鐵路法院向跨行政區(qū)劃法院改造的路徑探析
——兼論沈陽鐵路兩級法院改造的具體建議

史明武 王立安 李 鋼 楊玉榮

最高人民法院在2015年發(fā)布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》（以下簡稱《意見》）中指出，要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，并強(qiáng)調(diào)要將鐵路運(yùn)輸法院改造為跨行政區(qū)劃法院，這是貫徹中央關(guān)于“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院”精神的深度規(guī)劃與落實(shí)，在頂層設(shè)計上將鐵路法院的發(fā)展正式“嵌入”到探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的更廣闊思路之中。近一年來，很多高院及鐵路法院就此目標(biāo)進(jìn)行了多方面的探索，京滬等地已經(jīng)先行先試,取得了初步經(jīng)驗(yàn)和成效?；跇?gòu)建跨行政區(qū)劃法院的意義和對鐵路法院進(jìn)行改造的優(yōu)勢，通過對改造鐵路法院和構(gòu)建跨行政區(qū)劃法院不同意見的分析，本文論證了構(gòu)建單獨(dú)序列的跨行政區(qū)劃三級法院體系的可行性，在此基礎(chǔ)上提出了鐵路法院改造與跨行政區(qū)劃法院構(gòu)建的方案，并針對沈陽鐵路兩級法院的改造提出了階段性的推進(jìn)建議，以期為相關(guān)的改革探索提供參考?！?〕從長遠(yuǎn)看，鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院會涉及到鐵路檢察院的改造問題，兩者之間應(yīng)當(dāng)彼此呼應(yīng)，協(xié)同運(yùn)作。但是，本文囿于篇幅及主題所限，對于相關(guān)鐵路檢察院配套改造問題暫不予涉及。

一、背景回顧：探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的重要意義

從我國的司法實(shí)踐來看，跨行政區(qū)劃管轄與行政區(qū)劃管轄是以受理案件的屬地范圍是否跨越法院所在地的行政區(qū)劃范圍為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。從司法意義上看，行政區(qū)劃管轄主要是指地方法院按照地方行政區(qū)劃作設(shè)置，并對該區(qū)域內(nèi)的人、財、物等進(jìn)行“屬地管轄”?！?〕錢文杰：《反思與探索：跨行政區(qū)劃的司法管轄改革研究》，載《河北科技師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第4期。按照行政區(qū)劃管轄和審理案件的法院，稱為行政區(qū)劃法院。長期以來，由于行政區(qū)劃管轄是我國司法管轄的主要形式，我國司法管轄呈現(xiàn)出法院系統(tǒng)與行政機(jī)關(guān)在地域分布上同級對應(yīng)，司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)高度重合的鮮明特點(diǎn)。我國法院設(shè)置中行政區(qū)劃法院占據(jù)主流，〔3〕據(jù)統(tǒng)計，如果不將軍事法院計算在內(nèi)，現(xiàn)有全國內(nèi)地法院中與政府存在對應(yīng)關(guān)系的法院占比達(dá)92.13%。這些行政區(qū)劃法院由地方同級人大產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)，人事編制納入公務(wù)員編制，司法專項(xiàng)財政經(jīng)費(fèi)受地方政府控制，法院審判工作在不同程度上承受著來自地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、黨委領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)和影響。

與之相對，跨行政區(qū)劃管轄是指突破傳統(tǒng)的地方行政區(qū)劃設(shè)置，打破司法管轄區(qū)與行政管轄區(qū)之間的對應(yīng)平衡，一整套行政機(jī)構(gòu)不一定對應(yīng)一整套司法機(jī)關(guān)體系，而是將不同行政區(qū)域的法律事務(wù)集中于特定司法機(jī)構(gòu)管轄。我國計劃經(jīng)濟(jì)時代背景下的專門法院管轄即采用這種模式。作為傳統(tǒng)的跨行政區(qū)劃法院，專門法院表現(xiàn)出一個重要優(yōu)勢，即在司法管轄上打破地方行政區(qū)劃的束縛，受案法院在人、財、物方面不再依附于特定區(qū)劃的地方政府，這在很大程度上排除了地方干擾，從而能夠較好地強(qiáng)化中央司法權(quán)的統(tǒng)一行使。

中央提出探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，其中最重要的初衷就是凸顯司法權(quán)的中央事權(quán)性，適度強(qiáng)化中央司法權(quán)的統(tǒng)一行使，通過改革體制機(jī)制來排除地方因素對公正司法的干擾。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃法院，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度是對我國現(xiàn)有司法管轄制度的補(bǔ)充和完善，有助于從整體上擺脫司法體制層面的現(xiàn)實(shí)困境，合理配置司法資源，確保人民群眾方便、經(jīng)濟(jì)地參與司法活動。

2012年6月30日，全國75個鐵路中級、基層法院全面脫離鐵路企業(yè)，整體納入國家司法管理體系，3700余名鐵路法院干警正式轉(zhuǎn)換身份為公務(wù)員。鐵路法院整體歸入司法體制的改革動作，不僅使困擾自身多年且倍受質(zhì)疑的體制性問題得以徹底解決，而且極大地沖擊了長期以來束縛法院改革的條條框框，在一定程度上為更大范圍、更高層次的司法改革提供了新的方法論和實(shí)踐觀?！?〕孫文鷹：《2012年度人民法院十大關(guān)鍵詞》，載《人民法院報》2013年1月5日。2014年，十八屆四中全會做出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次明確提出“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院”。從管理保障屬省直管、受案管轄跨區(qū)劃、當(dāng)前設(shè)備資源充足等多方面進(jìn)行考量，鐵路法院具有改造成跨行政區(qū)劃法院的先天有利因素，非常契合跨行政區(qū)劃法院所需的獨(dú)立、權(quán)威的要求。

