PPP助力污水垃圾處理市場化—財(cái)政部等四部委455號文解讀

■ 周蘭萍 張留雨

城市建設(shè)

PPP助力污水垃圾處理市場化—財(cái)政部等四部委455號文解讀

■ 周蘭萍 張留雨

緊隨財(cái)政部頒布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號）在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，探索開展兩個“強(qiáng)制”試點(diǎn)的規(guī)定，財(cái)政部、住建部等四部委近日又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建〔2017〕455號，以下簡稱“455號文”），要求對政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，以充分吸引社會資本投資參與、提高政府參與效率。對此，筆者根據(jù)前后政策的具體規(guī)定，對455號文作出如下解讀，以饗讀者。

一、符合條件的污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目，全面且僅限于以PPP模式實(shí)施

（一）全面實(shí)施PPP模式的適用前提條件

只有同時符合以下兩個適用前提條件的污水、垃圾處理領(lǐng)域的項(xiàng)目，方可全面實(shí)施PPP模式：

1．“政府參與”的污水、垃圾處理項(xiàng)目

455號文以“通知”的形式，在文件名中將全面實(shí)施PPP模式的適用范圍限定在“政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目”，相較于財(cái)金〔2016〕90號文，突出強(qiáng)調(diào)了“政府參與”。

同時，該文亦明確政府方參與項(xiàng)目的兩種途徑：第一種，以“貨幣、實(shí)物、權(quán)益等各類資產(chǎn)”參與項(xiàng)目，該方式下政府方的權(quán)利外觀較為顯著，即政府方因?qū)⑵滟Y產(chǎn)轉(zhuǎn)移到PPP項(xiàng)目公司而享有股東身份；第二種，以“公共部門身份通過其他形式介入項(xiàng)目風(fēng)險分擔(dān)或利益分配機(jī)制”參與項(xiàng)目，該方式下政府方充當(dāng)“公共部門”角色，且因其行使職權(quán)而實(shí)質(zhì)影響到項(xiàng)目風(fēng)險或項(xiàng)目利益的分配。

2．兩個“論證”

對于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目，按照《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金〔2015〕21號）以及《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈PPP物有所值評價指引（試行）〉的通知》（財(cái)金〔2015〕167號）的規(guī)定，已開展了PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證，且“通過論證”；已開展了物有所值評價工作，且物有所值評價結(jié)論為“通過”。

（二）全面且僅限于以PPP模式實(shí)施

1．新建項(xiàng)目全面實(shí)施、存量項(xiàng)目有序推進(jìn)

根據(jù)455號文規(guī)定：“政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式。有序推進(jìn)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP模式”，確立了政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的總體目標(biāo)。

值得注意的是，針對污水處理項(xiàng)目而言，455號文強(qiáng)調(diào)的是“新建污水處理項(xiàng)目”“各類污水處理項(xiàng)目”以及“實(shí)現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體”，但是并未將污水處理項(xiàng)目明確區(qū)分為“廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目”和“廠網(wǎng)分離PPP項(xiàng)目”。考慮到目前我國大多數(shù)城市污水處理廠與排水管網(wǎng)仍是分屬不同單位來負(fù)責(zé)運(yùn)營管理的現(xiàn)狀，455號文規(guī)定的全面實(shí)施PPP模式是否當(dāng)然及于廠網(wǎng)分離模式下的“污水管網(wǎng)PPP項(xiàng)目”尚存不確定性。

2．僅限于以PPP模式實(shí)施，否則，無法納入預(yù)算列支服務(wù)費(fèi)

根據(jù)455號文規(guī)定：“符合全面實(shí)施PPP模式條件的各類污水、垃圾處理項(xiàng)目，政府參與的途徑限于PPP模式”以及“未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，原則上不予安排相關(guān)預(yù)算支出”，意味著后續(xù)政府方推出新的污水、垃圾處理項(xiàng)目或者利用存量污水、垃圾處理項(xiàng)目盤活資產(chǎn)時，均需以PPP模式實(shí)施。否則，屬于未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的項(xiàng)目，由此涉及的服務(wù)費(fèi)不予安排相關(guān)預(yù)算，并且根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

二、再次強(qiáng)調(diào)以PPP模式實(shí)施的“底線”原則

（一）重申五個“不得”的底線原則

455號文雖然主要規(guī)制政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目，但是，該文在規(guī)定實(shí)施內(nèi)容時，延續(xù)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號）等文件規(guī)定精神，重申了以PPP模式實(shí)施的五個“不得”的底線原則，具體如下：

1．不得為項(xiàng)目融資提供擔(dān)保。

2．不得對項(xiàng)目商業(yè)風(fēng)險承擔(dān)無限責(zé)任。

3．不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金。

4．不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失。

5．不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

（二）觸碰五個“不得”底線的法律后果

如政府方推出新的污水、垃圾處理項(xiàng)目或者利用存量污水、垃圾處理項(xiàng)目盤活資產(chǎn)時，未有效落實(shí)全面實(shí)施PPP模式政策的，除了因違反上述文件規(guī)定而使項(xiàng)目存在違規(guī)風(fēng)險外，根據(jù)財(cái)預(yù)〔2017〕50號文以及財(cái)金〔2016〕92號文規(guī)定，還將面臨如下責(zé)任：

