以城市基層黨建帶動(dòng)城市基層治理創(chuàng)新

毛棟英

[摘 要]改革開放以來，隨著社會(huì)空間逐漸變大和社會(huì)的多樣性，基層黨建如何帶動(dòng)城市基層治理創(chuàng)新遇到新挑戰(zhàn)。放眼全國，上海、浙江、四川等地都以區(qū)域化黨建的實(shí)踐帶動(dòng)城市基層的治理創(chuàng)新探索，取得不錯(cuò)的成效。今后，還要在價(jià)值引領(lǐng)、組織協(xié)調(diào)、整合資源以及服務(wù)社區(qū)等方面發(fā)揮基層黨組織作用，深化區(qū)域化黨建、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，激發(fā)社會(huì)活力，鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]基層黨建；社會(huì)治理；區(qū)域化黨建；比較分析

[中圖分類號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）09-0051-03

我們黨在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位與中國的歷史現(xiàn)狀密切相關(guān)。在革命年代，黨組織通過動(dòng)員的方式與軍隊(duì)、根據(jù)地政權(quán)以及社會(huì)各類群眾團(tuán)體的結(jié)合，找到了融入社會(huì)的途徑。新中國成立以后，黨管理社會(huì)的體制確立，黨組織實(shí)現(xiàn)了對(duì)單位、社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。改革開放以來，單位之外的社會(huì)空間逐漸變大，社會(huì)的多樣性日益呈現(xiàn)，從城市基層黨建的角度來看，如何帶動(dòng)城市基層治理創(chuàng)新是不可回避的課題。區(qū)域化黨建以黨的組織體系為紐帶，在推動(dòng)區(qū)域資源共享的基礎(chǔ)上推動(dòng)社區(qū)共治，不僅有助于激發(fā)社會(huì)活力，也有利于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，對(duì)于完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體系具有重要意義。

（一）新的社會(huì)增長空間帶來的挑戰(zhàn)。改革開放以來，新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織如雨后春筍般涌現(xiàn)出來，原本以單位為載體的黨建工作出現(xiàn)了“空白點(diǎn)”。近來年，包括上海在內(nèi)全國許多地方雖開展了“兩新”組織黨建工作，但由于“兩新”組織擺脫了原有的縱向行政體制，且其價(jià)值取向與行動(dòng)邏輯與傳統(tǒng)單位有較大差異，建立的黨組織發(fā)揮作用不明顯，形式化運(yùn)作、空轉(zhuǎn)現(xiàn)象不同程度的存在。

（二）社會(huì)資源的分散性帶來的資源整合的挑戰(zhàn)。隨著多種所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的確立，“單位制”的消解，社會(huì)出現(xiàn)了“自由流動(dòng)資源”以及“可替代性資源”，單位福利的社會(huì)化、資源配置的市場化，一些原本由黨承擔(dān)的資源配置功能逐漸被社會(huì)、企業(yè)所取代，弱化了社會(huì)成員對(duì)黨的制度性依附。要解決基層黨組織的功能弱化問題，就要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的創(chuàng)新。

（三）多元化社會(huì)帶來需求與矛盾的挑戰(zhàn)。改革開放以來，社會(huì)群體的分化、利益的分化、產(chǎn)業(yè)的分化等，使中國走向了多元化社會(huì)。面對(duì)社會(huì)群體多元化訴求，黨自身的權(quán)能和資源有限，迫切需要一種新的整合手段和方式。

針對(duì)城市基層黨建帶動(dòng)城市基層治理創(chuàng)新，全國各大城市都進(jìn)行了探索。相對(duì)于傳統(tǒng)單位黨建，區(qū)域化黨建更加有利于基層黨組織引領(lǐng)和融入社會(huì)，更有利于實(shí)現(xiàn)多元共治的局面。上海、浙江、四川三地的探索，在組織創(chuàng)新、服務(wù)機(jī)制創(chuàng)新以及項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制上都有所涉及，但其特點(diǎn)各有不同。