二、試點(diǎn)檢視：現(xiàn)有鐵路法院改造形態(tài)的歸納分析

（一）對現(xiàn)有鐵路法院改造形態(tài)的梳理

從中級、基層法院管轄案件類型是否一致和審級監(jiān)督是否發(fā)生變化來看，現(xiàn)有試點(diǎn)鐵路法院的改造情況呈現(xiàn)出兩種形態(tài)：

1.同一型

同一型是指試點(diǎn)中級法院審理的案件類型與所轄基層法院完全一致，同時鐵路中院改造后監(jiān)督指導(dǎo)的法院未發(fā)生變化。較為典型的是蘭州鐵路兩級法院的改造，兩級法院除繼續(xù)受理改造前有管轄權(quán)的案件外，主要增加了對行政案件的管轄權(quán)。蘭州鐵路中院審理原由武威市中級法院管轄的被告所在地在蘭州市范圍內(nèi)，且為縣處級以上行政機(jī)關(guān)（縣級以上人民政府除外）的一審行政訴訟案件和省高院指定管轄的一審行政訴訟案件以及當(dāng)事人不服基層運(yùn)輸法院作出的行政判決、裁定，提起上訴的二審行政訴訟案件；蘭州鐵路基層法院則集中管轄原由蘭州市、白銀市、定西市所轄20個縣（區(qū)）基層法院和蘭州新區(qū)法院管轄的一審行政訴訟案件?！?〕蘭州鐵路運(yùn)輸中級法院：《蘭州鐵路運(yùn)輸兩級法院開啟行政審判工作紀(jì)實(shí)》，載《鐵路與法》2016年1期。

2.相異型

相異型是指試點(diǎn)中級法院審理的案件類型與所轄基層法院案件類型范圍不完全一致，同時，鐵路中級、基層法院的一部分案件與地方法院存在上訴審交叉的情況。有的中級法院改造后，監(jiān)督的基層法院有所增加。較為典型的是上海鐵路兩級法院的改造。兩級法院在在轉(zhuǎn)制后已將管轄擴(kuò)大為：（1）上海市軌道交通運(yùn)營區(qū)域內(nèi)發(fā)生的民事糾紛案件；（2）上海市公安局交警高架支隊(duì)管轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的道路交通事故引起的人身、財產(chǎn)損害賠償糾紛案件；（3）上海市軌道交通運(yùn)營區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件；（4）北新涇監(jiān)獄減刑、假釋案件（僅為上海鐵路中院管轄）。隨著跨行政區(qū)劃法院試點(diǎn)的開展，上海鐵路運(yùn)輸中級法院于2014年底正式更名為上海市第三中級人民法院，再度擴(kuò)展了對行政案件的管轄權(quán)，主要受理以市級政府為被告的第一審行政案件，以市級行政機(jī)關(guān)為上訴人或者被上訴人的第二審行政案件，上海市檢察院第三分院提起公訴的案件和上級法院指定管轄的其他案件。由此可見，上海第三中院就行政上訴案件而言，其審級監(jiān)督范圍已經(jīng)涉及到第一、二中院下轄的基層法院。

（二）對現(xiàn)有鐵路法院改造形態(tài)的分析

1.歸納的共性

通過對上述兩類跨行政區(qū)劃管轄新形態(tài)法院的調(diào)研分析，可以歸納出以下三個共性：

第一，在跨行政區(qū)劃管轄擴(kuò)展的案件中，占較大比重的是行政訴訟案件。隨著《行政訴訟法》的修改及立案登記制的施行，行政訴訟案件數(shù)量正在呈井噴式增長。以北京四中院為例，改革一年來共受理各類案件近1800件，其中以區(qū)（縣）人民政府為被告的行政案件1102件，占全部案件的62%。

第二，基層鐵路法院與中級法院進(jìn)行同一型跨行政區(qū)劃管轄改造的不到1/4。多數(shù)鐵路法院由于案件承受能力或者方便當(dāng)事人訴訟等因素，存在部分案件與地方法院之間的上訴審交叉的現(xiàn)象。

第三，管轄調(diào)整后各院受理的案件大幅增長，原有法官數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，具備獨(dú)立辦理新增類型案件的法官嚴(yán)重匱乏。各院基本采取招考或者省內(nèi)調(diào)轉(zhuǎn)等形式來補(bǔ)充人員以應(yīng)對工作需求。

2.存在的問題

同時，這些鐵路法院現(xiàn)階段的改造工作也反映出一些有待重視和解決的問題：

第一，跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立缺乏憲法和法律的明確規(guī)定。我國《憲法》第124條第3款規(guī)定：“人民法院的組織由法律規(guī)定”?！读⒎ǚā芬?guī)定，各級人民法院和檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，只能由法律加以規(guī)定。然而，現(xiàn)在鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院的試點(diǎn)性措施，除了訴訟法上的管轄規(guī)定外，主要依據(jù)中央司法體制領(lǐng)導(dǎo)小組以及最高人民法院出具的相關(guān)文件，這種方式顯然不符合上述法律規(guī)定，亦與采取法治方式進(jìn)行改革的宏觀思路相悖。

第二，跨行政區(qū)劃法院的受理案件范圍界定還不夠合理。由于管轄權(quán)的擴(kuò)展，現(xiàn)階段參與改造的鐵路法院受案類型呈現(xiàn)出多元、龐雜的局面，這種管轄狀態(tài)有待通過研究試點(diǎn)實(shí)踐加以規(guī)整。以上海三中院為例，其試點(diǎn)后增加管轄的案件類型主要是行政案件，而對于原、被告的住所地不同的跨區(qū)域重大民商事案件，一方在其所在區(qū)域的勢力范圍較大時，案件的審理就容易受到地方的不當(dāng)干預(yù)，但此類案件并未納入管轄之內(nèi)。

