我國民生財政發(fā)展與調(diào)整建議

王 慶 周清竹

(蘭州財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020)

我國民生財政發(fā)展與調(diào)整建議

王 慶 周清竹

(蘭州財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020)

民生財政是與個體生存和發(fā)展緊密相關、實踐性強的財政支出概括方式，是財政角度下對“以人為本”價值導向的具體體現(xiàn)?；仡?007年以來我國民生財政的發(fā)展，存在指向性不強、變化態(tài)勢不一致、與經(jīng)濟增長聯(lián)系緊密和考核缺失等問題，應從加強對民生財政的認識、增加對民生財政的績效考核、分類別分地區(qū)穩(wěn)定民生財政等方面入手，調(diào)整和完善民生財政，以有利于民生財政的繼續(xù)實施和我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

民生財政；財政支出；績效考核；現(xiàn)代財政

一、引言

2003年以來，我國對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、環(huán)境保護等領域的支出規(guī)模越來越大，這催生出“民生財政”的提法，以區(qū)別將財政資金重點投放到經(jīng)濟領域的“生產(chǎn)財政”。但直到今天，學術界對民生財政到底是什么的看法并不一致，歸納起來，大體上有三種觀點：一是從民生財政與公共財政的關系來闡述民生財政，賈康等(2011)認為民生財政就是公共財政，兩者只是不同階段對于同一事物的不同稱呼而已[1]；馬海濤和和立道(2010)則認為民生財政是公共財政所涉范圍中的一部分，是窄口徑的公共財政[2]。二是從財政目標的角度來界定民生財政，劉尚希(2011)指出民生財政時刻關注人的生存與發(fā)展，對它的強調(diào)是要實現(xiàn)由“物本財政”向“人本財政”的轉(zhuǎn)變[3]；李塔娜(2010)從經(jīng)濟增長目標出發(fā)，認為民生財政是以促進經(jīng)濟增長為前提，通過國民消費水平的提高來增加社會總福利和公民幸福指數(shù)的財政[4]。三是從財政支出結構的角度來描述民生財政，張馨(2009)將民生財政的支出范圍劃分為“階梯型”[5]；閆宇光和寇明峰(2011)將民生財政支出項目劃分為基本保障類、改善生活類和發(fā)展機會類三個層次[6]。

綜合這三種觀點，會發(fā)現(xiàn)民生財政始終與具體的財政支出項目相關，通過支出項目間的調(diào)整來實踐“以人為本”的價值導向，故對民生財政的考量，可由支出項目的發(fā)展變化來反映。這亦是筆者的寫作目的，即期望通過對與民生財政相關支出項目的具體分析，尋找民生財政發(fā)展中存在的問題，進而提出合理的調(diào)整建議，以從財政角度更好實踐“以人為本”的價值導向。

二、2007年以來我國民生財政發(fā)展狀況

參照已有論述，筆者認為民生財政具體包括一般公共服務、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農(nóng)林水事務和交通運輸12個支出項目。自2007年以來①，這12項支出絕對數(shù)變化情況如表1所示：

表1 2007-2016年我國民生支出項目情況 (單位：億元)

注：2007-2015年數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》；2016年國防支出數(shù)據(jù)來源于《關于2015年中央和地方預算執(zhí)行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》，其余支出數(shù)據(jù)來源于財政部國庫司于2017年1月發(fā)布的《2016年財政收支情況》。

由表1可知，我國財政支出總額平均增長率為16.77%，最高為2008年的25.74%，最低為2016年的6.8%。具體來講，從2012年開始，我國財政支出增長率就小于平均值，這與宏觀經(jīng)濟步入新常態(tài)有一定關系。相比財政支出總額，各項民生支出的變化情況如圖1所示：

圖1 12項民生支出項目增長率

從圖1可以看出，一般公共服務支出增長率在2007-2015年間大起大落，最高為2011年的17.68%，最低為2009年的-6.45%，年平均增長率為6.33%，占財政支出比重平均為11%。特別是2011年以后，一般公共服務支出增長率一直遞減，在2014年降到-3.55%，使一般公共服務支出成為唯一出現(xiàn)兩年負增長的支出項目。

國防支出增長率在2008-2011年有較大波動，2011年以后波動趨減。年平均增長率為11.67%，最高為2009年的18.48%，最低為2016年的5.01%，占財政支出比重平均為6%。

