推進河南政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變研究

孫妍+何澤軍

[摘 要] 全面提升創(chuàng)新服務(wù)能力，是河南完善創(chuàng)新體系、建設(shè)創(chuàng)新型省份的重要保障。推進河南政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變符合外部環(huán)境與自身發(fā)展的需求，應(yīng)重點在管理內(nèi)容、手段、方式上推進轉(zhuǎn)變，在觀念、體制、機制等方面采取措施。

[關(guān)鍵詞] 創(chuàng)新服務(wù)；研發(fā)管理；政府職能

[中圖分類號] F204 [文獻標識碼] A [文章編號] 1671-0037（2017）6-13-3

Research on Promoting the Government Functions Changing from R & D Management to Innovative Services in Henan

Sun Yan He Zejun

（Henan Agricultural University， Zhengzhou Henan 450046）

Abstract： Comprehensively improving the service abilities of innovation is an important guarantee for Henan to perfect its innovation system and build an innovative province. It is suitable to promote the change of Henan Provincial government functions from R & D management to innovative services in accordance with the external environment and their own development needs. We should focus on promoting the transformation of management content， means and methods， and take measures in the aspects of idea， system and mechanism， etc..

Key words： innovative service； R& D management； government function

黨的十八大以來，河南科技創(chuàng)新能力不斷提升，科技創(chuàng)新在經(jīng)濟社會發(fā)展中的核心地位日益突出，局部領(lǐng)域創(chuàng)新走在全國前列，整體創(chuàng)新水平實現(xiàn)跨越發(fā)展，向創(chuàng)新型省份建設(shè)邁出堅實步伐。河南創(chuàng)新能力提升對創(chuàng)新服務(wù)能力提出更高要求?！笆濉逼陂g，隨著創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的深入實施與鄭洛新自主創(chuàng)新示范區(qū)的全面建設(shè)，河南更加迫切需要提升創(chuàng)新服務(wù)能力予以支撐。這其中尤其需要加快推進政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，提升政府科技創(chuàng)新的公共服務(wù)能力[1]。

1 推進河南政府職能向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的必要性

1.1 順應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展趨勢的客觀需要

當(dāng)前，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革交織發(fā)展，新的技術(shù)經(jīng)濟范式正在醞釀和形成，科技創(chuàng)新過程更加復(fù)雜化、更具系統(tǒng)化，重大科技創(chuàng)新成果產(chǎn)生更加需要跨區(qū)域、跨部門、多主體的合作[2]?？萍紕?chuàng)新發(fā)展要求河南科技創(chuàng)新管理職能必須發(fā)生改變：一是要更加注重市場機制的決定性作用，通過放權(quán)讓利調(diào)動創(chuàng)新主體的積極性，促進創(chuàng)新資源配置更趨合理；二是要更加注重推進產(chǎn)學(xué)研等創(chuàng)新主體之間跨區(qū)域、跨部門、跨學(xué)科的合作，通過合作創(chuàng)新形成重大科技成果，推進科技成果順利轉(zhuǎn)化。而這兩方面均要求政府宏觀研發(fā)管理要向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變。

1.2 深化體制機制改革的本質(zhì)要求

黨的十八屆三中全會把全面深化改革的目標定在推進治理體系與治理能力現(xiàn)代化。推進研發(fā)管理體制機制改革就是對體系結(jié)構(gòu)、資源配置方式、創(chuàng)新管理機制等方面進行調(diào)整優(yōu)化，促進創(chuàng)新要素流動暢通，促進更多高端創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，促進科技成果加速轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)科技與經(jīng)濟社會有效結(jié)合。河南現(xiàn)行科技管理體制機制中，政府部門還主要是科技資源的分配者、科技政策的制定者，是自上而下的“行政主管部門--學(xué)研機構(gòu)”的雙向線性管理結(jié)構(gòu)。改革現(xiàn)有科技管理模式，需要構(gòu)建由公共與私人部門、個人與機構(gòu)共同管理科技創(chuàng)新事務(wù)的多主體、多層次、網(wǎng)絡(luò)化的創(chuàng)新治理模式。而這首先需要在現(xiàn)階段大力推進政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變[3]。

