保障礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展的法寶
——最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)情況

保障礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展的法寶
——最高人民法院相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》相關(guān)情況

最高人民法院日前召開新聞發(fā)布會公布《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。《解釋》自公布之日起實(shí)施。相關(guān)人士表示，《解釋》的頒行是司法機(jī)關(guān)對于礦業(yè)權(quán)糾紛裁判規(guī)則供給不足的集中回應(yīng)，可謂是司法裁判規(guī)則層面的供給側(cè)改革。同時，它的頒布實(shí)施對及時化解礦業(yè)權(quán)糾紛，保護(hù)國家利益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，促進(jìn)礦業(yè)綠色發(fā)展具有十分重要的意義。

那么，這份共包含23個條文的《解釋》是如何形成的？它到底回答、解釋了哪些問題？對此，最高法環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林在新聞發(fā)布會上做了相關(guān)介紹。

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。礦業(yè)權(quán)糾紛作為一類非常重要的環(huán)境資源案件，既涉及國家對礦產(chǎn)資源的行政管理、礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)和有效利用，也涉及礦產(chǎn)資源的市場化配置、相關(guān)利益主體的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，同時還與安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等社會公共利益密切相關(guān)。

現(xiàn)行涉及礦業(yè)權(quán)的法律、法規(guī)多著眼于行政監(jiān)管需要，不能完全適應(yīng)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)日益市場化的發(fā)展趨勢。全國各級法院對相關(guān)法律、法規(guī)的理解差異較大，裁判標(biāo)準(zhǔn)不一。為適應(yīng)礦業(yè)權(quán)市場發(fā)展需求，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，統(tǒng)一裁判規(guī)則，最高人民法院在認(rèn)真總結(jié)全國各級法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研論證和廣泛征求意見，于2017年2月20日經(jīng)最高人民法院審判委員會第1710次會議討論通過了本《解釋》。

在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，礦業(yè)權(quán)本身是財產(chǎn)權(quán)、用益物權(quán)，同時亦具有行政許可特性，兼具公權(quán)和私權(quán)雙重屬性，受公法和私法共同規(guī)范。礦業(yè)權(quán)人在行使權(quán)利的過程中負(fù)有安全生產(chǎn)、水土保持、土地復(fù)墾、環(huán)境保護(hù)等公法上義務(wù)，相比較一般民事物權(quán)，礦業(yè)權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)、行使、消滅等方面均具有一定的特殊性。

針對礦業(yè)權(quán)的特殊法律屬性，礦業(yè)權(quán)糾紛的審理應(yīng)遵循以下基本理念：第一，礦業(yè)權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)，可轉(zhuǎn)讓性系其本質(zhì)特征之一，應(yīng)允許其作為商品盡可能在市場上自由流轉(zhuǎn)，在流動中增益財產(chǎn)價值，提高開發(fā)利用效率，實(shí)現(xiàn)市場在礦產(chǎn)資源配置中的決定性作用。人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件，應(yīng)進(jìn)一步突出礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，適當(dāng)分離礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)屬性和行政許可屬性，消除阻礙礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的不合理因素，適當(dāng)處理行政審批對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)合同效力的影響，依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)市場秩序和交易安全。第二，礦產(chǎn)資源具有稀缺性、耗竭性、不可再生性等特征，礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用必須走可持續(xù)發(fā)展道路。人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件，應(yīng)適度能動司法，保障礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用。第三，礦產(chǎn)資源的勘查、開采，必然伴隨對周圍生態(tài)環(huán)境的改變甚至破壞，具有較強(qiáng)的負(fù)外部性。如果任由市場調(diào)整，難以督促礦業(yè)權(quán)人主動將環(huán)境治理費(fèi)用計入企業(yè)經(jīng)營成本，甚至可能導(dǎo)致市場失靈、分配不公。人民法院審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件，應(yīng)注意促進(jìn)資源節(jié)約與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

為此，《解釋》第一條規(guī)定：“人民法院審理探礦權(quán)、采礦權(quán)等礦業(yè)權(quán)糾紛案件，應(yīng)當(dāng)依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)，維護(hù)市場秩序和交易安全，保障礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，促進(jìn)資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)。”