公共安全支出增長率一直處于下行態(tài)勢，只是在2010年之前下降緩慢，并在2015年出現(xiàn)明顯反彈。從2010年開始，我國公共安全支出增長率大幅度降低，由2010年的16.31%降到2014年的7.33%，減少近9%，年平均增長率為13.22%，最高為2009年的16.86%，最低為2014年的7.33%，占財政支出比重平均為6%。

教育支出增長率也經(jīng)歷了較大波動，最高為2011年的31.45%，最低為2013年的3.58%，兩者相差近28%，但年平均增長率高達16.88%，說明我國對教育非常重視，此外可以看到2007-2016年間教育支出占財政支出比重平均為15%，是12個支出項目中占比最高的。

科學技術支出增長率從2008-2010年一直處于平穩(wěn)上升的態(tài)勢，但在2010年之后波動幅度變大，每年都有近10%的波動，年平均增長率為13.78%，最高為2010年的28.07%，最低為2012年的-7.18%，占財政支出比重平均為4%。

文化體育與傳媒支出增長率呈下行態(tài)勢，特別是在2010年有明顯下降，年平均增長率為15.28%，最高為2009年的27.14%，最低為2016年的2.87%，占財政支出比重平均為2%。

醫(yī)療衛(wèi)生支出增長率波動頻繁，基本處于一年上升一年下行的態(tài)勢，但都保持在10%以上，最高的2009年為44.87%，最低的2016年也有10.05%，這反映出我國正在積極解決“看病難、看病貴”的問題。平均來看，醫(yī)療衛(wèi)生支出增長率為23.88%，占財政支出比重為6%。

現(xiàn)如今，隨著經(jīng)濟形勢變化更加多樣化，社會精神文明建設的要求也與以前不盡相同。對于企業(yè)基層黨組織隊伍的建設，也應當能夠以創(chuàng)新為基本要求，吸收先進的建設理念，豐富其工作內(nèi)容，做到與時俱進，滿足當今社會企業(yè)發(fā)展的實際需求。一方面，企業(yè)的管理人員需要能夠認識到黨建工作對企業(yè)發(fā)展的重要性，從源頭上重視這項工作的開展；另一方面，黨建精神文明工作的開展必須立足于基層員工的實際精神追求，聽取員工的意見，加強各部門之間的交流與溝通，制定更加為群眾所接受的工作措施，以更加先進的工作方式，促進黨建工作的開展與落實，從而使得具體的工作內(nèi)容能夠得到更好的執(zhí)行。

社會保障和就業(yè)支出增長率呈波動中小幅下行，由2008年最高的24.91%降至2014年最低的10.2%，年平均增長率為16.6%，占財政支出比重平均為11%。

環(huán)境保護支出增長率有非常明顯的下行，由2008年最高的45.75%降至2015年的25.87%，最低為2011年的8.15%，年平均增長率為22.31%，占財政支出比重平均為2%。

城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出增長率亦是波動中小幅下行，年平均增長率為21.49%，占財政支出比重平均為8%。期間，最高為2008年的29.63%，最低為2014年的16.07%。

農(nóng)林水事務支出增長率呈現(xiàn)明顯的波動中下行，最高為2009年的47.9%，之后降至2016年最低的6.11%。年平均增長率為21.27%，占財政支出比重平均為9%。

交通運輸支出增長率大起大落，最高的2009年甚至達到97.43%，最低為2012年的9.31%。年平均增長率為28.56%，是12項支出中平均增長率最高的，占財政支出比重平均為6%②。

三、民生財政實施中存在的問題

1. 太過籠統(tǒng)，指向性不強

針對民生財政的提法，筆者曾認為“民生范圍廣、難以確定重點”是實施民生財政的難點之一[7]，結合2007年之后的實際情況看，這個問題并未得到很好的解決。以上述民生項目占財政支出的平均比重為例，其總和竟高達86%，故才會出現(xiàn)從中央到地方的財政發(fā)展規(guī)劃中都把“民生支出占財政支出比重達到80%以上”列為目標之一。但這同時也反映出實施民生財政面臨的尷尬，即“太過籠統(tǒng)，指向性不強”。廣義來講，財政是以政府為主體的分配活動，其所有支出項目都是用來維系以政府為代表的公共生活，也就是說，所有財政支出項目都有民生性質(zhì)，只是維系的角度或方式不同而已。那為什么還要特意強調(diào)民生財政，究其原因，這與公共財政論的興起相關。20世紀90年代，以西方自由經(jīng)濟為理論基礎的公共財政論取代國家分配論成為我國財政發(fā)展的主流，不過，借鑒西方經(jīng)濟理論的公共財政論注定無法深刻理解和準確詮釋“公共性”[8]，這削弱了公共財政理論指導實踐的能力，而民生財政明顯要比公共財政具體些，也更貼近于公共財政所強調(diào)的財政另一個主體—個體。如今看來，這種主要集中在實踐層面上的替代忽視了因經(jīng)濟水平快速提高所引致的公共需求的巨大變動，自然，要滿足變動中公共需求的所有財政事責都被歸為民生財政，其指向性不強也就在情理之中了。

