參與式預算就是由溫嶺市宣傳部來推行的。這就隱藏著最大的風險：“人走政息”，政策的持續(xù)性難以保障。事實上2007年，蔣招華不再任職溫嶠鎮(zhèn)黨委書記后，新上任的黨委書記未能堅持按原計劃推行參與式預算，參與式預算改革被短期擱置。

四、完善溫嶺模式，推動中國參與式預算發(fā)展

參與式預算的發(fā)展涉及的問題較多、范圍較廣，因此，應該逐步完善溫嶺模式，從以下四個方面著手，在全國范圍內推廣參與式預算。

（一）加強制度化建設

1、建立參與式預算法治化的基本框架。一方面，在國家層面出臺參與式預算的相關法律制度，對參與式預算的相關概念、實施的基本程序以及適用層級等進行規(guī)范，在保障參與式預算規(guī)范性的同時，促進參與式預算在我國的有效推行。另一方面，制定參與式預算工作制度。需指出的是，在制定地方參與式預算工作制度時，應根據不同的地區(qū)、不同的政府層級制定不同的參與程序和參與式預算實施規(guī)則，允許地方因地制宜。這樣既能從國家層面對參與式預算進行規(guī)范，創(chuàng)建參與式預算的基本理論框架，保證參與式預算的法治性和持續(xù)性，又能給地方政府足夠的自由空間來創(chuàng)新參與式預算的模式。

2、完善支撐參與式預算運行的相關制度。在地方層面推行參與式預算，不僅取決于參與式預算制度本身，還取決于與參與式預算發(fā)展相關的制度的完善程度，如基層議事決策制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度等，并以此來保障參與式預算的有效運轉。

（1）完善基層議事決策制度。一方面要完善村民（或居民）自治制度，從立法上對村民（或居民）代表會議等進行全面規(guī)范；另一方面，要細化基層議事決策制度的內容，加強村民（或居民）代表會議對地方政府機構預算的監(jiān)督。

（2）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度。需要指出的是，賦予人大機構對預算的實質審議權是完善我國人民代表大會制度的核心。因此，為了保障地方參與式預算的順利實施，就需要在地方人民代表大會制度中確?；鶎尤舜髮Φ胤秸畽C構預算的實質審議權。

（二）拓展參與式預算的廣度與深度

1、參與廣度方面。一是要擴大參與范圍。我國可以采用直接和間接相結合的方式選擇參與代表，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可直接選取民意代表，在有條件的城鎮(zhèn)地區(qū)可以適當分層選取參與代表，擴大公民選擇范圍，提高公眾的代表性，公平地維護各階層的利益。二是要充分依靠非政府組織。一般而言，非政府組織人員對政府政策的理解力高于普通民眾，所以可通過非政府組織傳播政府預算信息，保證民眾對政府預算的知情權。三是要強化民眾的參與意識、轉變參與理念，提升公民參與能力。首先，政府應樹立服務意識，并自覺接受公民監(jiān)督；其次，地方政府可根據地方特色，舉辦預算知識競賽，寓教于樂，在普及參與式預算的同時，提高公民參與意識；最后，還應組建社區(qū)學校，聘請專家定期對社區(qū)居民進行參與式預算相關的培訓，提高公民的參與能力。

2、參與深度方面。針對我國參與式預算參與深度不足的問題，一方面，要強化國家層面對地方參與式預算發(fā)展的支持，并總結各地參與式預算發(fā)展的經驗及教訓，待時機成熟后，逐步推動參與式預算在全國范圍內的發(fā)展；另一方面，要延伸參與環(huán)節(jié)，可由人大常委會出臺具體的意見或辦法，以制度形式規(guī)范參與程序，確保公民能參與到預算編制、預算審議、預算調整、預算執(zhí)行監(jiān)督的全過程。

（三）強化預算公開，重視政府預算執(zhí)行績效評價

1、強化政府預算公開。預算公開是民眾監(jiān)督政府工作的前提，因此，有必要建立一個有法可依、詳細真實的信息公開制度。建立預算信息公開制度，可以從以下三個方面著手：一是要豐富預算公開形式。各級政府不僅可以利用報刊、電視等傳統(tǒng)媒介，還可以利用網絡公開來與公民互動，甚至可借助地鐵、公交的電子顯示屏來傳遞預算信息，使公民真正及時有效地了解預算信息。二是要保證公開內容的全面真實。首先，保證每個政府部門的諸如財政收支、預算編制、預算調整、預算執(zhí)行、“三公”經費、政府舉債情況等所有與預算有關的信息都要公開，確保公開信息的真實可靠；其次，所公開的預算報告要詳細介紹每個預算項目的資金安排、執(zhí)行情況；最后，公開內容不僅要全面反映當局現有的收支情況，還能夠反映預算收支的發(fā)展趨勢。三是要增強預算信息的可理解性。一方面，要避免所公開的預算報告上的預算信息過多地使用專業(yè)性的名詞，或者可以適當引用民眾較易理解的、通俗化的表述，便于民眾理解。另一方面，地方政府在平時就要注重向公民普及預算常識，提高民眾對預算知識的辨識。