第三，自鐵路法院改制至跨行政區(qū)劃法院試點(diǎn)以來，擴(kuò)展管轄形成了與地方中級、基層法院上訴審交叉的現(xiàn)象。在調(diào)研中，很多法院反映這種做法已經(jīng)產(chǎn)生了審判管理及司法統(tǒng)計上的困擾，在統(tǒng)一法律適用和暢通審判指導(dǎo)方面也存在不妥之處。

第四，跨行政區(qū)劃管轄案件類型超出了鐵路法院傳統(tǒng)的審判案件范圍，特別是面對行政訴訟案件，多數(shù)法官一開始處于“零經(jīng)驗(yàn)”狀態(tài)，雖然他們經(jīng)過努力很快就適應(yīng)了工作，但也反映出鐵路法院改造在前期準(zhǔn)備和工作過渡等方面存在不足。

三、歧路爭鳴：對司法實(shí)踐中諸多疑問的思考與回應(yīng)

對于鐵路法院改造為跨行政區(qū)劃法院的試點(diǎn)情況，司法實(shí)踐中有不同認(rèn)識，學(xué)界的爭論亦十分激烈。我們在調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)有兩種觀點(diǎn)會對下一階段改革產(chǎn)生負(fù)面影響，有必要對其加以認(rèn)真思考和辨析。

（一）觀點(diǎn)一：鐵路法院改造不算真正的跨行政區(qū)劃法院改造

有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)在所進(jìn)行的省級以下的跨行政區(qū)劃法院,包括鐵路法院的改造都不能算真正的跨區(qū)劃,只有跨省際行政區(qū)劃的法院才是真正跨行政區(qū)劃法院?！?〕這種觀點(diǎn)在2016年5月初召開的全國法院跨行政區(qū)劃法院改革研討會上頗有市場。這種觀點(diǎn)似是而非，因?yàn)樾姓^(qū)劃在縣區(qū)級以上，還包括地市級和省級，跨行政區(qū)劃相應(yīng)就存在跨縣區(qū)、地市及省際形態(tài)?！?〕鑒于法院按行政區(qū)劃最低設(shè)置在縣區(qū)級，對我國行政區(qū)劃還包括的鄉(xiāng)級、村級和組級，本文不予討論。從中央決定和最高人民法院《意見》的相關(guān)內(nèi)容來看，設(shè)立跨行政區(qū)劃法院并未排除上述形態(tài)中的任何一種。就《意見》所強(qiáng)調(diào)的鐵路法院改造而言，無法繞開跨區(qū)縣級和地市級的區(qū)劃，因?yàn)楝F(xiàn)有鐵路法院多數(shù)還是以同一省內(nèi)居多。更為重要的是，從作為設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的目的之一的去地方化來分析，省以下跨區(qū)劃管轄對于去地方化作用重大。全國法院案件80%以上在基層，在大多數(shù)省份中，有90%以上的案件都是由中級、基層法院審理。從這個意義上來說，司法地方化其實(shí)是“被縣區(qū)化”“被地市化”。我們必須認(rèn)識到，法院去地方化的重點(diǎn)在于“區(qū)縣”和“地市”。因此，創(chuàng)建和改造省以下跨行政區(qū)劃法院是我國司法去地方化的現(xiàn)實(shí)要求和必經(jīng)階段。

不容諱言，省以下跨行政區(qū)劃法院的人、財、物有可能受到省級行政權(quán)力的干預(yù)和影響，去地方化還不夠徹底。但是，隨著司法改革的推動，省級以下法院人員編制統(tǒng)一管理制度的建立，以及防止干預(yù)司法活動工作機(jī)制的落實(shí)，“區(qū)縣”“地市”級法院的人、財、物將脫離當(dāng)?shù)匦姓?quán)力和行政機(jī)關(guān)的控制，而且法官履行法定職責(zé)保護(hù)機(jī)制將逐步健全完善。設(shè)立和改造跨“區(qū)縣”“地市”法院與上述體制機(jī)制的改革相配合，將更加有效地保障司法的公平正義，切實(shí)發(fā)揮跨行政區(qū)劃管轄和審判的優(yōu)勢作用。既然《綱要》并未提出設(shè)置跨行政區(qū)劃法院僅以省內(nèi)為限，那么，在下一步設(shè)立跨省際區(qū)劃高級法院，實(shí)現(xiàn)與省內(nèi)跨區(qū)劃法院并軌，則可能是逐步解決“去地方化不夠徹底”問題的良方。由此看來，片面地放大對設(shè)立省內(nèi)跨行政區(qū)劃法院的擔(dān)憂，并認(rèn)為其不是真正意義上的跨行政區(qū)劃的觀點(diǎn)，顯然僭越了中國司法的現(xiàn)實(shí)需求，未能客觀地看待司法改革的發(fā)展方向和已有成效。

（二）觀點(diǎn)二：鐵路法院改造應(yīng)著眼于從地方法院分包案件

另有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)階段鐵路法院向跨行政區(qū)劃法院的改造,主要還是應(yīng)當(dāng)著眼于從地方法院分包部分案件,激活鐵路法院的存量審判資源?！?〕我們在鐵路法院內(nèi)部進(jìn)行走訪調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，持此類觀點(diǎn)的年輕人居多，特別是轉(zhuǎn)制后新入職的人員往往急于辦案，更關(guān)注案件數(shù)量的快速變化。此觀點(diǎn)沿襲了鐵路法院整體轉(zhuǎn)制初期的實(shí)用主義做法，沒能真正將鐵路法院的生存發(fā)展納入中央提出的設(shè)立跨行政區(qū)劃法院的大局中去思考，因而產(chǎn)生了方向性的迷惑和誤區(qū)。盡管鐵路法院在轉(zhuǎn)制后始終受到案源枯竭的困擾，最高人民法院在考慮解決該問題時的最初方案也曾經(jīng)是從地方法院分包部分適合鐵路法院審理的案件。但是，隨著中央《決定》下發(fā)后，從頂層設(shè)計上看，鐵路法院的發(fā)展已不能局限于分包部分地方法院案件的狹隘視角，原有的分包思路只是一個數(shù)量的轉(zhuǎn)移，落腳點(diǎn)是鐵路法院適當(dāng)增加案件，激活閑置的審判資源，幫助緩解地方法院案多人少的矛盾，而現(xiàn)在的鐵路法院改造則是一個質(zhì)的提升，落腳點(diǎn)是通過對鐵路法院的改造來解決妨礙公正司法的體制機(jī)制上的積弊，由其辦理部分受到地方嚴(yán)重干預(yù)的重大案件和特殊類型案件，實(shí)現(xiàn)法院的去地方化。