2. 各項民生支出變化態(tài)勢不一致

3. 與經(jīng)濟增長聯(lián)系緊密

結合圖1來看，2009年是一明顯拐點，該年交通運輸支出的增長率高達97.43%，是2007-2016年間12項民生支出中最高的增長率，是2008年財政支出最高增長率25.74%的3.8倍。除該項支出外，農(nóng)林水事務、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒、國防和公共安全支出的增長率也在2009年達到最高值，分別為47.9%、44.87%、27.14%、18.48%和16.86%。分析原因，這與2008年我國實施4萬億元的積極財政政策相關，因其主要的政策著力點是公共基礎設施建設，故交通運輸支出增長率會接近100%，農(nóng)林水事務、醫(yī)療衛(wèi)生以及文化體育與傳媒等這些與基礎設施建設或產(chǎn)業(yè)化相關的項目也都實現(xiàn)了高增長。與此相反，福利性質(zhì)明顯的一般公共服務、社會保障與就業(yè)等增長率普遍較低，如一般公共服務支出最低的增長率就是2009年的-6.45%。另外，從2012年開始，我國財政支出增長率就小于平均值，增長率呈逐年下滑態(tài)勢，這點在大多數(shù)民生支出項目上均有反映，也與宏觀經(jīng)濟步入新常態(tài)保持一致。以上分析說明我國所謂的民生財政實際上與宏觀經(jīng)濟增長聯(lián)系緊密，相應地，新常態(tài)下經(jīng)濟增速的下行以及地區(qū)經(jīng)濟增長的差異化，都影響到民生財政的具體實施，帶來民生支出后繼乏力、民生支出地區(qū)差距拉大等問題。

4. 民生財政考核缺失

我國民生財政實施中還存在考核缺失問題，形成原因主要有三點：一是對民生財政認識薄弱。民生財政要比公共財政具體，也正因為如此，從中央到地方更多把民生財政看作是公共財政的替代，這一方面既容易與財政理論發(fā)展對接，另一方面也容易讓社會各界特別是個體理解與接受?？陀^來看，這種替代的好處是隨著社會經(jīng)濟動態(tài)發(fā)展，諸如環(huán)境保護、醫(yī)療衛(wèi)生等公共問題都可被納入民生范疇，壞處就是削弱了民生財政的獨立性，使對民生財政的認識總是依托公共財政來構建，自然難以獨立展開對民生財政的考核。二是我國財政運行重成績輕效果。改革開放以來，我國財政運行一直存在“重成績，輕效果”的弊端，這既是因為事關財政運行的博弈中政府一直居于主導地位，也是因為在政治錦標賽下各級政府總是需要對中央或上級政府負責。尤其是對民生財政而言，匯總成績能同時滿足公眾要求與上級問責，相比效果評價則要復雜得多。三是預算制度落后。當然，更為直接的原因是我國預算制度落后，使我們?nèi)狈γ裆斦M行整體考核的制度平臺。政府預算是一個集編制執(zhí)行決算、綜合財務報告、信息技術應用以及公開監(jiān)督管理等于一身的制度體系，故政府預算先進與否，直接關系民生財政考核能否有效實施，但從實際情況看，我國預算制度遠未達到展開績效考核的水平。

四、發(fā)展民生財政的建議

雖然存在諸多問題，但在突出個體的財政主體地位、實踐“以人為本”的價值導向方面，民生財政是值得肯定的。2013年底，中央針對財政工作進一步指出要“建立現(xiàn)代財政制度”，該改革方向開啟了觀察財政的個體視角，強調(diào)個體經(jīng)濟利益，并利用法律、市場、預算、管理等一系列手段加強對政府的規(guī)范與制約。在此背景下，可以預見民生財政的提法并未過時，然而，不可否認的是，存在上述問題的民生財政不能很好適應未來我國財政發(fā)展，應從以下幾方面加以改進：