（一）組織驅(qū)動(dòng)。即通過建立更加開放、包容的組織體系，打破了組織之間的壁壘，暢通了組織體系內(nèi)部的運(yùn)作，同時(shí)也為黨與社會(huì)的良性互動(dòng)提供了保障。以浙江寧波北侖區(qū)為例，北侖區(qū)根據(jù)“黨委領(lǐng)導(dǎo)是根本、政府負(fù)責(zé)是前提、社會(huì)協(xié)同是依托、公眾參與是基礎(chǔ)”的新型社會(huì)治理體制的戰(zhàn)略框架的總要求，構(gòu)建了以區(qū)域性黨組織為核心，區(qū)域協(xié)商議事會(huì)為基礎(chǔ)，區(qū)域公共服務(wù)中心為依托的“三位一體”的基層組織工作體系。區(qū)域聯(lián)合黨委屬于區(qū)域性黨組織，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)黨建工作以及社會(huì)治理等方面的事項(xiàng)，組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各單位黨組織的建設(shè)；區(qū)域公共服務(wù)中心是區(qū)域黨組織協(xié)商議事的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；區(qū)域協(xié)商議事會(huì)是區(qū)域內(nèi)各類群體參與議事的平臺(tái)和載體，重在傾聽、反映各方訴求。北侖區(qū)通過構(gòu)建黨與社會(huì)聯(lián)結(jié)的組織架構(gòu)，改變了以往組織自上而下的單向度的運(yùn)作模式，把黨組織網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)、基層民主協(xié)商治理體系建設(shè)和公共服務(wù)體系融于一個(gè)目標(biāo)之中，助推了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。

（二）服務(wù)驅(qū)動(dòng)。服務(wù)是城市基層黨建工作的根本，也是黨要管黨和社會(huì)治理最終實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)要求。以四川成都成華區(qū)為例，抓住“雙向服務(wù)”這個(gè)關(guān)鍵，以區(qū)域化黨建來帶動(dòng)“社區(qū)復(fù)合共治”社會(huì)治理。社區(qū)黨組織發(fā)揮組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢，積極整合衛(wèi)生、維穩(wěn)、就業(yè)以及稅務(wù)等多種公共服務(wù)職能，為區(qū)域內(nèi)單位提供服務(wù)。與此同時(shí)，區(qū)域內(nèi)單位與社區(qū)簽訂服務(wù)協(xié)議，為區(qū)域內(nèi)其他單位和居民群眾提供社會(huì)化、專業(yè)化和人性化的服務(wù)，共同為社會(huì)治理發(fā)揮作用。比如，通過環(huán)境聯(lián)治，平安聯(lián)建、困難聯(lián)幫、致富聯(lián)帶、新風(fēng)聯(lián)樹，發(fā)揮了基層黨組織的資源整合能力，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢互補(bǔ)，推動(dòng)了社區(qū)共治，為社會(huì)的穩(wěn)定奠定了良好的基礎(chǔ)。

（三）項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)。社會(huì)實(shí)事項(xiàng)目化是公共服務(wù)提供的新載體。以上海為例，社會(huì)組織發(fā)展迅速，通過建立清單制度規(guī)范下的項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制，供需雙方得到了對(duì)接，推動(dòng)了區(qū)域內(nèi)多元主體共同參與，特別是社會(huì)組織大量參與進(jìn)來，基層黨組織從多種角色中解脫出來，專注提供信息、監(jiān)管和激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)了互利共贏的格局。清單制度下的項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制，不同于直接提供和政府購買，而是通過構(gòu)建黨建共同體機(jī)制、精英交流機(jī)制以及互利共贏機(jī)制，激發(fā)社會(huì)力量參與社區(qū)公共服務(wù)的項(xiàng)目化供給，增加了人民的獲得感，體現(xiàn)了黨、政府與社會(huì)的高度互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了城市基層社區(qū)多元化治理的創(chuàng)新。

從這些實(shí)踐來看，區(qū)域化黨建在推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新方面取得了實(shí)效，但是，離現(xiàn)代化治理的要求還有些差距，還存在一些亟待解決和深化的共性問題。

（一）推進(jìn)社區(qū)共治理的價(jià)值認(rèn)同有待深化。社區(qū)共同體意識(shí)不僅僅是地理歸屬意識(shí)，更是社區(qū)內(nèi)的所有單位和個(gè)人對(duì)社區(qū)在感情上和心理上產(chǎn)生的一種認(rèn)同感。由于居住的單元化以及文化的多元化，社區(qū)的一些居民僅僅把社區(qū)看作自己的家庭居住地，一些企業(yè)參與區(qū)域化黨建是基于互利互惠的基礎(chǔ)之上，對(duì)社區(qū)沒有內(nèi)在認(rèn)同感。如何通過增強(qiáng)基層黨組織的價(jià)值引領(lǐng)以及社會(huì)動(dòng)員、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用來推進(jìn)區(qū)域主體的共同體意識(shí)，增強(qiáng)內(nèi)在價(jià)值認(rèn)同，激發(fā)他們的內(nèi)動(dòng)力，是一個(gè)重要而又緊迫的課題。