由此看來，地方法院將部分案件交給鐵路法院審理只不過是表面現(xiàn)象。關(guān)鍵在于，此前由地方法院審理時存在體制性難度的案件，轉(zhuǎn)交由鐵路法院處理的話往往能獲得公正高效的審理。所以，這是一個提高案件質(zhì)量和提升法院公信力的更為根本性的問題。只有運(yùn)用這種質(zhì)量化的思維方式來看待鐵路法院當(dāng)前改造的現(xiàn)實(shí)操作，鐵路法院改造才能不再重演以往四面出擊、盲目擴(kuò)張辦案的覆轍，特別是在改造后管轄范圍的具體設(shè)定方面，要科學(xué)劃定哪些案件由跨行政區(qū)劃法院審理更為適當(dāng)。以行政訴訟案件為例，在鐵路法院改造中不能盲目地將所有行政訴訟案件列入受理范圍，跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立也并非要完全剝奪地方法院對行政訴訟案件的審理權(quán)，而是要以確定受理部分重大行政訴訟案件為限，這樣就可以較好地落實(shí)跨區(qū)劃法院“質(zhì)”的要求。另外，從長遠(yuǎn)來看，鐵路法院改造應(yīng)著眼于建立一支具有更高司法能力的法官隊(duì)伍，以應(yīng)對辦理此類特殊疑難案件的素質(zhì)要求，從而真正實(shí)現(xiàn)以司法改革促進(jìn)司法公正，提升司法公信力。

四、路徑前瞻：構(gòu)建跨行政區(qū)劃三級法院體系的可行性

鐵路法院在“改造為跨行政區(qū)劃法院”這條路上剛剛起步，最高人民法院正在進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與探索推進(jìn)。然而，不容回避的根本性問題是，我國將來應(yīng)當(dāng)構(gòu)建什么樣的跨區(qū)劃法院體制。對此，理論界的“遠(yuǎn)景”探討由來已久。如果結(jié)合鐵路法院改造問題加以整體研究，則當(dāng)前實(shí)務(wù)上的“近景”規(guī)劃更能集中地反映出構(gòu)建跨行政區(qū)劃三級法院體系的可行性。

（一）對理論界 “遠(yuǎn)景”方案的反思

此前，理論界就構(gòu)建跨行政區(qū)劃法院提出了各種“遠(yuǎn)景”方案。例如，有學(xué)者主張，通過重新劃分司法區(qū)的方式設(shè)置高級法院和中級法院；〔9〕章武生等：《司法獨(dú)立與法院組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整》，載《法學(xué)研究》2000年第2期。另有學(xué)者主張，按照人口及糾紛的數(shù)量、交通狀況和通訊狀況等重新劃分司法區(qū)劃，重新設(shè)置法院，形成跨省跨市（縣）的司法體系；〔10〕劉會生：《人民法院管理體制改革的幾點(diǎn)思考》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。還有學(xué)者主張，可以先在全國設(shè)立十個左右的大司法區(qū)，每個區(qū)設(shè)立一個巡回法院，等條件成熟時，再設(shè)立中司法區(qū)和小司法區(qū)；〔11〕趙貴龍：《設(shè)立大司法區(qū)：司法體制改革的重點(diǎn)工程》，載《人民司法》2003年第6期。另有少部分觀點(diǎn)主張，可以借鑒美國跨州設(shè)置聯(lián)邦上訴法院的經(jīng)驗(yàn)，在我國組建跨行政區(qū)劃、有單獨(dú)司法轄區(qū)的最高人民法院司法區(qū)分院?！?2〕關(guān)毅：《法院設(shè)置與結(jié)構(gòu)改革研究》，載《法律適用》2003年第8期。

上述方案之所以稱為“遠(yuǎn)景”方案，主要因這些方案普遍不能在兩三年的時間里完成，而且落實(shí)起來涉及面大、成本高，即便實(shí)行也需設(shè)立長時期、分階段的落實(shí)過程。以在全國范圍內(nèi)重新劃分司法區(qū)劃，重新設(shè)置法院為例，全國內(nèi)陸地區(qū)除軍事法院外，最高人民法院、高級法院、中級法院和基層法院共有3510個，行政區(qū)劃法院占92.13%。對全國如此眾多的法院重新進(jìn)行具體協(xié)調(diào)分區(qū)和配置管轄，其工作量和難度不言而喻。這種相對極端“大破大立”方案的提出者主要是將國外少數(shù)法治發(fā)達(dá)國家的法院司法區(qū)劃模式確定為借鑒模范，著眼于法院管轄區(qū)與行政區(qū)劃分離是現(xiàn)代化司法制度的共通趨勢這一基本判斷，主張將其堅(jiān)決貫徹到底。但是，即便管轄區(qū)與行政區(qū)劃分離的理念和原則不容置疑，各國達(dá)成和踐行該原則的方法和具體途徑也不盡相同，況且其形成過程有具體各異的歷史緣由。因此，構(gòu)建我國跨行政區(qū)劃法院的方案更要充分考慮本國司法的歷史發(fā)展和現(xiàn)實(shí)條件，這種“大破大立”全盤照搬某一國外模式的方案，與國情不符，實(shí)不足取。