1.3 克服研發(fā)管理弊病的現(xiàn)實需要

研發(fā)管理帶來的市場失靈、政府失靈、系統(tǒng)失靈，是造成當(dāng)前創(chuàng)新效率低下，創(chuàng)新主體分離，科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品生產(chǎn)、市場開發(fā)等相互脫節(jié)現(xiàn)象的主要原因之一。研發(fā)管理由于科技創(chuàng)新公共品特征而必然產(chǎn)生市場失靈；由于政府行政主導(dǎo)、市場機制發(fā)揮作用較少產(chǎn)生政府失靈；同時由于過于注重研發(fā)鏈條而忽視創(chuàng)新體系而產(chǎn)生系統(tǒng)失靈。三種失靈需要創(chuàng)新服務(wù)來克服。這是因為創(chuàng)新服務(wù)是政府把自己置于為企業(yè)、高校科研院所、中介機構(gòu)、金融組織等服務(wù)的主體，通過制定政策，調(diào)動多元主體參與、民主協(xié)商，共同管理科技創(chuàng)新事務(wù)。

1.4 提升自主創(chuàng)新能力的主觀訴求

2016年8月河南省委省政府提出“到2020年要建成創(chuàng)新型省份，2030年進入全國創(chuàng)新發(fā)展先進行列，2050年成為在國內(nèi)外具有影響力的創(chuàng)新型大省”的奮斗目標。建設(shè)創(chuàng)新型省份對自主創(chuàng)新能力提出巨大需求。但河南自主創(chuàng)新能力卻遠不能滿足需求。據(jù)測算，河南自主創(chuàng)新能力在全國排名第十一位，落后于經(jīng)濟總量在全國第五位的排名。隨著鄭洛新國家自主創(chuàng)新示范區(qū)推進實施，對自主創(chuàng)新能力需求更加迫切，更需要科技創(chuàng)新向管理要效益、要質(zhì)量，更需要現(xiàn)階段推進政府職能由研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變[4]。

2 推進河南政府職能向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的重點任務(wù)

2.1 由研發(fā)變?yōu)閯?chuàng)新

研發(fā)管理的對象是科學(xué)與技術(shù)，創(chuàng)新服務(wù)的對象是創(chuàng)新?？茖W(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新相互區(qū)別又緊密聯(lián)系，科學(xué)和技術(shù)只有實現(xiàn)了經(jīng)濟價值才能稱之為經(jīng)濟意義上的創(chuàng)新。我國每年形成數(shù)以千計的研發(fā)成果，但其中能轉(zhuǎn)變成產(chǎn)品形成產(chǎn)業(yè)的比例很低，這是因為從研發(fā)成果向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變還受到多種因素的影響。因此，政府部門支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展的同時，更應(yīng)該把重點放在對創(chuàng)新服務(wù)力度的加強上，實現(xiàn)技術(shù)成功的市場價值實現(xiàn)[5]。endprint

2.2 由管理變?yōu)閰f(xié)調(diào)

傳統(tǒng)的研發(fā)管理把政府作為唯一或主要的管理者，而在全球化和互聯(lián)網(wǎng)時代，由于知識的快速傳播和信息不對稱性的減少，使得各相關(guān)主體共同參與成為可能。在創(chuàng)新服務(wù)中，政府仍然是重要的參與者，負責(zé)制定規(guī)則并監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，引導(dǎo)各主體合作開展創(chuàng)新活動，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍等[6]。但是，政府管理手段不再是直接的計劃或命令，而是間接的協(xié)商協(xié)調(diào)，即利用政府行政優(yōu)勢與信息歸集優(yōu)勢協(xié)調(diào)創(chuàng)新主體合作，強調(diào)政府在促進創(chuàng)新主體之間合作中的牽線協(xié)調(diào)作用。

2.3 由控制變?yōu)榉?wù)

研發(fā)管理的核心理念是控制，創(chuàng)新服務(wù)的核心理念是服務(wù)。創(chuàng)新服務(wù)強調(diào)政府科技創(chuàng)新相關(guān)管理部門對創(chuàng)新主體的公共服務(wù)。研發(fā)管理控制的對象主要是高校與科研院所，目的是通過投資研發(fā)資源促進科技成果產(chǎn)生，服務(wù)的對象不僅是高校與科研院所，還包括企業(yè)，目的是通過投入政策資源促進科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。從控制到服務(wù)轉(zhuǎn)變既要求各級政府的科技管理部門為區(qū)域內(nèi)的創(chuàng)新主體提供公共服務(wù)，又要求各級政府部門之間通力協(xié)同配合，為創(chuàng)新主體提供整體高效的公共服務(wù)。