對地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任。

對違反規(guī)定實(shí)施PPP項(xiàng)目的，依據(jù)《預(yù)算法》《政府采購法》及其實(shí)施條例、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)追究有關(guān)人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)處理。

三、調(diào)整財(cái)政資金介入項(xiàng)目方式，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用、提高財(cái)政資金利用效率

455號文規(guī)定要求優(yōu)化財(cái)政政策，積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金利用方式轉(zhuǎn)變，以期實(shí)現(xiàn)節(jié)能環(huán)保等財(cái)政資金的引導(dǎo)作用、促進(jìn)財(cái)政資金優(yōu)化配置。具體體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）增加運(yùn)營補(bǔ)貼和前期費(fèi)用獎勵

1．以運(yùn)營補(bǔ)貼作為主要投入方式

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）規(guī)定：“在政府和社會資本合作模式下，政府以運(yùn)營補(bǔ)貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)”，運(yùn)營補(bǔ)貼作為政府方依據(jù)績效評價結(jié)果向社會資本支付的對價，屬于政府方在項(xiàng)目運(yùn)營期間承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任，符合污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金“按效付費(fèi)”要求，亦與該領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的回報機(jī)制相契合。

并且，455號文規(guī)定要求將運(yùn)營補(bǔ)貼作為政府方對污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的主要投入方式，著重強(qiáng)調(diào)“運(yùn)營”特征，也讓筆者反觀PPP實(shí)操層面，項(xiàng)目整體采用PPP模式，但污水或垃圾處理子項(xiàng)目以建設(shè)-移交（BT）實(shí)施的“擦邊球”操作方式，存在較大的不確定性風(fēng)險。

2．安排前期費(fèi)用獎勵資金

455號文強(qiáng)調(diào)可以從財(cái)政資金中安排前期費(fèi)用獎勵予以支持，與《財(cái)政部關(guān)于實(shí)施政府和社會資本合作項(xiàng)目以獎代補(bǔ)政策的通知》（財(cái)金〔2015〕158號）確立的“PPP項(xiàng)目以獎代補(bǔ)政策”不謀而合，旨在支持和推動PPP項(xiàng)目加快實(shí)施進(jìn)度、提高項(xiàng)目操作的規(guī)范性。

但是，455號文對此規(guī)定較為原則，有待后續(xù)政策文件對污水、垃圾處理領(lǐng)域的財(cái)政獎勵資金使用規(guī)則予以明確。

（二）減少資本金投入和投資補(bǔ)助

1．減少資本金注入的投入方式

污水、垃圾處理領(lǐng)域雖屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，但是，該領(lǐng)域?qū)儆谑袌龌潭容^高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對成熟的，能夠以PPP模式引入社會資本參與，實(shí)現(xiàn)污水、垃圾處理行業(yè)的市場化運(yùn)行。

如政府方以資本金注入方式投入的，從政府投資體制看，該等項(xiàng)目應(yīng)屬于政府投資項(xiàng)目，遵循政府投資相關(guān)管理規(guī)定，與實(shí)現(xiàn)污水、垃圾處理行業(yè)的市場化運(yùn)行以及當(dāng)前“建立起市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨(dú)立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效的新型投資體制”改革目標(biāo)不符。

2．減少投資補(bǔ)助

投資補(bǔ)助是PPP模式中政府可行性缺口補(bǔ)助的方式之一，是針對項(xiàng)目建設(shè)投資較大、無法通過使用者付費(fèi)完全覆蓋項(xiàng)目建設(shè)資金，而由政府方無償提供的缺口部分資金，以緩解項(xiàng)目公司的前期資金壓力、降低整體融資成本。

通常而言，投資補(bǔ)助是在PPP項(xiàng)目合同中約定的合同義務(wù)，并且該補(bǔ)助資金的撥付不會與PPP項(xiàng)目公司的績效掛鉤，與污水、垃圾處理領(lǐng)域財(cái)政資金按效付費(fèi)的原則和方向不符。但作為財(cái)金〔2016〕90號文“中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助”政策規(guī)定的延續(xù)，455號文在當(dāng)前背景下對此仍然加以規(guī)定也有其合理之處。

（三）強(qiáng)化按效付費(fèi)

自2013年下半年在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推行PPP模式以來，按效付費(fèi)基本上成為人們共識，455號文在此也強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格合同管理，相關(guān)合同文本中應(yīng)明確有關(guān)績效考核、按效付費(fèi)條款，提高服務(wù)質(zhì)量和效率”。

四、完善行業(yè)協(xié)同化管理建議

（一）提出完善行業(yè)管理的要求

455號文提出政府方要完善污水、垃圾處理領(lǐng)域的行業(yè)管理，主要體現(xiàn)在：

第一，455號文是由財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部四部委聯(lián)合發(fā)文，建立多部門協(xié)調(diào)合作的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同職能部門間對該行業(yè)的聯(lián)合管理。