（二）構(gòu)建跨區(qū)劃三級法院體系的可行性

如前所述，跨行政區(qū)劃法院的探索從來沒有限制在中級、基層法院的范圍內(nèi)。如果能夠在一般行政區(qū)劃法院之外，構(gòu)建由最高人民法院直管的跨行政區(qū)劃三級法院體系，則不僅能夠更好地實(shí)現(xiàn)“去地方化”的目標(biāo)，而且能與鐵路法院改造的一體推進(jìn)相結(jié)合，更具有現(xiàn)實(shí)的可能性。

第一，這種操作思路與《意見》并無根本沖突。從《決定》和《意見》的精神來看，無論中央和最高人民法院都沒有將現(xiàn)有法院區(qū)劃管轄全部推倒重新劃定的意圖，而是要通過案件受理的區(qū)分，形成兩類法院常態(tài)化的均衡發(fā)展。所以，設(shè)立由最高人民法院直管的跨行政區(qū)劃的三級法院體系，與上述文件的基本精神相吻合。

第二，采取這種操作思路更有利于審理好某些地方干預(yù)較大的案件，從根本上實(shí)現(xiàn)“去地方化”?，F(xiàn)在鐵路兩級法院改造進(jìn)程中最突出的局限性是地方高院的審級管理。目前正在改造的跨行政區(qū)劃鐵路法院，除原有的專門管轄外，其實(shí)質(zhì)是對本地區(qū)所涉及的特定案件實(shí)行集中管轄，特別是作為中級法院的一審案件，按照現(xiàn)行審級制度，其二審仍由所屬各高級法院相關(guān)業(yè)務(wù)庭審理。在二審終審的框架下，絕大多數(shù)案件無法突破省級這個層次，從某種意義上講，現(xiàn)行做法讓省級二審程序的作用更加強(qiáng)化，即便對法院人、財、物進(jìn)行省級統(tǒng)管改革，仍舊難以脫離省級權(quán)力和行政機(jī)關(guān)對法院非審判事務(wù)的控制，結(jié)果可能是“小的地方化減弱了，但大的地方化卻強(qiáng)化”了?！?3〕陳瑞華教授甚至認(rèn)為，當(dāng)前改革中關(guān)于省級以下法院的人財物被統(tǒng)一歸由省級統(tǒng)一管理也令人擔(dān)憂，可能滋生一種新的地方保護(hù)主義—“省級地方保護(hù)主義”。參見陳瑞華：《司法改革的理論反思》，載《訴訟法學(xué)、司法制度（復(fù)印報刊資料）》2016年第6期。如果按照三級跨行政區(qū)劃法院進(jìn)行構(gòu)建，跨行政區(qū)劃高級法院根據(jù)全國各省跨行政區(qū)劃管轄案件數(shù)量，各省面積、人口數(shù)量等相關(guān)因素科學(xué)設(shè)立，由最高人民法院直管（與各省高級法院同級），與所轄若干省不發(fā)生財政、人事等關(guān)系，當(dāng)然就更有底氣防御地方行政的干擾，保證司法公正。

第三，采取這種操作思路可以更充分地運(yùn)用現(xiàn)有全國鐵路法院的各種資源和歷史積淀。全國鐵路法院分布在29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），中級和基層法院共計76個（轉(zhuǎn)制后新成立長春鐵路運(yùn)輸中級法院）。成立單獨(dú)序列的跨行政區(qū)劃法院，除跨區(qū)的高級法院需要另行組建外，對于中級、基層法院可充分利用現(xiàn)有鐵路兩級法院跨區(qū)劃設(shè)置的架構(gòu)。省內(nèi)跨行政區(qū)劃中級、基層法院配置的不足，可以通過適當(dāng)組建新法院或者調(diào)整充實(shí)人員來解決。全國鐵路兩級法院不僅是將來設(shè)立單獨(dú)序列跨區(qū)三級法院的制度基礎(chǔ)所在，更是現(xiàn)階段推進(jìn)跨行政區(qū)劃法院改革的支撐主干。三十多年來，鐵路法院作為專門法院建立了較一般地方法院更為緊密的工作聯(lián)系，保持著廣泛的跨省際合作交流關(guān)系，還合辦了具有自身特色的審判研究內(nèi)部刊物。這些寶貴的歷史傳承和精神資源都可以直接由跨行政區(qū)劃法院系統(tǒng)承繼和保留，使新的跨行政區(qū)劃法院的外在形象和精神內(nèi)核能夠在高的起點(diǎn)上再次升華。

五、提出建議：鐵路法院改造與跨區(qū)劃法院構(gòu)建

構(gòu)建三級跨行政區(qū)劃法院是一項(xiàng)改革的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)著眼于立法的銜接，具體研究解決好法院層級設(shè)置、內(nèi)部管理和審理類型等重要環(huán)節(jié)問題。沈陽鐵路兩級法院要適應(yīng)改革要求，立足自身現(xiàn)狀，本著務(wù)實(shí)規(guī)劃、及早運(yùn)行、穩(wěn)健推進(jìn)的方針，按照“先省內(nèi)、后全國”的兩步走思路，逐步實(shí)現(xiàn)高起點(diǎn)的改造發(fā)展。

（一）關(guān)于三級跨行政區(qū)劃法院設(shè)置與管理的構(gòu)想

1.修改法律以保證跨行政區(qū)劃法院的設(shè)立基礎(chǔ)

