我國(guó)行政體制改革的幾點(diǎn)思考

王怡萌

摘要：改革開(kāi)放三十多年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大成就，這與經(jīng)濟(jì)體制的與時(shí)俱進(jìn)不斷革新是分不開(kāi)的，但經(jīng)濟(jì)和科技的快速發(fā)展也帶來(lái)的以往未曾遇到的矛盾與難題，尤其是活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)的行政體制之間的矛盾越發(fā)嚴(yán)重，盡管新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)行政體制的改革從未停歇，但此次卻是面臨前所未有的挑戰(zhàn)，十八屆四中全會(huì)以來(lái)，更是對(duì)進(jìn)一步深化行政體制改革提出了具體目標(biāo)和要求，因此將對(duì)目前行政體制改革中顯現(xiàn)出的問(wèn)題結(jié)合西方國(guó)家行政改革的經(jīng)驗(yàn)提出幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：行政體制改革；政府職能；問(wèn)題；

中圖分類號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.23.051

行政體制改革本質(zhì)上是行政管理體制的改革，是行政主體管理國(guó)家政務(wù)和整個(gè)社會(huì)事務(wù)方式方法和內(nèi)容的變革，這項(xiàng)體制是權(quán)責(zé)體系、組織機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)行機(jī)制和法規(guī)制度的總稱，因此其改革是一項(xiàng)非常復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，如何協(xié)調(diào)好各方利益，處理各部門關(guān)系是必須要考慮的，在此基礎(chǔ)上以期實(shí)現(xiàn)行政效率的優(yōu)化和配置的升級(jí)。新中國(guó)成立以來(lái)的幾次改革取得了一定成效，政府職能有一定轉(zhuǎn)變，政府的機(jī)構(gòu)和人員得到了精簡(jiǎn)，機(jī)構(gòu)設(shè)置逐步優(yōu)化，行政管理方式也在變化，行政審批大量撤銷，為行政相對(duì)人提供了便利，行政干部廉潔性和反腐工作也取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，總體上看，我國(guó)目前的行政管理體制是朝著推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方向不斷優(yōu)化升級(jí)的，符合我國(guó)國(guó)情。

1行政體制改革中存在的幾點(diǎn)問(wèn)題

1.1改革中法治的缺位

1.1.1改革決策缺乏法律依據(jù)

我國(guó)之前的歷次行政體制改革無(wú)一不是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)進(jìn)行啟動(dòng)的，改革是對(duì)利益設(shè)置的再分配，而行政體制改革就是對(duì)行政機(jī)關(guān)、其他行政組織以及行政工作人員既得利益的調(diào)整，由行政部門自己對(duì)自己進(jìn)行改革，把自身的利益向外分配，這樣的改革方針本身就存在問(wèn)題，從理論上來(lái)講這屬于身份不適格。行政體制改革權(quán)應(yīng)是國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法享有的重新界定配置行政權(quán)、調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模以及完善公務(wù)員制度的權(quán)力，屬于國(guó)家權(quán)力的范疇，決策者應(yīng)當(dāng)是也必須是國(guó)家立法機(jī)關(guān)。而現(xiàn)實(shí)是，政府既是改革的發(fā)起人又做改革的實(shí)施者，而且行政機(jī)關(guān)以權(quán)壓法、以言代法的現(xiàn)象本就屢禁不止，缺乏對(duì)法律的尊重和敬畏。一方面使法治的權(quán)威遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)，另一方面也降低了政府的公信力，影響了政府的形象，不利于改革的落實(shí)。整個(gè)行政體制改革的舞臺(tái)上都是政府扮演“獨(dú)角戲”，行政機(jī)關(guān)做出了決策立刻就可以付諸實(shí)踐，其合法性和科學(xué)性未經(jīng)論證，其法律依據(jù)、法律授權(quán)從何處來(lái)，多次的行政體制改革都難以取得根本性的進(jìn)展，一些問(wèn)題總是起初效果顯著，之后又卷土重來(lái)，行政機(jī)構(gòu)和人員的改革陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的死循環(huán)。出現(xiàn)這種反反復(fù)復(fù)、好好壞壞的結(jié)果其原因歸根結(jié)底就是缺乏法律保障，涉及廣泛群眾利益甚至國(guó)家利益的大變革沒(méi)有合法的地位，沒(méi)有法律的授權(quán)，就是于法無(wú)據(jù)，必然會(huì)導(dǎo)致改革成果不能得到有效鞏固和不良勢(shì)力的反彈。

1.1.2行政執(zhí)法未必依法

行政執(zhí)法是行政工作的重要內(nèi)容，可以說(shuō)是行政工作是否真正落實(shí)的關(guān)鍵，但實(shí)際工作中，行政執(zhí)法亂象叢生。進(jìn)行行政處罰時(shí)往往不聽(tīng)取象征相對(duì)人的陳述申辯，也不告知其救濟(jì)程序；辦理行政審批及行政許可等事項(xiàng)時(shí)，顯少有一次性告知應(yīng)補(bǔ)正的全部材料得，相對(duì)人只能一次次地進(jìn)行補(bǔ)正；相對(duì)人提出相關(guān)保障權(quán)益的法律條文時(shí)，無(wú)視法律規(guī)定的執(zhí)法者更是大有人在；這種依法行政觀念不強(qiáng)，有法不依，多層次執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民的現(xiàn)象以及在某些部門、地區(qū)形式主義、官僚主義突出的問(wèn)題是屢禁不止。十八屆四中全會(huì)同樣指出建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制和職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府，這也是為行政體制改革中法治缺位問(wèn)題提供了方法論的指導(dǎo)。