（二）推進(jìn)社區(qū)治理的平臺(tái)有待拓展。社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)作為區(qū)域協(xié)商議事的平臺(tái)，形成了黨組織為核心的共建共享的制度框架，有效推進(jìn)了區(qū)域協(xié)同的能力。但總體而言，區(qū)域化黨建這個(gè)平臺(tái)與其他治理平臺(tái)關(guān)系還沒有完全理順，比如黨員代表會(huì)議和社區(qū)代表會(huì)議等。黨建聯(lián)席會(huì)議是以單位為參與主體，而黨員代表會(huì)議是以黨員為參與主體，社區(qū)代表會(huì)議是以黨員群眾共同參與為主體，這三者之間其實(shí)存在一定的功能交叉。為此，要理順和整合各類平臺(tái)，更好地為社區(qū)共治服務(wù)。另外，還要積極推進(jìn)政府購買服務(wù)信息管理平臺(tái)和基層民主協(xié)商平臺(tái)，讓政府和各類社會(huì)主體，實(shí)現(xiàn)信息互通、供需互配，進(jìn)一步提升社區(qū)治理的水平。endprint

（三）推進(jìn)社區(qū)治理的運(yùn)行機(jī)制有待優(yōu)化。要進(jìn)一步優(yōu)化與區(qū)域化黨建所相關(guān)的共建機(jī)制、組團(tuán)式服務(wù)機(jī)制以及雙報(bào)到機(jī)制等。比如社區(qū)黨工委與區(qū)域單位之間聯(lián)系相對(duì)緊密，而區(qū)域單位之間的交流與合作相對(duì)缺乏，區(qū)域單位的合作、共建的方式還比較單一，除了文明創(chuàng)建、幫困慰問等，需要不斷拓展形式和內(nèi)容，找到單位與個(gè)人參與社會(huì)管理的切入點(diǎn)，探索多種途徑讓單位之間互動(dòng)更加緊密；同時(shí)，如何使即時(shí)活動(dòng)式轉(zhuǎn)向制度化、如何使短期合作轉(zhuǎn)向長效雙贏也是需要解決的問題。

我們黨的根基在基層，力量也在基層。要深化區(qū)域化黨建、推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，就要充分發(fā)揮基層黨組織在價(jià)值引領(lǐng)、組織協(xié)調(diào)、整合資源以及服務(wù)社區(qū)的作用，不斷提高社會(huì)共治的水平，為構(gòu)建群眾滿意、生活和諧的現(xiàn)代化社區(qū)奠定基礎(chǔ)。

（一）深化價(jià)值引領(lǐng)，培育和加強(qiáng)區(qū)域共同體意識(shí)，增強(qiáng)參與社區(qū)管理的意愿。共同體意味著共同體成員是平等的、自由的，是共同、共在、共存、共通于同一空間的，體現(xiàn)了人民共同利益和共同的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)體。培育共同體意識(shí)，一是加強(qiáng)文化、價(jià)值的引領(lǐng)，深化基層各級(jí)黨組織的社會(huì)主義核心價(jià)值體系的學(xué)習(xí)與領(lǐng)悟，把社區(qū)思想政治工作同服務(wù)工作以及文化活動(dòng)項(xiàng)目結(jié)合起來。二是增強(qiáng)區(qū)域單位的主體意識(shí)，通過拓寬單位參與社區(qū)管理的路徑，提高參與的深度和廣度，培育文明共建意識(shí)、資源共享意識(shí)、責(zé)任共擔(dān)意識(shí)以及發(fā)展共贏意識(shí)。三是創(chuàng)建貼近居民的話語體系，培育居民與社區(qū)的互動(dòng)意識(shí)，構(gòu)建居民與社區(qū)雙向服務(wù)機(jī)制，以及居民之間的關(guān)愛機(jī)制，增進(jìn)居民鄰里互動(dòng)，提升鄰里關(guān)系，實(shí)現(xiàn)居民自治，增強(qiáng)居民的幸福感。

（二）加強(qiáng)核心領(lǐng)導(dǎo)，建立和完善區(qū)域共管網(wǎng)絡(luò)，提高服務(wù)的科學(xué)化水平。社區(qū)黨工委是社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在社會(huì)新一輪發(fā)展的挑戰(zhàn)下，要繼續(xù)健全組織體制。一是加強(qiáng)和完善社區(qū)黨工委—社區(qū)單位黨建聯(lián)席會(huì)—社區(qū)單位黨建聯(lián)絡(luò)員的三級(jí)組織體系，充分發(fā)揮社區(qū)黨建聯(lián)席總會(huì)和分會(huì)的作用。二是搭建與社會(huì)管理相銜接的區(qū)域管理網(wǎng)絡(luò)，即：社區(qū)黨工委（機(jī)構(gòu)）—社區(qū)委員會(huì)（平臺(tái)）—社區(qū)中心（實(shí)體）的三位一體社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)黨工委主要是總攬全局，協(xié)調(diào)各方；社區(qū)委員會(huì)是由社區(qū)行政事業(yè)單位代表、社會(huì)組織代表和居民代表組成，通過議事、聽證、決策、監(jiān)督和評(píng)估等，實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)由社區(qū)人“共商、共定、共管、共督”；社區(qū)中心是負(fù)責(zé)落實(shí)管理職能和社區(qū)服務(wù)的主體，按照人員由社區(qū)黨工委管理、業(yè)務(wù)由條線指導(dǎo)的方式進(jìn)行運(yùn)作，為居民提供政務(wù)事務(wù)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的便利化和快捷化。