改革必須與立法相銜接，才能實(shí)現(xiàn)于法有據(jù)。現(xiàn)行《憲法》并未對司法管轄區(qū)域作出明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)理解為司法管轄區(qū)域既可與行政區(qū)劃相一致，又可突破行政區(qū)劃范圍或者與之完全不對應(yīng)。現(xiàn)行《憲法》第101條第2款“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長”和第104條“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”的規(guī)定，顯然未能包含兩者不相對應(yīng)的情形，妨礙了跨行政區(qū)劃法院的合理設(shè)計和全面建立。因此，有必要對上述法條進(jìn)行修改，分別刪去兩個條文中“本級”二字，不僅糾正了憲法條文內(nèi)部自身矛盾的沖突，而且增強(qiáng)了《憲法》的根本法地位，為下位法的展開創(chuàng)造了空間。另外，對《人民法院組織法》第1章第16條中關(guān)于“地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作”的表述，應(yīng)將“本級”二字刪除；在第2章“人民法院的組織和職權(quán)”中，應(yīng)將跨區(qū)劃法院作為特定類型法院加以規(guī)定，明確三級跨區(qū)劃體系管理的法律地位。

2.三級跨行政區(qū)劃法院設(shè)置

第一，設(shè)立跨行政區(qū)劃高級法院。在全國現(xiàn)有的與行政區(qū)域相對應(yīng)的司法管轄區(qū)的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同區(qū)域的面積、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量、案件數(shù)量等，再劃定若干跨行政區(qū)劃的特定司法區(qū)，設(shè)立跨行政區(qū)劃高級法院?？缧姓^(qū)劃高級法院與一般區(qū)劃高級法院同級，上訴法院皆為最高人民法院。〔14〕筆者認(rèn)為，今后全國范圍內(nèi)逐步設(shè)立跨行政區(qū)劃高級法院，應(yīng)當(dāng)合理運(yùn)用好當(dāng)前一個時期內(nèi)最高人民法院設(shè)立巡回法庭所持續(xù)積累的機(jī)構(gòu)、設(shè)施和人才等各種資源，在巡回法庭完成其歷史使命后，以之為基礎(chǔ)構(gòu)建的更大范圍和數(shù)量的跨區(qū)劃高級法院將會肩負(fù)起更為重要的司法任務(wù)。

第二，設(shè)立跨行政區(qū)劃中級法院和基層法院?？缧姓^(qū)劃高級法院下轄若干省級行政區(qū)劃，在每個省內(nèi)以鐵路兩級法院為基礎(chǔ)和主干，按照跨行政區(qū)劃案件的多少、區(qū)域的遠(yuǎn)近等因素設(shè)立若干跨行政區(qū)劃中級法院，中級法院下設(shè)立若干跨行政區(qū)劃基層法院?？缧姓^(qū)劃法院審理案件適用兩審終審制?；鶎臃ㄔ旱纳显V法院是中級法院，中級法院的上訴法院為跨行政區(qū)劃高級法院。

3.三級跨行政區(qū)劃法院的管理

三級法院由最高人民法院垂直管理，法官由最高人民法院法官遴選委員會選任，三級法院院長必須在法官中產(chǎn)生，皆應(yīng)由全國人大常委會任免，由最高人民法院向全國人大及其常委會一并報告工作，接受監(jiān)督。三級法院辦公經(jīng)費(fèi)與最高人民法院一樣由中央財政保障。關(guān)于黨的組織管理，可以由最高人民法院黨組批準(zhǔn)在各跨區(qū)劃高級法院建立黨委，下轄各中級、基層法院黨組、黨委接受其組織領(lǐng)導(dǎo)。

（二）跨行政區(qū)劃法院審理的案件類型

1．刑事案件

這類案件包括以下幾類：（1）根據(jù)《最高人民法院關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》（法釋〔2012〕10號），鐵路法院受理同級鐵路檢察院依法提起公訴的刑事案件；（2）減刑、假釋案件，辦理此類案件的主要原因是便于集中指定，操作性強(qiáng)，而且部分鐵路中級法院已經(jīng)集中辦理此類件，事實(shí)證明是可行的；（3）重大的職務(wù)犯罪案件。

2．民商事案件

這類案件包括以下幾類：（1）《最高人民法院關(guān)于鐵路運(yùn)輸法院案件管轄范圍的若干規(guī)定》第3條規(guī)定的涉及鐵路運(yùn)輸、鐵路安全、鐵路財產(chǎn)的民事案件，由鐵路法院專屬管轄；（2）近年來最高人民法院批復(fù)指定部分鐵路法院管轄的交通運(yùn)輸、保險、金融等民事案件類型，并不具有列入跨行政區(qū)劃法院的必要性，可由最高人民法院分期或統(tǒng)一撤銷指定管轄；（3）跨行政區(qū)劃的民商事案件。為保障外地當(dāng)事人在本地訴訟時，重大訴訟利益免受地方政府干預(yù)而產(chǎn)生法外風(fēng)險,可將此類案件劃入跨行政區(qū)劃法院管轄?？缧姓^(qū)劃的范圍以界定為跨省（自治區(qū)、直轄市）為宜。

3．行政案件

跨行政區(qū)劃法院要受理部分重大行政訴訟案件，從而解決“關(guān)鍵少數(shù)”行政訴訟的地方干預(yù)問題。具體來講，基層法院受理以省政府部門或者市政府部門為被告的一審行政訴訟案件；中級法院受理的行政案件，主要包括: 以省政府或者地級以上市政府為被告的一審行政訴訟案件；以省級政府部門或者市級政府部門為上訴人、被上訴人的二審案件?？缧姓^(qū)劃高級法院管轄所跨若干省范圍重大、復(fù)雜的第一審行政案件，以及經(jīng)中級法院一審后上訴的二審案件。

4．環(huán)境資源案件

改變目前以行政區(qū)劃分割自然形成的流域等生態(tài)系統(tǒng)的管轄模式,對潛在危險較大、造成一定損失或者引起當(dāng)?shù)孛癖婈P(guān)注的環(huán)境資源案件實(shí)行集中管轄，這有利于優(yōu)化審判資源，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件的專業(yè)化審判。