1.2政府職能轉(zhuǎn)變不到位

政府的只能主要有政治職能，經(jīng)濟(jì)職能，文化職能和社會(huì)職能。在我國(guó)行政體制改革工作中，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)重要內(nèi)容，是我國(guó)行政管理體制創(chuàng)新能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。轉(zhuǎn)變政府職能，首先要對(duì)政府自身進(jìn)行定位，理清政府、市場(chǎng)與社會(huì)的權(quán)力界限，處理好與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。但目前的情況是，政府管理微觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象仍然很頻繁，通過(guò)一些不合理的行政審批設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，干預(yù)市場(chǎng)的自由資源配置，管了一系列“不該管、管不好、管不了”的事情，在調(diào)控經(jīng)濟(jì)時(shí)運(yùn)用了過(guò)多的直接手段，政府應(yīng)該作為宏觀調(diào)控者通過(guò)杠桿等政策傾斜使市場(chǎng)自發(fā)的發(fā)揮作用，把屬于市場(chǎng)的職能由市場(chǎng)充分發(fā)揮出來(lái)而不是親自上陣。

管理經(jīng)濟(jì)過(guò)于細(xì)致就導(dǎo)致了真正該管的事情反而沒(méi)有精力去管，或者不想去管，這就是政府的公共服務(wù)職能。當(dāng)前教育、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、環(huán)境、就業(yè)等各方面都存在嚴(yán)重的問(wèn)題，看病難，看病貴遲遲難以解決；教育不公平也是一直被詬病；食品安全事故頻發(fā)，吃的問(wèn)題成了大問(wèn)題；而近年來(lái)霧霾天氣更是愈演愈烈，嚴(yán)重威脅著人民的生命健康。每當(dāng)這種問(wèn)題發(fā)生的時(shí)候，政府要么采取消極態(tài)度拒絕回應(yīng)，要么就是找各種理由規(guī)避責(zé)任，很少有真正去解決問(wèn)題，這都表明政府履行公共服務(wù)職能的水平亟待提高，歸根結(jié)底還是行政理念的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)及其工作人員仍然把管理放在首位，官本位思想根深蒂固，官僚主義作風(fēng)盛行，沒(méi)有把群眾的利益作為工作的重心，政府職能的轉(zhuǎn)變還有很長(zhǎng)的路要走，應(yīng)該盡快實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，由管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

1.3政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

現(xiàn)行行政機(jī)構(gòu)存在機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事的問(wèn)題，這也是歷次行政體制改革都著力解決的問(wèn)題，但一直都無(wú)法根治。通常是改革后機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，人員減少，但風(fēng)聲過(guò)后又以各種形式重新設(shè)立了新機(jī)構(gòu)，只是換了名稱，但職能設(shè)計(jì)，編制配置仍是老樣子，尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)別政府設(shè)立的物資中心、拆遷辦、就業(yè)辦等機(jī)構(gòu)，實(shí)際都是在增加政府的參政負(fù)擔(dān)，提高了機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本。過(guò)多的行政機(jī)構(gòu)、部門往往權(quán)限劃分不清，層級(jí)過(guò)多，在溝通協(xié)調(diào)上花費(fèi)了過(guò)多精力，有利可圖的事盲目爭(zhēng)搶，亂收費(fèi)，亂攤派，都想分一杯羹，出了問(wèn)題相互推諉，不敢承擔(dān)責(zé)任。這才是多頭管理，交叉執(zhí)法的根源，多方管理等于無(wú)人管理，集體負(fù)責(zé)等于免責(zé)。而且我國(guó)的行政設(shè)置有一個(gè)特點(diǎn)，黨委與政府分別掌握人權(quán)和事權(quán)，管事不管人，管人不管事，這也很容易造成職能的交叉重疊，雙重決策。綜合來(lái)看我國(guó)的行政體系機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致了大量人力物力財(cái)力的浪費(fèi)，也降低了行政效率，建立科學(xué)、合理、規(guī)范的機(jī)構(gòu)機(jī)制也是改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。endprint

2西方國(guó)家行政體制改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

2.1以法律為依據(jù) 確定統(tǒng)一指導(dǎo)