礦業(yè)權(quán)出讓屬于礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的一級市場，經(jīng)歷了從無償?shù)接袃?、從申請在先到競爭性取得的深刻變化?015年中共中央、國務(wù)院在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中要求，“探礦權(quán)采礦權(quán)出讓方式，原則上實(shí)行市場化出讓”。2016年12月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十一次會議審議通過《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》等文件，強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，調(diào)整礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，強(qiáng)化出讓監(jiān)管服務(wù)。國家作為出讓人與受讓人簽訂的礦業(yè)權(quán)出讓合同，本質(zhì)上屬于用益物權(quán)設(shè)立行為，既以行政許可為基礎(chǔ)，兼具民事合同的基本屬性。合理認(rèn)定礦業(yè)權(quán)出讓合同的性質(zhì)和效力，對尊重市場主體意思自治，明確所有者、管理者和使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，優(yōu)化礦產(chǎn)資源配置等均具有重要意義。人民法院審理礦業(yè)權(quán)出讓合同糾紛案件應(yīng)充分保障雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。一方面要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，防止發(fā)生“黑箱”操作，避免以公用物尋租的情形；另一方面要注意保護(hù)自然人、法人和非法人組織的合法產(chǎn)權(quán)利益，踐行誠實(shí)信用、契約嚴(yán)守、契約正義等法律原則?！督忉尅返诙l規(guī)定：“縣級以上人民政府國土資源主管部門作為出讓人與受讓人簽訂的礦業(yè)權(quán)出讓合同，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的情形外，當(dāng)事人請求確認(rèn)自依法成立之日起生效的，人民法院應(yīng)予支持。”《解釋》第四條則對出讓人和受讓人可解除出讓合同的情形分別做了規(guī)定。

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓未經(jīng)國土資源主管部門批準(zhǔn)，當(dāng)事人不能憑轉(zhuǎn)讓合同辦理礦業(yè)權(quán)變更登記，但并不意味著轉(zhuǎn)讓合同不具有任何法律效力，更不應(yīng)認(rèn)定合同無效。已經(jīng)依法成立的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，對當(dāng)事人具有法律約束力?！督忉尅返诹鶙l規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起具有法律約束力。礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)國土資源主管部門批準(zhǔn)，受讓人請求轉(zhuǎn)讓人辦理礦業(yè)權(quán)變更登記手續(xù)的，人民法院不予支持。當(dāng)事人僅以礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請未經(jīng)國土資源主管部門批準(zhǔn)為由請求確認(rèn)轉(zhuǎn)讓合同無效的，人民法院不予支持?！?/p>

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同自依法成立之日起具有法律約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵照“有約必守”的原則，依約履行自己的義務(wù)，包括辦理報批或者協(xié)助報批義務(wù)；非依法律規(guī)定或當(dāng)事人約定，不得擅自變更或者解除合同。當(dāng)事人一方請求另一方履行報批或者協(xié)助報批義務(wù)，人民法院原則上應(yīng)予支持?！督忉尅返谄邨l中規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同依法成立后,在不具有法定無效情形下，受讓人請求轉(zhuǎn)讓人履行報批義務(wù)或者轉(zhuǎn)讓人請求受讓人履行協(xié)助報批義務(wù)的，人民法院應(yīng)予支持，但法律上或者事實(shí)上不具備履行條件的除外。”轉(zhuǎn)讓人無正當(dāng)理由拒不履行報批義務(wù)的，受讓人有權(quán)解除轉(zhuǎn)讓合同并要求轉(zhuǎn)讓人承擔(dān)違約責(zé)任?！督忉尅返诎藯l規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同依法成立后，轉(zhuǎn)讓人無正當(dāng)理由拒不履行報批義務(wù)，受讓人請求解除合同、返還已付轉(zhuǎn)讓款及利息，并由轉(zhuǎn)讓人承擔(dān)違約責(zé)任的，人民法院應(yīng)予支持?！?/p>

礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請雖報請國土資源主管部門審批，但未獲準(zhǔn)許的，礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同喪失完全生效的可能，亦無繼續(xù)履行必要。當(dāng)事人有權(quán)解除合同，因該合同取得的財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返還，過錯方應(yīng)賠償無過錯方的損失?！督忉尅返谑畻l對此作了規(guī)定。

作為法律、行政法規(guī)未禁止抵押的財產(chǎn)性權(quán)利，礦業(yè)權(quán)的融資功能在實(shí)踐中日益得到肯定。礦產(chǎn)資源屬于不動產(chǎn)范疇，礦業(yè)權(quán)適用不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則，基于物權(quán)法第十五條關(guān)于債權(quán)合同與不動產(chǎn)物權(quán)變動相區(qū)分的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)抵押合同應(yīng)自成立時生效?！督忉尅返谑臈l規(guī)定：“礦業(yè)權(quán)人為擔(dān)保自己或者他人債務(wù)的履行，將礦業(yè)權(quán)抵押給債權(quán)人的，抵押合同自依法成立之日起生效，但法律、行政法規(guī)規(guī)定不得抵押的除外。當(dāng)事人僅以未經(jīng)主管部門批準(zhǔn)或者登記、備案為由請求確認(rèn)抵押合同無效的，人民法院不予支持。”

