關(guān)于保障房項目開發(fā)模式的研究

張志忠+張文智

【摘 要】為緩解城市居民、外來務(wù)工人員等住房難的問題，國家高度重視保障房建設(shè)，一方面加大保障房用地的供應(yīng)，另一方面鼓勵企業(yè)參與保障房項目開發(fā)建設(shè)，豐富保障房建設(shè)融資渠道，有效緩解政府財政壓力，提升保障房建設(shè)品質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。本文梳理了保障房建設(shè)的土地出讓方式、主要融資方式和開發(fā)模式，并從企業(yè)開發(fā)角度，提出了參與保障房建設(shè)的工作思路。

【關(guān)鍵詞】保障房；土地出讓；融資；開發(fā)模式

1 .保障房發(fā)展現(xiàn)狀

保障房一般包括經(jīng)濟適用房、公共租賃房、廉租房、限價房和動遷安置房等，有些城市也將棚戶區(qū)改造、城中村改造及舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造列入。保障房房源籌集主要采取“新建、改建、收購、配建、轉(zhuǎn)化和吸納”方式。

目前各大城市主要采用“配建”模式，即在商品房項目中設(shè)定保障房建設(shè)比例，由商品房開發(fā)企業(yè)建設(shè)并約定回購價格，由政府回購。其建設(shè)用地與商品房建設(shè)用地一并招拍掛出讓，通過這種方式控制“地王”，給房地產(chǎn)市場降溫。以“黃石模式”[2]為例，其中的“配建”是雙向配建，即公租房、棚改項目中配建商品房，商品房項目中配建公租房。

“吸納”是政府鼓勵并積極推廣的一種方式，即將社會和個人閑置、愿意納入公共租賃住房管理的出租房和空置房交由政府職能部門統(tǒng)一調(diào)劑、統(tǒng)一定租、統(tǒng)一管理，實行許可經(jīng)營，產(chǎn)權(quán)不變、所有權(quán)不變、租賃權(quán)不變，政府減免房屋租賃相關(guān)稅費。

2 .土地出讓方式

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障房建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2011〕號）規(guī)定：要加大政府投資建設(shè)力度，綜合運用土地供應(yīng)、資本金注入、投資補助、財政貼息、稅費優(yōu)惠等政策措施，吸引企業(yè)和其他機構(gòu)參與公共租賃住房建設(shè)和運營，多渠道增加公共租賃住房供應(yīng)。政府投資的公共租賃住房項目可以委托企業(yè)代建，市縣人民政府逐年回購。公共租賃住房項目采取劃撥、出讓等方式供應(yīng)土地，事先要規(guī)定建設(shè)要求、套型結(jié)構(gòu)等，作為土地供應(yīng)的前置條件。

以武漢市為例，保障房用地主要有招拍掛、劃撥、租賃、作價入股、協(xié)議出讓等方式，根據(jù)《市人民政府關(guān)于進一步加強和完善保障性住房建設(shè)和管理的意見》（武政規(guī)〔2013〕9號）和《市人民政府關(guān)于進一步加強土地供應(yīng)管理促進節(jié)約集約用地的意見》（武政規(guī)〔2016〕1號 ） 文件規(guī)定，保障房重點在交通便捷、方便就業(yè)以及工業(yè)園區(qū)周邊區(qū)域選址建設(shè)保障性住房，且用地實行計劃單列，采取凈地供應(yīng)方式，按年度優(yōu)先供地。其中，明確規(guī)定：

（1）廉租房采取劃撥方式供地；

（2）公共租賃房主要采取劃撥方式供地，也可以采取公開出讓、租賃或者作價入股等方式供地；

（3）限價商品房采取招拍掛方式供地；

（4）“城中村”改造還建房、持有有效批文且納入地方計劃管理的部隊保障性住房用地，可以劃撥方式供地；

（5）“三舊”改造、市級以上重點工程項目留置給村集體經(jīng)濟組織用于村集體經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用地，可以劃撥方式供地；

（6）企事業(yè)單位利用自有存量土地投資建設(shè)“三舊”改造和棚戶區(qū)改造還建房、市級以上重點工程還建房、土地儲備項目還建房，以及“三舊”改造范圍內(nèi)企事業(yè)單位利用自有存量土地進行非商品住宅建設(shè)的，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議方式供地，但法律、法規(guī)、規(guī)章、《國有土地使用權(quán)出讓合同》明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開出讓除外。

3. 融資方式

中央政府從2008年年底開始，每年給予資金支持保障房建設(shè)，地方政府也配套專項資金，例如目前我國規(guī)定土地出讓金的10%用于保障房建設(shè)，可以利用公積金的增值部分。但從保障房實際建設(shè)狀況來看，地方的資金缺口仍很大，需要通過社會融資的方式進行彌補 [3]。