第二，以在污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實(shí)施PPP模式為契機(jī)，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，提升污水、垃圾處理能力建設(shè)和項(xiàng)目管理水平。

第三，通過編制和落實(shí)有關(guān)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)污水、垃圾處理與區(qū)域內(nèi)流域環(huán)境治理以及城市與農(nóng)村污水、垃圾處理的協(xié)調(diào)發(fā)展，并提倡該行業(yè)與衍生的生態(tài)產(chǎn)業(yè)及循環(huán)經(jīng)濟(jì)相銜接。

（二）完善行業(yè)管理的操作建議

455號文提出完善行業(yè)管理的要求，但是，該要求以原則性規(guī)定為主，并未明確具體操作。對此，從完善行業(yè)管理角度，筆者提出如下的操作建議：

1．提升農(nóng)村污水、垃圾處理工作的牽頭主體行政層級，發(fā)揮規(guī)?；募s效應(yīng)

鑒于我國農(nóng)村環(huán)境污染治理需求巨大，農(nóng)村污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)營多傾向歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，且分布相對分散、需求差異化較大，導(dǎo)致單體農(nóng)村污水、垃圾處理PPP項(xiàng)目對投資人吸引力不足。

對此，應(yīng)當(dāng)提升農(nóng)村污水、垃圾處理工作的牽頭主體至設(shè)區(qū)市或縣（市、區(qū)），并以設(shè)區(qū)市或縣（市、區(qū)）為單位負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施、配套管網(wǎng)以及村莊污水處理項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行捆綁打包全面實(shí)施PPP模式，發(fā)揮規(guī)?；募s效應(yīng)。

2．明確與污水、垃圾處理相關(guān)行業(yè)邊界問題

實(shí)踐操作中，因污水、垃圾處理項(xiàng)目與海綿城市、流域治理以及綜合管廊等項(xiàng)目物理空間等方面的關(guān)聯(lián)性，彼此間均或多或少存在交叉重疊關(guān)系，從提高行業(yè)監(jiān)管效率角度，應(yīng)當(dāng)注重完善以下邊界條件：

（1）污水、垃圾處理項(xiàng)目與相關(guān)行業(yè)項(xiàng)目的合作范圍邊界，對于PPP項(xiàng)目合作各方均需要設(shè)置清晰劃分合作范圍的邊界條件，便于合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險、分配責(zé)權(quán)利關(guān)系。

（2）細(xì)化各自的績效考核指標(biāo)，建立有效的績效考核體系。對此，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部組織對《城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法》（建城函〔2010〕166號）進(jìn)行了修訂，并頒布了《關(guān)于印發(fā)〈城鎮(zhèn)污水處理工作考核暫行辦法〉的通知》（建城〔2017〕143號）以加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行監(jiān)管。但，建城〔2017〕143號文僅是針對城市和縣城污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和管理工作考核，并未涉及農(nóng)村污水處理。因此，需要針對污水、垃圾處理領(lǐng)域的行業(yè)特性確定其績效考核指標(biāo)，建立具體、可操作的績效考核體系。

（3）重視職能部門分工與協(xié)調(diào)合作。污水、垃圾處理與相關(guān)行業(yè)，由于是市場化程度相對較高的領(lǐng)域，需要實(shí)現(xiàn)由原來政府方直接介入調(diào)整為行使必要監(jiān)管。而在行政管理方面，除了涉及不同層級人民政府外，還涉及同一級政府不同職能部門（如住建、環(huán)保、財(cái)政、物價、發(fā)改、水務(wù)等）的責(zé)權(quán)問題。對此，首要是需要確立明確的行業(yè)主管部門，在職權(quán)分工基礎(chǔ)上，構(gòu)建部門協(xié)同聯(lián)動機(jī)制。

3．推行污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目示范文本

宏觀調(diào)控政策能否發(fā)揮有效作用，除了政策本身因素外，還需要配套文件輔助政策實(shí)施。在政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目上，推行全面實(shí)施PPP模式的政策，最終仍是需要落實(shí)到PPP項(xiàng)目合作各方承擔(dān)的責(zé)權(quán)利上，并以合同文件形式體現(xiàn)。

對此，以政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，需要同步配套出臺相應(yīng)的示范文本，進(jìn)行正面引導(dǎo)、規(guī)范操作，提高政策實(shí)施的效用。

455號文對符合條件的污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目提出全面實(shí)施PPP模式的政策要求，宏觀層面是為了配合中央大的戰(zhàn)略部署，微觀層面是為了規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)，并延續(xù)了財(cái)政部前序PPP相關(guān)政策文件。雖然455號文總體規(guī)定過于原則，但是確立了政府參與的污水、垃圾處理領(lǐng)域項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的基本原則，也為后續(xù)深化該領(lǐng)域的政策要求埋下伏筆。

（作者單位：北京市中倫（上海）律師事務(wù)所）