（三）深化黨建聯(lián)動(dòng)，探索和完善區(qū)域運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)單位及個(gè)人共建、共享社區(qū)發(fā)展成果。一是加強(qiáng)項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)制。積極征詢社區(qū)單位的意向，制定出貼近企業(yè)特色、體現(xiàn)個(gè)人特長的個(gè)性化黨建項(xiàng)目。二是深化雙向服務(wù)機(jī)制。要注重從活動(dòng)式轉(zhuǎn)向制度化，提高雙向服務(wù)的長效性，例如建立公益基金制度、組團(tuán)服務(wù)制度等。另外社區(qū)黨工委要積極為社區(qū)單位實(shí)現(xiàn)文明共建、資源共享，事務(wù)互幫搭建平臺(tái)，使社區(qū)成為一個(gè)有機(jī)整體。三是完善購買服務(wù)機(jī)制。基層黨組織要提高購買服務(wù)的針對(duì)性和靈活性，加大力度培育和發(fā)展與社區(qū)需求相契合的社會(huì)組織，讓社會(huì)組織成為參與社會(huì)治理的重要主體。四是提高區(qū)域網(wǎng)絡(luò)黨建工作機(jī)制。整合區(qū)域內(nèi)單位的黨建網(wǎng)絡(luò)，便于區(qū)域信息互通、資料共享、學(xué)習(xí)互動(dòng)。

（四）打造專業(yè)服務(wù)品牌，完善多層次的志愿服務(wù)體系，提高區(qū)域服務(wù)水平。區(qū)域化黨建和基層社會(huì)建設(shè)都需要人力資源的支撐。要通過分層次、分類別開展志愿者服務(wù)工作。一是設(shè)置志愿者專項(xiàng)專職工作人員，制定專業(yè)的規(guī)范社會(huì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，同時(shí)，深化為志愿者提供溫暖的公益增值服務(wù)工作，加強(qiáng)志愿者隊(duì)伍的忠誠度和穩(wěn)定性。二是建立黨建志愿者隊(duì)伍，專職的黨建工作者相對(duì)較少，要滿足區(qū)域化黨建和社會(huì)建設(shè)的需要，可以在社區(qū)層面建立專門的黨建志愿者隊(duì)伍，從事黨建宣傳、聯(lián)絡(luò)以及組織等工作。

（五）設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系，及時(shí)考核與反饋社區(qū)治理的成效。建立相應(yīng)的定量或定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，制定一套科學(xué)的區(qū)域化黨建的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，內(nèi)容大體可以包括：一是區(qū)域共同體意識(shí)的提升情況，包括黨組織和黨員對(duì)社區(qū)的認(rèn)同度的提升情況，以及在堅(jiān)定理想信念、為區(qū)域內(nèi)的建設(shè)和發(fā)展以及服務(wù)群眾方面是否有共同的奉獻(xiàn)、責(zé)任等意識(shí)；二是區(qū)域內(nèi)各類黨組織建設(shè)的情況，包括區(qū)域化黨建領(lǐng)導(dǎo)體制的建立、聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立、工作及活動(dòng)方式是否都能有效動(dòng)員整個(gè)區(qū)域內(nèi)的各類組織和群體，是否能充分激發(fā)他們的活力；三是區(qū)域內(nèi)各個(gè)主體之間的共建項(xiàng)目、信息溝通、資源共享的情況，還有共同為社會(huì)治理出謀劃策、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任方面以及互愛互助等方面情況等。通過評(píng)價(jià)體系的確立，及時(shí)對(duì)區(qū)域化黨建推動(dòng)社會(huì)治理取得的成效進(jìn)行評(píng)估、考核和反饋，為進(jìn)一步做好相關(guān)工作提供科學(xué)依據(jù)。

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作者系中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校黨建研究中心講師

責(zé)任編輯：周奕韻endprint