1. 加強對民生財政的認識

指向性不強是民生財政遭致批評的主要原因之一，這就需要加強對民生財政的認識：第一，區(qū)分民生財政與公共財政。筆者認同民生財政比公共財政更為具體，但這不等于說民生財政就是公共財政，兩者還是有所區(qū)別。區(qū)別之一是理論基礎不同，公共財政是以社會契約論為理論基礎，民生財政是以人本主義論為理論基礎[9]；區(qū)別之二是責任主體不同，公共財政的責任主體包括國家與個體，民生財政的責任主體則是國家；區(qū)別之三是涵蓋范圍不同，公共財政對財政理論與實踐的方方面面都提出了新的要求，民生財政主要是對財政支出的實踐活動提出了新的要求。第二，明確界定民生財政。故應對民生財政進行更加明確的界定，以突出民生財政的必要性與局限性。筆者以為，民生財政是與個體生存和發(fā)展緊密相關、實踐性強的財政支出概括方式，它對改善我國財政支出結構、實現(xiàn)政府與公眾的良性互動作用甚大，但不能用民生財政指導財政工作的方方面面，甚至把民生財政提升為財稅改革的整體方向。第三，對民生財政進行分類。在有了上面的認識之后，就可借鑒一些學者對民生財政進行分類的做法[6]，將民生財政細分成滿足生存類和實現(xiàn)發(fā)展類兩大類加以描述，同時考慮到各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同，對民生財政的分類應由各地區(qū)自行完成。

2. 增加對民生財政的績效考核

考核缺失也是民生財政實施中的一大漏洞，應從以下幾方面增加對民生財政的考核：第一，進行績效考核。對于民生財政的使用，不能只重成績而忽視效果，這就需要引進績效考核。當然，績效考核并不是新鮮內(nèi)容，馬國賢早在2005年就總結到績效考核有兩個目的，一方面是要說明事物運動的現(xiàn)實狀態(tài)是否偏離目標，另一方面是要總結經(jīng)驗以糾正實際與目標的偏差[10]，這也是對民生財政進行績效考核的目的。第二，對民生財政不同類別進行指標量化。需要注意的是，滿足生存類和實現(xiàn)發(fā)展類民生財政的目標并不相同，在績效考核中要區(qū)別對待。但不管是哪類民生財政，考核內(nèi)容都是可以量化的指標體系。故指標體系的構建是對民生財政進行績效考核的關鍵，應在實踐中不斷加以修正和完善。第三，分地區(qū)考核。鑒于我國各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的不同，對民生財政的績效考核一定要分地區(qū)進行。不過，這不意味著這種地區(qū)差異是可被忽略的，畢竟，公共品或服務均等化也是實現(xiàn)發(fā)展類民生的內(nèi)容之一，應在長期內(nèi)通過財政轉(zhuǎn)移支付等手段加以糾正。第四，加快預算制度改革。我國自2000年后加快了預算制度方面的改革，這為展開針對民生財政的績效考核奠定了基礎，下一步應繼續(xù)從預算周期、預算公開、參與預算、全口徑預算等方面加快預算制度改革，以建立起適應績效考核的預算制度平臺。

3. 分類別分地區(qū)穩(wěn)定民生財政

民生財政各項支出的不同變化突出了民生財政的不穩(wěn)定性，這雖有宏觀經(jīng)濟波動的因素，但也反映出需盡快穩(wěn)定民生財政，以增強民生財政的獨立性。具體做法有：第一，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。從傳統(tǒng)財政角度看，增長和民生更像是一對矛盾，促增長時就需要犧牲民生，抓民生時就很難促增長，這種觀念需要改變?；谖覈鴩?，最快的經(jīng)濟增長要求我們要獨立看待民生，而最大的發(fā)展中國家又意味著增長是最主要的民生問題。故應把增長和民生統(tǒng)一起來，把穩(wěn)定經(jīng)濟增長看作是穩(wěn)定民生財政的前提。第二，分類別分地區(qū)穩(wěn)定民生財政。整體來看，各項民生支出都需要穩(wěn)定下來，與GDP增長率、財政支出增長率保持同步。不過，具體到不同地區(qū)，還應根據(jù)滿足生存類和實現(xiàn)發(fā)展類民生進一步細分。對中西部地區(qū)而言，應優(yōu)先穩(wěn)定一般公共服務、九年義務制教育、精準扶貧、公共安全等滿足生存類民生項目。對東部地區(qū)而言，應把民生重點移至科學技術、文化體育與傳媒、高等教育、綜合交通運輸體系等實現(xiàn)發(fā)展類項目上。第三，設定滿足生存類民生項目基準線。當然，怎樣才算穩(wěn)定，不能再簡單地用GDP增長率或財政支出增長率來衡量，各地區(qū)應根據(jù)自身經(jīng)濟和財政發(fā)展情況，確定滿足生存類民生項目的最低增長作為基準，并堅持動態(tài)調(diào)整。