2、重視政府預算執(zhí)行績效評價。公眾對政府預決算執(zhí)行的績效評價是民眾參與預算必不可少的環(huán)節(jié)，加強對政府預算執(zhí)行情況的績效評價，能夠強化基層政府的受托責任，更好地履行服務職能。

一是強化預算執(zhí)行監(jiān)督。針對政府預算執(zhí)行情況，逐步形成政府內部審計、人大和公民委員會等多位一體的監(jiān)督。首先，應由政府審計部門定期檢測當局的預算執(zhí)行進度，出具審計報告，并面向社會公開；其次，相關人大機構應定期聽取政府部門的報告，掌握預算項目的執(zhí)行進度和資金使用狀況；最后，可由民意代表自發(fā)組織監(jiān)督委員會，定期實地核實考察，并對考核結果進行整理匯總，通過網絡、電視、報刊等將形成的監(jiān)督報告面向社會公開。

二是完善對政府預算執(zhí)行過程的績效評價。一方面，應在預算項目完工并驗收后，組織參與式預算領導小組、專家和民眾形成項目驗收小組，共同對預算項目進行績效評估，出具項目質量評估報告，還可委托審計機構對完工項目進行專業(yè)性的審計。另一方面，可利用現代互聯網技術，設置一套科學、合理的政府預決算績效考核評估系統(tǒng)，便于民眾合理反饋基層政府的預決算績效，實現基層政府與民眾的信息共享。

（四）保障參與式預算的可持續(xù)性

一方面，中國參與式預算首先在溫嶺展開試驗，主要取決于溫嶺民營經濟、工業(yè)化、城市化的發(fā)展。2005年，在全國百強縣中，溫嶺社會經濟發(fā)展和競爭力指標分別位于32位和15位，這讓溫嶺有充足財政資金保障參與式預算的實施。由此可見，要想讓參與式預算得到長足的發(fā)展，還應大力加強各地的經濟建設，為參與式預算提供充足的財力支持。

另一方面，為防止“人走政息”，可將參與式預算的發(fā)展納入對官員的考核范圍，還應該提前對本地參與式預算的發(fā)展進行科學規(guī)劃，并以制度形式進行規(guī)范，保障我國參與式預算不被中途“夭折”，而是穩(wěn)步運行。

隨著我國經濟社會的快速發(fā)展、民主程度的不斷提高，社會公眾的權利意識、參與意識不斷加強，我國參與式預算得到不斷發(fā)展和延伸，提高了我國地方的資源配置效率，推動了我國基層民主政治的發(fā)展。因此可以說，我國參與式預算的發(fā)展具有很強的時代意義。但同時，又因我國幅員遼闊，各地的經濟、政治、文化發(fā)展的水平和能力不同，參與式預算制度本身也并未完善，因此，參與式預算在各地發(fā)展的效果不盡相同，這也說明參與式預算在我國的進一步發(fā)展受到了挑戰(zhàn)。因此，在各地因地制宜引入參與式預算實驗、優(yōu)化地方治理的同時，國家層面也應及時出臺相應制度，為我國參與式預算的發(fā)展提供制度上的保障。有了國家的支持，再加上地方政府的積極推動，我國參與式預算就能獲得長足、有效的發(fā)展?！?/p>

（作者單位：湖北經濟學院財政與公共管理學院）

注釋：

①同時公開的還有《關于溫嶺市2007年度政府非稅收支管理情況的匯報》、《關于溫嶺市2007年度預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》、《關于溫嶺市2007年度預算執(zhí)行和其他財政收支審計工作報告的審議意見》等，這是溫嶺市人大常委會首次將與決算審查有關的所有信息向社會公開。

②溫嶺市委發(fā)〔2001〕35號《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”活動加強思想政治工作推進基層政治建設的意見》；〔2004〕7號《中共溫嶺市委關于“民主懇談”的若干規(guī)定（試行）》；〔2012〕55號《中共溫嶺市委關于進一步深化“民主懇談”推進基層民主政治建設的意見》等。

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