5．企業(yè)破產(chǎn)、食品藥品安全案件

這兩類案件本身就具有一定的跨行政區(qū)劃特點(diǎn)，尤其當(dāng)前企業(yè)破產(chǎn)案件呈現(xiàn)出法律關(guān)系多樣化、利益指向廣泛化、矛盾糾紛復(fù)雜化等特點(diǎn)。將這些案件交由跨行政區(qū)劃法院審理，可以統(tǒng)一執(zhí)法尺度，提高司法公信力。

6．檢察院起訴的公益訴訟案件

公益訴訟涉及的是公共利益,訴訟的原因多系當(dāng)?shù)卣蛔鳛?、亂作為所致。將案件交由與涉案主體無任何關(guān)聯(lián)的跨行政劃法院受理,是一個合理選擇。

7． 其他案件

為保持管轄范圍上的連續(xù)性, 鐵路法院改造的跨行政區(qū)劃人民法院仍管轄原鐵路運(yùn)輸法院受理的刑事、民事案件。但是，最高人民法院認(rèn)為爭議較大,且存在地方保護(hù)可能性的案件,可指定跨行政區(qū)劃法院審理。

（三）對沈陽鐵路兩級法院現(xiàn)階段改造的建議

1．對沈陽鐵路兩級法院改造的戰(zhàn)略部署

在全國鐵路法院中，沈陽鐵路兩級法院原來的規(guī)模和建制最大，經(jīng)過整體歸入后由10個基層法院減少到4個，被劃出的基層法院有5個在吉林高院管轄下，現(xiàn)已成立長春鐵路運(yùn)輸中級法院，另有1個通遼鐵路法院歸入內(nèi)蒙高院轄區(qū)，由呼和浩特鐵路中院管轄。2012年，整體改制后沈鐵兩級法院于2014年曾一度被列為行政案件相對集中管轄試點(diǎn)單位的候選法院，但最終并未實(shí)行。時至今日，相較其他多地鐵路法院開展的擴(kuò)展管轄或者介入其他試點(diǎn)工作而言，沈陽兩級法院始終波瀾不驚的自我調(diào)整，包括設(shè)備更新?lián)Q代，隊(duì)伍素質(zhì)穩(wěn)步提升，幾年來相繼招錄50余名大學(xué)生及其他工作人員，內(nèi)部新老交替正在悄然進(jìn)行。即便如此，兩級法院仍然長期存在案件數(shù)量明顯不足的問題，2015年，兩級法院法官人均審結(jié)案件不到5件，出現(xiàn)了與絕大多數(shù)地方法院存在的案多人少矛盾截然相反的局面。

遵從鐵路法院科學(xué)發(fā)展的需要和當(dāng)前跨行政區(qū)劃法院改造的大勢，沈鐵兩級法院更應(yīng)加快啟動跨行政區(qū)劃法院改造的步伐，借鑒其他鐵路法院經(jīng)驗(yàn)，從自身多年針對此項(xiàng)工作的調(diào)研分析出發(fā)，認(rèn)清構(gòu)建三級跨行政區(qū)劃法院這一發(fā)展方向和“遠(yuǎn)景”目標(biāo)?，F(xiàn)階段因?yàn)椤稇椃ā贰斗ㄔ航M織法》等法律有待修改，以及增加跨區(qū)劃高級法院存在難度等諸多體制上的困難和障礙，故不能期待沈鐵兩級法院改造與“遠(yuǎn)景”目標(biāo)能夠同時實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)本著務(wù)實(shí)規(guī)劃、及早運(yùn)行、穩(wěn)健推進(jìn)的方針，樹立“先省內(nèi)、后全國”的兩步走思路：

第一步，著眼于遼寧和鐵路法院的實(shí)際，先將沈鐵兩級法院的改造工作啟動起來。一方面，要考慮到鐵路法院人員的審判專業(yè)領(lǐng)域狹窄等因素，在案件管轄方面，既要符合跨行政區(qū)劃法院的遠(yuǎn)景設(shè)計，又要避免初期改造產(chǎn)生過量案件的負(fù)荷。可以考慮在經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)后，對重大行政訴訟案件及涉及跨省訴訟民商案件采取與相關(guān)地方法院的雙重管轄，賦予原告訴訟法院選擇權(quán)等方式，逐步引導(dǎo)案件向鐵路法院流動,待鐵路法院審理此類案件趨于成熟，在公眾中建立起普遍的公信力后，則可在下一步取消地方法院的上述案件管轄權(quán)，全部歸口由跨行政區(qū)劃法院審理。對環(huán)境資源、食品藥品安全案件的集中管轄，亦應(yīng)從跨區(qū)域案件受理開始，逐漸全部納入專門管轄范疇。另一方面，各地鐵路法院初期改造及擴(kuò)大管轄過程中大多存在與地方法院審級交叉的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象不利于審判管理和司法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，今后勢必要予以消除。沈鐵兩級法院改造處于后發(fā)狀態(tài)，在管轄集中和擴(kuò)展上要避免采取此類權(quán)宜之計。針對審判業(yè)務(wù)陌生等問題，可設(shè)立人員培訓(xùn)過渡期作為法院改造的前置要求。伴隨著司法體制改革的推進(jìn)，沈鐵兩級法院改造要實(shí)現(xiàn)人員管理專業(yè)化、審判管理科學(xué)化和財務(wù)保障省管化，在改革過程中實(shí)現(xiàn)高起點(diǎn)的改造發(fā)展。

第二步，隨著全國各地跨行政區(qū)劃法院試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的不斷成熟，考慮將經(jīng)實(shí)踐驗(yàn)證后可推廣、可提升的成熟改革經(jīng)驗(yàn)提煉固化為法律規(guī)范。在全國范圍內(nèi)三級跨行政區(qū)劃法院的構(gòu)建工作全面展開后，沈鐵兩級法院應(yīng)當(dāng)按照將來科學(xué)定型思路進(jìn)行深度改造與調(diào)整，脫離省法院的監(jiān)督與管理，步入全國三級跨行政區(qū)劃法院序列之中。