物權(quán)法第九條規(guī)定了不動產(chǎn)物權(quán)登記設(shè)立的基本原則，礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)作為不動產(chǎn)物權(quán)，其設(shè)立應(yīng)自登記時發(fā)生效力。由于現(xiàn)行法律、行政法規(guī)尚未明確規(guī)定礦業(yè)權(quán)抵押的登記機(jī)構(gòu)，亦未將其納入不動產(chǎn)物權(quán)統(tǒng)一登記范圍。實(shí)踐中，國土資源主管部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定為抵押當(dāng)事人辦理的抵押備案，就其所具備的權(quán)利公示、公信效果而言，與不動產(chǎn)登記并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。為順利解決礦業(yè)權(quán)抵押爭議、維護(hù)交易安全和秩序，可將國土資源主管部門辦理的抵押備案視為登記，作為礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)法定登記機(jī)構(gòu)確定前的過渡措施?！督忉尅返谑鍡l規(guī)定：“當(dāng)事人請求確認(rèn)礦業(yè)權(quán)之抵押權(quán)自依法登記時設(shè)立的，人民法院應(yīng)予支持。頒發(fā)礦產(chǎn)資源勘查許可證或者采礦許可證的國土資源主管部門根據(jù)相關(guān)規(guī)定辦理的礦業(yè)權(quán)抵押備案手續(xù)，視為前款規(guī)定的登記?！?/p>

拍賣、變賣或者以礦業(yè)權(quán)折價抵債等方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，將涉及礦業(yè)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，人民法院在作出上述處理前應(yīng)就礦業(yè)權(quán)競買人、受讓人是否具備相應(yīng)的資質(zhì)條件進(jìn)行審查。礦業(yè)權(quán)因抵押人被兼并重組、礦床被壓覆等原因滅失的，應(yīng)承認(rèn)礦業(yè)權(quán)抵押權(quán)的物上代位性，抵押權(quán)人可就抵押人因此獲得的保險金、賠償金或者補(bǔ)償金優(yōu)先受償?！督忉尅返谑鶙l、第十七條對上述內(nèi)容分別作了規(guī)定。

礦產(chǎn)資源兼具財產(chǎn)屬性和生態(tài)屬性,其開發(fā)利用又必然具有環(huán)境負(fù)外部性。環(huán)境保護(hù)法、自然保護(hù)區(qū)條例等法律法規(guī)明確規(guī)定，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)；自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等區(qū)域內(nèi)禁止進(jìn)行勘查開采活動。在上述特殊區(qū)域內(nèi)勘查開采礦產(chǎn)資源會對區(qū)域內(nèi)環(huán)境公共利益造成重大損害。實(shí)踐中，有些地方為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展罔顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要，有悖綠色發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)要求，故人民法院應(yīng)適度發(fā)揮司法的能動作用，對上述特別區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)合同效力進(jìn)行特別審查，為保障生態(tài)文明建設(shè)提供司法服務(wù)?！督忉尅返谑藯l規(guī)定：“當(dāng)事人約定在自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域內(nèi)勘查開采礦產(chǎn)資源，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定或者損害環(huán)境公共利益的，人民法院應(yīng)依法認(rèn)定合同無效?！?/p>

當(dāng)然，人民法院對此類合同效力的認(rèn)定不影響國土資源、環(huán)境保護(hù)主管部門依法對涉及的違法違規(guī)行為進(jìn)行行政監(jiān)管和處罰。

礦產(chǎn)資源開發(fā)利用領(lǐng)域存在亂采濫伐、無證勘查開采、破壞性開采等違法違規(guī)現(xiàn)象，造成的嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題未引起足夠重視。《解釋》將涉礦環(huán)境公益訴訟納入其中，既與現(xiàn)行民事訴訟法、環(huán)境保護(hù)法等法律關(guān)于公益訴訟的規(guī)定完全契合，亦與環(huán)境公益訴訟審判實(shí)踐聯(lián)系密切，還有助于強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識?！督忉尅返诙粭l中規(guī)定：“勘查開采礦產(chǎn)資源造成環(huán)境污染，或者導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害、植被毀損等生態(tài)破壞，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟的，人民法院應(yīng)依法予以受理?！?/p>

環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)以及社會各界的共同參與。負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的主管部門在專業(yè)技術(shù)、設(shè)備和執(zhí)法效率等方面都具有優(yōu)勢，是維護(hù)環(huán)境公共利益的主要力量，而環(huán)境司法系維護(hù)環(huán)境正義的最后一道屏障，故有必要積極推動建立環(huán)境資源司法執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，做好環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的有序銜接?！督忉尅返诙l規(guī)定“人民法院審理案件中，發(fā)現(xiàn)無證勘查開采，勘查資質(zhì)、地質(zhì)資料造假，或者勘查開采未履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)等違法情形的，可以向有關(guān)行政主管部門提出司法建議，由其依法處理；涉嫌犯罪的，依法移送偵查機(jī)關(guān)處理”。

此外，《解釋》還對無證勘查開采，礦業(yè)權(quán)租賃、承包、合作，一礦二賣以及越界勘查開采等事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定，確立了相應(yīng)的規(guī)則。

（中國國土資源報）