3 推進河南政府職能向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的制約因素

3.1 觀念上的制約

3.1.1 混淆創(chuàng)新與研發(fā)概念的差別。一般說來，研發(fā)更側(cè)重知識的探索，而創(chuàng)新更側(cè)重于知識與技術(shù)的市場價值實現(xiàn)。一些地方科技管理部門不能很好的區(qū)分二者中間的差異，經(jīng)常用管理科學(xué)與技術(shù)的手段來管理創(chuàng)新，造成觀念上對研發(fā)與創(chuàng)新的認識不清。

3.1.2 對創(chuàng)新體系的理解比較片面?，F(xiàn)代技術(shù)創(chuàng)新已經(jīng)不是簡單的技術(shù)推動型或需求拉動型的“線性模式”，而是一體化的或系統(tǒng)化的“網(wǎng)絡(luò)模式”。同時，創(chuàng)新是一個復(fù)雜的開放系統(tǒng)，對創(chuàng)新的管理或服務(wù)實際上是對創(chuàng)新系統(tǒng)的管理或服務(wù)[7]。服務(wù)的提供者不僅僅是科技管理部門，而且包括與科技創(chuàng)新相關(guān)的其它部門。

3.1.3 對創(chuàng)新服務(wù)的概念認識不足。創(chuàng)新服務(wù)是一個復(fù)雜的開放系統(tǒng)，體系內(nèi)包含眾多服務(wù)主體。服務(wù)內(nèi)容為政策提供、環(huán)境營造，服務(wù)手段多樣化，但更多強調(diào)民主協(xié)商、公開透明。當(dāng)前一些政府部門對創(chuàng)新服務(wù)的錯誤解讀將割裂創(chuàng)新服務(wù)體系的內(nèi)涵，對服務(wù)實踐設(shè)計形成不良影響。

3.2 體制上的制約

3.2.1 重大研發(fā)創(chuàng)新決策領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)缺乏。創(chuàng)新服務(wù)要求是創(chuàng)新體系與流程的全方位服務(wù)，而政府職能劃分為不同領(lǐng)域或條塊，單一的政府部門不能滿足創(chuàng)新服務(wù)需求。河南省曾經(jīng)成立由省長作為組長的科技工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全省科技人才隊伍建設(shè)、編制科技長遠發(fā)展規(guī)劃、進行重大研發(fā)事項決策等。但現(xiàn)在，科技工作領(lǐng)導(dǎo)小組已不復(fù)存在，與整體性服務(wù)的需求相差較大。

3.2.2 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機構(gòu)缺乏。不僅是協(xié)同的決策機構(gòu)缺乏，協(xié)同的執(zhí)行機構(gòu)也缺乏。現(xiàn)行科技管理部門職能是制定創(chuàng)新計劃與政策、執(zhí)行上級部門或政府的下派任務(wù)。受職能部門化本位主義的局限，該部門在執(zhí)行政策時無權(quán)協(xié)調(diào)其它同級別部門機構(gòu)。這種體制上的協(xié)調(diào)機構(gòu)缺失造成創(chuàng)新服務(wù)的碎片化存在。

3.2.3 政府與市場的職能邊界模糊。由于我國仍處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，政府與市場的邊界并不清晰，政府行政主導(dǎo)地位在較大程度上支配著工作開展，政府職能邊界不清可能導(dǎo)致政府與市場雙失靈，并限制了創(chuàng)新主體積極性的發(fā)揮。

3.3 機制上的制約

3.3.1 協(xié)調(diào)溝通機制不健全?，F(xiàn)行條塊分割管理體制以及部門本位主義的存在限制了科技創(chuàng)新管理部門之間及部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通。一些產(chǎn)學(xué)研合作、院地合作、軍民合作的機制還不健全，一些制度在執(zhí)行中還存在不到位現(xiàn)象[8]。省部會商制度在科技廳與地市之間沒有得到很好的推廣。

3.3.2 監(jiān)督約束機制不健全。健全的監(jiān)督約束是行為規(guī)范的有效保障?，F(xiàn)行地方研發(fā)管理部門內(nèi)部較少設(shè)置專門的監(jiān)督機構(gòu)，紀委只是對工作中的紀律遵守狀況進行監(jiān)督，而較少針對專業(yè)性較強的具體工作。外部監(jiān)督力量比較薄弱，機制也不健全。這種監(jiān)督機制的不完善，導(dǎo)致創(chuàng)新服務(wù)的依法治理存在困難。