2. 對沈陽鐵路兩級法院改造的具體建議

在兩步改造的思路中，關(guān)于三級跨行政區(qū)劃法院構(gòu)建的遠(yuǎn)景設(shè)想已如前述，現(xiàn)提出對當(dāng)前階段沈鐵兩級法院改造的具體建議如下：

第一，兩級法院跨區(qū)劃案件管轄范圍和案件類型（見表1）。

表 1

注：中級法院二審和再審案件范圍對應(yīng)于本表中各基層法院一審案件。

第二，兩級法院審判、執(zhí)行及行政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。按照科學(xué)、精簡、高效的工作要求，兩級法院要推進(jìn)扁平化管理，逐步建立以服務(wù)審判工作為重心的法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置模式。隨著兩級鐵路法院訴訟的增多，全省一審、二審及再審重大行政案件將不斷涌入，沈鐵中院應(yīng)當(dāng)設(shè)立至少若干個行政審判庭，其中有1個庭負(fù)責(zé)審理申訴復(fù)查、再審案件以及綜合調(diào)研工作。對于原有刑事庭、民事庭和審監(jiān)庭，根據(jù)現(xiàn)有管轄測算案件數(shù)量，設(shè)立若干個綜合審判庭，具體審理其他類型案件。保留原有2個執(zhí)行庭和1個法警支隊(duì)，適當(dāng)充實(shí)人員。綜合部門要本著精干人員，優(yōu)化職能的方針加以科學(xué)設(shè)置。四個基層法院除設(shè)立行政審判庭外，要根據(jù)所測算的案件數(shù)量來重新設(shè)立綜合審判庭，如有需要還可設(shè)巡回法庭。

第三，兩級法院人員的調(diào)配與管理。在沈鐵兩級法院轉(zhuǎn)制后，由中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室為其確定相應(yīng)政法專項(xiàng)編制。這些編制并未全部落實(shí)到兩級法院，兩級法院就現(xiàn)有編制上尚存在缺員。如果要進(jìn)行跨行政區(qū)劃的案件管轄調(diào)整，則兩級法院案件勢必大幅度增加。因此，必須進(jìn)行人員調(diào)配，原有尚未配給兩級法院的編制應(yīng)按實(shí)際配給。經(jīng)具體測算后，如果編制確實(shí)不夠，可以通過報批程序申請?jiān)黾泳幹?。人員調(diào)整的過程中要注意將法官的員額比例控制在30%到40%之間。審判人員原則上從各地區(qū)法院相關(guān)業(yè)務(wù)骨干中遴選，本著個人自愿與組織需要相結(jié)合的原則，重點(diǎn)考核德、能、績、廉，突出考核相關(guān)審判工作經(jīng)歷（三年以上）、學(xué)歷（本科以上）、年齡（55周歲以下，注意結(jié)構(gòu)合理布局）、調(diào)研能力和研究成果等方面；兩級法院原有具備相應(yīng)資格的人員也可以選用；書記員不在遴選范圍之內(nèi)；分管相關(guān)審判工作的副院長、庭長應(yīng)當(dāng)由熟悉相關(guān)審判業(yè)務(wù)的人員擔(dān)任；兩級法院的院長、副院長、庭長、副庭長和審判員由省級人大常委會任命。審判人員的遴選、調(diào)配，在最高人民法院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署下，由省級法院負(fù)責(zé)實(shí)施。需補(bǔ)充的法官助理和綜合行政人員可由已適應(yīng)審判工作的原法官轉(zhuǎn)崗或者公開招錄，速錄員及其他后勤服務(wù)人員應(yīng)當(dāng)采取勞務(wù)派遣和委托管理方式。

第四，兩級法院改造的過渡培訓(xùn)和物質(zhì)保障。根據(jù)兩級法院跨行政區(qū)劃案件管轄類型要求，在兩級院初步改造的前期要確立過渡培訓(xùn)期，對于兩級法院原來的具有審判資格和能力的法官，符合相應(yīng)條件的，可以通過自愿報名的方式參加地方法院相關(guān)審判庭短期強(qiáng)化實(shí)踐。隨著我省法官員額制改革的全面深入，法官入額與退出將會形成良性互動機(jī)制。兩級法院中部分已不適應(yīng)現(xiàn)有審判工作的法官，在改造前就可對照自身情況自愿退出員額競爭，已入額的亦可優(yōu)先轉(zhuǎn)崗，并做好補(bǔ)充遴選新任員額法官工作。同時，根據(jù)兩級法院新增加的人員、機(jī)構(gòu)和工作量，由省法院配合省財政廳重新核定行政經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)及相應(yīng)的物質(zhì)保障，為新調(diào)入人員提供必要的工作和生活條件。

結(jié)語

設(shè)立跨行政區(qū)劃法院是我國司法體制改革整體藍(lán)圖中濃墨重彩的一筆，更是中央做出的面向未來且必須持續(xù)規(guī)劃的理性抉擇。中央將鐵路法院改造納入跨行政區(qū)劃法院設(shè)立的邏輯框架之中，充分運(yùn)用鐵路法院歷史積淀和改造優(yōu)勢，逐步建成具有中國特色的三級跨行政區(qū)劃法院體制，是著眼未來、合乎現(xiàn)實(shí)的可供選擇的“遠(yuǎn)景”目標(biāo)和方案。各地鐵路法院改造工作是將方案變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的必經(jīng)環(huán)節(jié)，而“兩步走”發(fā)展規(guī)劃不僅旨在引領(lǐng)沈陽鐵路兩級法院改造工作，在全國鐵路法院范圍內(nèi)也是凝結(jié)實(shí)踐智慧的參考性路徑指引。當(dāng)前，各地鐵路法院要遵循司法改革要求，邊改革邊改造，總結(jié)提煉規(guī)律，科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)三級跨行政區(qū)劃法院構(gòu)建的“遠(yuǎn)景”目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。