以日本為例，日本政府十分重視法治，行政改革都是以行政立法為總指導(dǎo)的。通過(guò)立法來(lái)引導(dǎo)和把握行政改革的總方針并將改革的成果鞏固下來(lái)。改革的具體內(nèi)容及措施，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，機(jī)構(gòu)設(shè)置與布局也都在法律條文中體現(xiàn)。同時(shí)運(yùn)用法律手段設(shè)立指導(dǎo)行政改革的總機(jī)構(gòu)和監(jiān)督部門，賦予其職權(quán)、責(zé)任，當(dāng)改革取得一定階段性成果后，立即通過(guò)制定有關(guān)行政制度的法規(guī)將成果鞏固，形成法治化的原則與操作規(guī)范，這是保障日本行政改革不斷取得效果的一條基本經(jīng)驗(yàn)。在制定法律法規(guī)時(shí)，成立專門的咨詢機(jī)構(gòu)，廣泛邀請(qǐng)企業(yè)家、學(xué)者教授等具備豐富經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的人參與進(jìn)來(lái)，以確保法律規(guī)范的科學(xué)性和高質(zhì)量。

2.2引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提供公共服務(wù)質(zhì)量

英國(guó)在行政改革中億新公共管理理論為指導(dǎo)，進(jìn)行了大刀闊斧的改革。新公共管理理論又稱政府再造，主張用企業(yè)化體制代替官僚體制，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)和政府組織的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，是政府從內(nèi)部獲得改革的動(dòng)力。它強(qiáng)調(diào)政府的主要職能應(yīng)落實(shí)到宏觀把控、維護(hù)國(guó)家安全及司法公正方面，而在公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，針對(duì)具體的項(xiàng)目實(shí)施，可向社會(huì)公開(kāi)進(jìn)行招投標(biāo)，選取合適的主體承包項(xiàng)目，就項(xiàng)目實(shí)施及完成情況對(duì)政府負(fù)責(zé)，受政府監(jiān)督并定期匯報(bào)工作，如此一來(lái)，既節(jié)約了行政成本，減少了行政機(jī)關(guān)人力物力的消耗，有做到了專人管專事，避免了多頭執(zhí)法，交叉監(jiān)管的亂象，英國(guó)即是據(jù)此實(shí)現(xiàn)了政府在公共服務(wù)領(lǐng)域工作的質(zhì)的提升。同時(shí)，政府還要求各個(gè)領(lǐng)域都制定客戶服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，承包單位必須嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，為顧客即公民提供高質(zhì)量的服務(wù)。比如公交車必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)到達(dá)站牌，前后車輛間隔時(shí)間不得超過(guò)幾分鐘等，不達(dá)標(biāo)的承包單位如果被顧客投訴，則會(huì)影響其業(yè)績(jī)收入，有專門的績(jī)效評(píng)估機(jī)制作為合同到期后是否能夠繼續(xù)中標(biāo)的參考，這樣就形成了有效的激勵(lì)機(jī)制，使其自覺(jué)提高服務(wù)質(zhì)量，使顧客得到了實(shí)惠，真正將政府打造成了服務(wù)型政府。

2.3引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提供公共服務(wù)質(zhì)量

日本在控制行政機(jī)構(gòu)膨脹和人員冗雜方面尋找出了一條適合本國(guó)實(shí)際的創(chuàng)新之法。在改革過(guò)程中通過(guò)制定《總定員法》限制機(jī)構(gòu)規(guī)模，就是通過(guò)制定一個(gè)公務(wù)員的“總量紅線”，日本中央政府只對(duì)這條紅線進(jìn)行把控，無(wú)論地方政府如果進(jìn)行編制調(diào)整和機(jī)構(gòu)設(shè)置，都不能越過(guò)這條紅線。其他各部門、個(gè)地方如何分配名額和編制則給予了相關(guān)部門一定的自由裁量權(quán)，只是從總重上限制，各省廳可以根據(jù)工作的需要和形勢(shì)的變化加強(qiáng)或精簡(jiǎn)某些部門，甚至還可以增設(shè)新的部門。例如：隨著日本人口老齡化的發(fā)展，國(guó)民的社會(huì)福利保障問(wèn)題愈益突出，那么地方政府可以設(shè)置專門負(fù)責(zé)該項(xiàng)事務(wù)的機(jī)構(gòu)或者增加相關(guān)部門的人員配備，但是相應(yīng)的，就要從別處進(jìn)行裁減以維持總量上的平衡。之所以這樣控制是因?yàn)榉彩菣?quán)力都有想歪擴(kuò)張的傾向，這是權(quán)力的本性也是人的原始欲望，必須加以克制，否則就會(huì)形成權(quán)力的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)各種權(quán)錢交易，權(quán)力尋租謀取利益而犧牲了人民群眾的利益。機(jī)構(gòu)膨脹說(shuō)到底是“人”的問(wèn)題，搞好人員科學(xué)配置，新老交替，再?gòu)目偭可线M(jìn)行把控，是實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)的關(guān)鍵。

3結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)對(duì)西方國(guó)家改革成功的經(jīng)驗(yàn)的研究，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前行政體制改革所面臨的顯示問(wèn)題，應(yīng)有針對(duì)性的吸取可行的指導(dǎo)與措施，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況制定出適合我國(guó)改革的有效方案，沖破行政體制的桎梏，實(shí)現(xiàn)行政體制的優(yōu)化和飛越，打造出擁有高水平行政能力的政府，真正使人民群眾的利益落到實(shí)處。

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