3.3.3 管理的規(guī)范程度不足。創(chuàng)新服務(wù)要求區(qū)域創(chuàng)新體系的各類主體依法施為，正確恰當(dāng)履行自己的權(quán)力。河南創(chuàng)新服務(wù)過程還存在一些制度不完善、沒有嚴格遵照執(zhí)行的問題。如在實踐中，企業(yè)代表的話語權(quán)尚未得到足夠重視，社會中介組織和民間智庫的決策建議進入政策議程的渠道未在法律框架下建立起正式機制。創(chuàng)新主體民主、協(xié)同、開放、透明的服務(wù)模式有待建成。

4 推進河南政府職能向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變的對策建議

4.1 加強學(xué)習(xí)，樹立創(chuàng)新服務(wù)理念

理念是行為的先導(dǎo)，轉(zhuǎn)變研發(fā)管理觀念必須加強學(xué)習(xí)。一是要加強系統(tǒng)理論學(xué)習(xí)，變“局部觀”為“整體觀”。明確創(chuàng)新系統(tǒng)的整體性和創(chuàng)新服務(wù)的協(xié)同性，激發(fā)系統(tǒng)主體的積極性，從創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、人才鏈、服務(wù)鏈融合發(fā)展方面綜合考慮創(chuàng)新服務(wù)政策的制定與實施。二是要加強創(chuàng)新理論學(xué)習(xí)，變“研發(fā)觀”為“創(chuàng)新觀”。深刻認識創(chuàng)新的豐富內(nèi)涵，把握創(chuàng)新的重點與難點，深刻認識創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律，結(jié)合區(qū)域自身創(chuàng)新發(fā)展特征，制定切實有效的創(chuàng)新服務(wù)方略與政策措施。三是要加強管理知識學(xué)習(xí)，變“管理觀”為“服務(wù)觀”。變主導(dǎo)為引導(dǎo)，引導(dǎo)創(chuàng)新主體圍繞區(qū)域整體創(chuàng)新目標而奮斗，變管理為服務(wù)，在政府職能范圍內(nèi)提供高效的公共服務(wù)支持，建立親民和諧的服務(wù)型政府。

4.2 深化改革，構(gòu)建創(chuàng)新服務(wù)體制

體制是行為的框架，構(gòu)建創(chuàng)新服務(wù)體制必須深化改革。一是要明確政府創(chuàng)新服務(wù)的角色。明確界定政府與市場的職能邊界，嚴格按照職能范圍約束自身行為，不參與或干預(yù)創(chuàng)新主體的創(chuàng)新活動，致力于為創(chuàng)新主體提供良好的公共服務(wù)，營造公平競爭的創(chuàng)新環(huán)境，擔(dān)當(dāng)起市場失靈調(diào)控者的角色。二是要建設(shè)高層次決策統(tǒng)籌機構(gòu)。完善政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策咨詢機制，構(gòu)建各部門科技創(chuàng)新的協(xié)調(diào)長效機制，形成定期會議和意見反饋機制，對事關(guān)河南科技創(chuàng)新戰(zhàn)略性的重大問題協(xié)商并制定方案。三是要建立高效協(xié)同的執(zhí)行機構(gòu)。以整體性治理理論為指導(dǎo)，以大數(shù)據(jù)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段為依托，建立與創(chuàng)新服務(wù)相關(guān)的部門之間協(xié)同管理的溝通機構(gòu)與聯(lián)系機制，保證政府與創(chuàng)新主體之間的溝通有序有效[9]。

4.3 深入探索，完善創(chuàng)新服務(wù)機制

機制是行為的準則，完善創(chuàng)新服務(wù)機制必須深入探索其中的運行規(guī)律。一是要完善協(xié)調(diào)協(xié)同機制。構(gòu)建明晰的創(chuàng)新主體權(quán)利歸屬和利益分配機制，強化創(chuàng)新主體間的深度互動，完善創(chuàng)新資源的開放流動機制、對外溝通合作管理機制，構(gòu)建跨領(lǐng)域、跨部門的協(xié)調(diào)配合機制。二是要健全監(jiān)督約束機制。合理設(shè)置工作目標，建立目標責(zé)任制，健全內(nèi)部問責(zé)制度，深入推進行政審批制度改革，加強外部監(jiān)督約束，完善向上級部門的匯報制度，完善審計制度、信息公開制度、信訪接待制度。強化糾錯整改的檢查制度建設(shè)。三是要完善評價獎勵機制。變革評價內(nèi)容體系，建立以成果化、商品化、產(chǎn)業(yè)化為主的評價指標體系。改進科技成果評價辦法，規(guī)范評價程序，建立評審專家責(zé)任制度，建立科技研發(fā)創(chuàng)新成果基本信息的社會公開制度。

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