4. 強調(diào)現(xiàn)代財政的民生性研究

考慮到未來財稅改革方向是建立現(xiàn)代財政制度，還需強調(diào)從現(xiàn)代財政的視角研究民生財政問題。筆者以為，現(xiàn)代財政制度具體內(nèi)容包括五個方面，其中之一是促民生增和諧的現(xiàn)代財政收支制度，并提出“保證經(jīng)濟發(fā)展是民生，良善生活倫理是民生，改善宏觀環(huán)境也是民生，故不可偏廢，應綜合治理、全面發(fā)展”[8]。這與其他學者在討論民生財政時所堅守的“以人為本”的價值導向是一致的，也與現(xiàn)代性的內(nèi)涵發(fā)展相一致。若放長遠看，現(xiàn)代財政制度的建立是要為國家戰(zhàn)略的實施提供財政基礎，那民生財政的存在就是要為國家戰(zhàn)略的實施爭取廣泛的民意基礎，其重要性不言而喻，故應強調(diào)現(xiàn)代財政的民生性研究，這既有利于民生財政的繼續(xù)實施，更有利于我國社會經(jīng)濟的長期可持續(xù)發(fā)展。

【注 釋】

① 我國在2007年實施了新的政府收支分類體系，故筆者對民生支出項目的分析從2007年開始。

② 一般公共服務、公共安全、環(huán)境保護與交通運輸支出的平均占比根據(jù)2007-2015年數(shù)據(jù)計算得出，其余支出的平均占比根據(jù)2007-2016年數(shù)據(jù)計算得出。

③ 從財稅改革的整體方向上看，現(xiàn)代財政的概括是準確的。至于公共財政與現(xiàn)代財政的區(qū)別，王慶(2014)在《論現(xiàn)代財政與公共財政—兼述我國現(xiàn)代財政制度的構建》一文中已進行了梳理。就民生財政而言，它既是現(xiàn)代財政的改革方向之一，也是公共財政的衡量標準之一。

[1]賈 康,梁 季,張立承.“民生財政”論析[J].中共中央黨校學報,2011(2):5-13.

[2]馬海濤,和立道.公共財政保障民生的次序研究——基于民生支出項目的“層級分布”要求[J].地方財政研究,2010(2):28-34.

[3]劉尚希.民生財政的誤區(qū)[J].地方財政研究,2011(8):1-3.

[4]李塔娜.論民生財政[J].理論研究,2010(3):64-65.

[5]張 馨.論民生財政[J].財政研究,2009(1):7-10．

[6]閆宇光,寇明風.財政民生支出指標框架體系研究[J].財政研究,2011(10):53-57．

[7]王 慶.關于民生財政的思考[J].宏觀經(jīng)濟管理,2011(5):43-44.

[8]王 慶.論現(xiàn)代財政與公共財政——兼述我國現(xiàn)代財政制度的構建[J].當代財經(jīng),2014(10):25-35.

[9]李文慶,馬 濤,崔惠民.論國家財政、公共財政、民生財政的理論演化路徑[J].學術交流,2012(4):95-98.

[10]馬國賢.政府績效管理[M].上海:復旦大學出版社,2005：224.

(編輯：周亮；校對：余華)

The Development and Adjustment of China's Livelihood Finance

WANG Qing ZHOU Qing-zhu

(SchoolofFinanceandPublicManagement，LanzhouUniversityofFinanceandEconomics，LanzhouGansu730020)

Livelihood finance is the practical way of fiscal expenditure which is closely related to the survival and development of individuals, and the embodiment of “people-oriented” value orientation in the financial perspective. Since 2007, the development of China's livelihood finance existed such problems as weak point, asynchronous change and economic growth closely linked. We should adjust and improve livelihood finance through strengthening the understanding livelihood finance, increasing performance evaluation of China's livelihood finance and stabilizing the regional and classified livelihood finance, in order to be conducive to the sustainable development of livelihood finance and social economy in our country.

livelihood finance;financial expenditure;performance evaluation;modern finance

10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2017.04.007

2017-02-20

甘肅省高等學校科學研究項目“建設幸福甘肅的現(xiàn)代財政機理與政策研究”(項目編號：2016A-034)

王 慶(1977- )，男，甘肅山丹人，蘭州財經(jīng)大學財稅與公共管理學院教授，碩士研究生導師，研究方向：財政理論與政策

F812.4

A

2095-1361(2017)04-0051-06