以武漢市為例，在目前出臺的政策與規(guī)定中，保障房建設(shè)資金來源主要來自以下七個方面：一是財政預(yù)算安排的專項資金；二是住房公積金增值收益扣除計提貸款風(fēng)險準(zhǔn)備金和管理費用后的全部余額；三是土地出讓凈收益中按照不低于10%的比例安排的資金；四是上級財政安排的專項補助資金；五是保障性住房租售收入；六是社會捐贈的資金；七是其他渠道依法籌集的資金[4]。

為破解保障性住房建設(shè)資金難題，可充分利用國家開發(fā)性金融，其有承擔(dān)長期大額融資任務(wù)，具有貸款期限長、融資成本相對較低、政府信用擔(dān)保等特點，有利于發(fā)揮政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢和金融機構(gòu)的融資優(yōu)勢。

4 .開發(fā)模式

保障房的建設(shè)模式以政府投資自建、政府貼息企業(yè)貸款建和企業(yè)自建政府回收（代建）等三種方式為主。

4.1 代建模式

由開發(fā)商參與的保障房開發(fā)模式，目前主要是代建。即采取政府立項，通過招標(biāo)方式選取具有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具備相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，并委托其代理政府對項目招投標(biāo)、勘察、設(shè)計、施工等建設(shè)全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的建設(shè)管理模式。

4.2 PPP模式

PPP模式[5]是政府通過競爭性磋商或招標(biāo)確定參與企業(yè)，并與其聯(lián)合成立項目公司進行開發(fā)，約定特許經(jīng)營年限，企業(yè)承擔(dān)項目建設(shè)、運營，政府承擔(dān)監(jiān)督職能并提供融資擔(dān)保和政策支持，對于新建項目則可采用BOT方式由企業(yè)開發(fā)，對于存量房項目可采用TOT或TBT方式，綜合使用者付費、政府付費和可行性缺口補助作為回報機制。大大降低政府投入，減輕政府財政壓力，在一定程度上有效解決政府建設(shè)保障房資金不足問題，實現(xiàn)政企民三方共贏。

PPP模式建設(shè)內(nèi)容：征地拆遷、保障房及配套建設(shè)工程、景觀綠化工程、供配電、給排水、燃氣、消防等。

PPP模式運營內(nèi)容：保障房租賃、銷售、物業(yè)管理，景觀綠化工程的運營維護服務(wù)、配套商業(yè)和停車位運營。

5 .結(jié)論

本文梳理并分析了當(dāng)前保障房建設(shè)在土地、融資、開發(fā)模式等方面的問題，并結(jié)合武漢市政策，作了相關(guān)闡述，得到以下主要結(jié)論：

（1）參與保障房建設(shè)需要構(gòu)建良好的政府關(guān)系，協(xié)調(diào)居民拆遷問題，同時政府有專門的平臺公司建設(shè)和運營保障房項目，企業(yè)可嘗試與政府平臺公司以合作方式開展保障房建設(shè)；

（2）針對目前地價高漲態(tài)勢，企業(yè)應(yīng)發(fā)揮自身優(yōu)勢資源，構(gòu)建保障房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，積極參與符合劃撥方式或租賃方式開展保障房建設(shè)；

（3）保障房項目資金占用周期長，開發(fā)貸款難度大，企業(yè)可以PPP模式為切入點，創(chuàng)新開發(fā)方式，探索土地作價出資或入股，減輕融資壓力。

參考文獻：

[1] 繆濤，魏鴻毅，陳鎮(zhèn).武漢市“互聯(lián)網(wǎng)+ 住房保障”信息系統(tǒng)的建設(shè)及應(yīng)用[J].地理空間信息，2017，15（5）：10-15.

[2] 焦陽陽.“共有產(chǎn)權(quán)”住房保障模式的研究[D]：[碩士學(xué)位論文].大連：東北財經(jīng)大學(xué)，2015.

[3] 李允.中國大都市保障性住房政策實施的困境與出路分析[D]：[博士學(xué)位論文].長春：吉林大學(xué)，2012.

[4] 方潔. 關(guān)于武漢市保障性住房建設(shè)的問題研究[J]. 經(jīng)濟視角，2011，（8）：173-188.

[5] 欒世紅.中國保障性住房融資模式研究[D]：[博士學(xué)位論文].沈陽：遼寧大學(xué)，2015.

作者簡介：

張志忠（1988 - ），男，湖北鄂州人，工學(xué)碩士。

張文智（1975 - ），男，山東煙臺人，項目管理碩士。endprint